Opinia w sprawie uchwały Rady Miejskiej w Nysie w sprawie wprowadzenia bonu wychowawczego

10 listopada 2015 r. Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa bonu wychowawczego. 18 listopada 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, dr Adam Bodnar, wystosował w związku z nią pismo do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nysie. Wyrażone w nim stanowisko kwestionujące zgodność z prawem podjętej uchwały budzi szereg wątpliwości.

 

1. Konstrukcja bonu wychowawczego w gminie Nysa

 

Przedmiotowa uchwała ustanawia, w oparciu o art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, comiesięczne świadczenie pieniężne - bon wychowawczy - wypłacane na drugie i każde kolejne dziecko, w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia. Bon otrzymać mogą biologiczni lub adopcyjni rodzice takich dzieci zamieszkujący pod wspólnym adresem na terenie gminy Nysa. Wśród warunków otrzymania świadczenia jest także m.in. wymóg pozostawania przez rodziców w związku małżeńskim, wykonywanie pracy zawodowej przez jednego z rodziców, nieotrzymywanie innych świadczeń z budżetu gminy i brak zaległości finansowych wobec miasta.

 

2. Zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich

 

W skierowanym do władz Nysy piśmie Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, jakoby pominięcie w rzeczonej uchwale osób samotnie wychowujących dzieci, żyjących w związkach nieformalnych i bezrobotnych miało naruszać zawarty w art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii.

 

Stanowisko to budzi zdziwienie w kontekście orzecznictwa Sądu Najwyższego (dalej SN) i Trybunału Konstytucyjnego (dalej TK), które nie pozostawiają wątpliwości co do interpretacji przytaczanej przez Rzecznika normy. Przede wszystkim podkreślić należy, że pojęcie równości w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP „nie oznacza (...) równości w znaczeniu bezwzględnym – w myśl którego w stosunku do wszystkich i w takim samym stopniu obowiązywałyby i stosowałoby się te same przepisy prawne"¹. Jak podkreśla Sąd Najwyższy, posiłkując się stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, „nie zawsze … odmienne potraktowanie stanowi o braku równości i o dyskryminacji. Ocena owego zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze wynika z ustalenia, czy zróżnicowaniu temu można przypisać uzasadniony charakter. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo”². Także sam Rzecznik, choć kwestionuje zgodność uchwały z prawem, nie mógł nie przyznać za Trybunałem Konstytucyjnym, że można odstąpić od stosowania zasady równości między określonymi podmiotami, jeśli wskaże się różnice między nimi uzasadniające takie odstąpienie.

 

3. Znaczenie ustrojowe instytucji małżeństwa

 

Tymczasem na szczególne znaczenie ustrojowe instytucji małżeństwa wskazuje zarówno art. 18 Konstytucji, jak i konsekwentne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. SN stwierdził, że „korzystne rozwiązania (np. podatkowe, w zakresie prawa spadkowego) są konsekwencją wysokich wymagań i oczekiwań wobec małżeństwa i mają realizować ochronę rodziny tworzonej przez zawarcie małżeństwa"³. Znamiennym jest dla węzła małżeńskiego, iż zobowiązuje małżonków do ścisłego skoordynowania swoich dóbr osobistych w rożnych wymiarach⁴ i - co ważne - kształtuje je bezterminowo. Trybunał Konstytucyjny nie pozostawia tu żadnych wątpliwości: „Zawierając małżeństwo kobieta i mężczyzna dobrowolnie przyjmują na siebie zobowiązanie do zaspokajania potrzeb rodziny (…), które nie tylko nie jest ograniczone w czasie, ale w założeniu (w prawidłowo funkcjonującym małżeństwie) ma trwać do końca ich życia”, a rozwód i separacja stanowią jedynie „wyjątki nieprzekreślające tej reguły wprowadzone ze względu na zasady współżycia społecznego”⁵.

Przeciwnie, podobnych wymagań i oczekiwań nie formułuje się względem związków nieformalnych. Pozostające w nich osoby powstrzymują się bowiem od publicznego zaciągnięcia zobowiązań, które nierozerwalnie łączą się z zawarciem związku małżeńskiego. Podkreślić trzeba, że możliwość zawarcia małżeństwa i związanej z tym ochrony jest dostępna dla wszystkich, zaś niekorzystanie z niej jest wolną decyzją konkretnych osób. Trudno uznać za dyskryminujący warunek, którego spełnienie zależy od decyzji podmiotu prawa.

 

Małżeństwo stanowi najważniejszy czynnik warunkujący „stabilność stosunków rodzinnych”, która jest przez Trybunał Konstytucyjny wymieniana jako wartość o istotnym znaczeniu w polskim porządku konstytucyjnym⁶. Stąd też w doktrynie polskiego prawa rodzinnego i w orzecznictwie sądowym zasada trwałości małżeństwa, uznawana jest za jedną z podstawowych zasad tej gałęzi prawa⁷. Warto odnotować, że zasada ta ma silne oparcie w jednoznacznie i niezmiennie potwierdzanym przez badania fakcie, iż dzieci wychowywane przez swoich biologicznych rodziców w pełnych, stabilnych rodzinach opartych na małżeństwie praktycznie pod każdym względem radzą sobie lepiej niż dzieci z rodzin w jakiejkolwiek innej konfiguracji.⁸

 

4. Pominięcie w kręgu beneficjentów osób samotnie wychowujących dzieci

 

Zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji poprzez pominięcie w uchwale osób samotnie wychowujących dzieci należy uznać za nietrafny. To oczywiście nie oznacza braku troski o osoby samotnie wychowujące dzieci, która jednak znajduje swoje uzasadnienie w innym miejscu ustawy zasadniczej, tj. w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Aczkolwiek także i ten przepis dotyczy jedynie rodzin znajdujących się „w trudnej sytuacji materialnej i społecznej". Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny, „[r]edakcja tego przepisu wskazuje, że obydwie przesłanki trudnej sytuacji - finansowa oraz środowiskowa - muszą być spełnione kumulatywnie, a zatem nie każdej rodzinie wielodzietnej lub niepełnej przysługuje prawo do wsparcia ze strony państwa."⁹ Tymczasem uchwała Rady Miejskiej w Nysie nie jest skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (chyba, że za taką mielibyśmy uznać sytuację większości rodzin w Nysie) o czym świadczą kryteria wykonywania pracy zawodowej, braku zobowiązań wobec miasta i nieotrzymywania innych świadczeń z budżetu gminy.

 

Doniosłe znaczenie dla oceny przedmiotowej uchwały ma ujrzenie jej w szerszym spektrum rozwiązań pomocowych. Nie sposób wówczas uniknąć konstatacji, że jeśli art. 32 Konstytucji w kontekście regulacji dotyczących rodziny faktycznie bywa naruszany, to nie przez faworyzowanie małżeństwa ale przez jego dezawuowanie. Najbardziej jaskrawym tego przykładem były, skutkujące falą fikcyjnych rozwodów i separacji, przepisy wprowadzające dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka. Uznając ich niekonstytucyjność TK wyjaśnił, że "przyczyniały się do pozorowanego rozpadu rodziny ze względu na określone korzyści finansowe, osłabiając tym samym więzi między rodzicami a dziećmi oraz między małżonkami."¹⁰ Zauważając wpływ czynników instytucjonalnych i finansowych na ostateczne decyzje o zawarciu małżeństwa, negatywnie ocenił te z nich, które tej decyzji nie sprzyjają albo wręcz do niej zniechęcają. Tymczasem w polskim porządku prawnym ciągle szczególnymi przywilejami cieszą się nie tyle małżonkowie, co raczej osoby samotnie wychowujący dzieci bądź żyjące w związkach nieformalnych, którym przysługuje prawo do wspólnych rozliczeń podatkowych, pierwszeństwo w dostępie do opieki oświatowej, pomocy mieszkaniowej i społecznej. Nyska uchwała stanowi więc uzupełnienie istniejących mechanizmów pomocowych, z których większość kierowana jest do osób samotnych posiadających dzieci. Równoważy istniejącą w tym zakresie dysproporcję i wypełnia powinności państwa wobec małżeństwa wskazywane w Konstytucji i ugruntowanym orzecznictwie TK i SN. Należy z całą mocą podkreślić, że sugerowana przez RPO interpretacja zasady równości nie pozwalałaby w ogóle na prowadzenie polityki społecznej, której instrumenty z założenia adresowane są do grup określonych przez pryzmat celów stawianych przez państwo - w tym wypadku ochrona małżeństwa i troska o trwałość rodziny, której małżeństwo jest najlepszym gwarantem.

 

5. Dopuszczalność odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji na gruncie uchwały

 

Istotą zasady równości wobec prawa - art. 32 ust. 1 Konstytucji - jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną). Przyjmując, iż tą cechą istotną jest w tym wypadku pozostawanie adresatów uchwały tj. mieszkańców Nysy w stosunkach rodzinnych opisanych w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zbadać, czy przyjęte kryterium różnicowania spełnia warunki określone przez TK. Pozytywna odpowiedź na to pytanie pozwalałaby uznać, iż odmienne traktowanie podmiotów podobnych nie stanowi dyskryminacji, a więc nie narusza art. 32 Konstytucji.

 

Określając te kryteria, Trybunał Konstytucyjnych stwierdza, iż "[a]rgumenty na rzecz odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści. Odstępstwo od zasady równego traktowania musi mieć charakter proporcjonalny oraz być związane z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych"¹¹

 

Oceniając uchwałę Rady Miejskiej w Nysie w świetle powyższych kryteriów warto raz jeszcze odwołać się do Trybunału Konstytucyjnego, który prezentuje klarowne stanowisko co do pożądanego modelu rodziny, którym ma być rodzina biologiczna oparta o małżeństwo rodziców. Nie stanowią go natomiast rodziny niepełne. „Celem regulacji konstytucyjnych odnoszących się do statusu rodziny - stwierdza Trybunał - jest (…) nałożenie na państwo, a zwłaszcza na ustawodawcę, obowiązku podejmowania takich działań, które 'umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami'".¹² Rozwiązania te „nie mogą jednak prowadzić, choćby nawet pośrednio, do osłabiania trwałości więzów rodzinnych przez takie rozwiązania, które preferowałyby wychowywanie dzieci tylko przez jednego z rodziców albo nawet przez oboje z nich, ale bez zawierania związku małżeńskiego"¹³.

 

Na osobną uwagę, w kontekście powyższych rozważań, zasługuje sytuacja ekonomiczna rodzin wielodzietnych. Jak wskazują oficjalne dane statystyczne GUS¹⁴, w najlepszej sytuacji materialnej znajdują się małżeństwa (w tym związki nieformalne) bez dzieci, w najgorszej zaś sytuacji materialnej znajdują się małżeństwa posiadające troje i więcej dzieci na utrzymaniu. Warto zauważyć, że przeciętny dochód na osobę w takiej rodzinie jest niższy niż w przypadku osób samotnie wychowujących dzieci oraz emerytów i rencistów¹⁵ Stąd też wsparcie jakie udziela się małżeństwom w przedmiotowej uchwale - a stanowią one zdecydowaną większość rodzin wielodzietnych - jest wysoce uzasadnione ekonomicznie.

 

Zastosowane w nyskiej uchwale odstępstwo od zasady równego traktowania ma zatem oparcie w wartościach konstytucyjnych uzasadniające odmienne potraktowanie podmiotów podobnych. Przy czym, powtórzmy, chodzi tu o podobieństwo jedynie ze względu na określoną cechę - w tym wypadku ujętą w ustawie o świadczeniach rodzinnych - gdyż jak wskazano powyżej, istnieją między nimi poważne różnice. Jest ono także proporcjonalne i relewantne gdyż pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów odnoszących się do małżeństwa i rodziny uwzględniając ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwo TK w tym zakresie.

 

Inicjowane przez władze publiczne, w tym wypadku Radę Miejską w Nysie, rozwiązania prawne wzmacniające instytucję małżeństwa nie tylko więc nie mają charakteru dyskryminującego ale stanowią realizację art. 18 Konstytucji, którego celem, jak w innym miejscu podkreśla TK, jest zobligowanie władz publicznych do podejmowania takich działań, które „umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami”¹⁶. Przepis ten implikuje - to z kolei opinia Sądu Najwyższego - „dominujący w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (…) postulat trwałości małżeństw już zawartych”¹⁷.

 

6. Rekomendacje dotyczące innych kryteriów ograniczających dostęp do świadczeń 

Wychodząc poza zastrzeżenia przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Instytut Ordo Iurisprzedstawia rekomendacje dotyczące treści uchwały rady miejskiej w Nysie: 

1. Wśród sformułowanych w uchwale warunków uzyskania prawa do bonu wychowawczego znajduje się kryterium zatrudnienia co najmniej jednego z rodziców, przy czym uwzględniane jest wyłącznie zatrudnienie w oparciu o umowę o pracę, działalność gospodarczą lub rolniczą. Pominięte zostały osoby wykonujące pracę na podstawie umów cywilnoprawnych. Tymaczasem orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie pozostawia wątpliwości, że należy je zaliczać do świata pracy, a w związku z tym mogą one m.in. tworzyć związki zawodowe18. Przyjęte rozwiązanie jest szczególnie niekorzystne dla osób młodych i gorzej wykwalifikowanych. Wydaje się uzasadnione umożliwienie korzystania z bonu także osobom zatrudnionym na podstawie umów cywilnoprawnych. 

2. Kryterium zatrudnienia przewidziane przez uchwałę ulega zaostrzeniu w przypadku dziecka od 36 miesiąca do 6 roku życia w ten sposób, że wymaga się, by oboje rodzice byli aktywni zawodowo w jednej z wymienionych form. Takie rozwiązanie znacząco zawęża grupę potencjalnych beneficjentów i nie uwzględnia realiów życia rodzin wielodzietnych, w których często jeden z rodziców poświęca się wychowywaniu potomstwa. Obecny kształt uchwały uniemożliwia im skorzystanie z bonu. Podkreślić trzeba przy tym, że według danych GUS mimo stosunkowo wysokich dochodów rodziców przeciętny dochód na osobę w rodzinach posiadających troje lub więcej dzieci jest znacznie niższy niż w innych kategoriach gospodarstw domowych. 

3. Aktualna formuła uchwały nie pozwala na korzystanie z bonu także osobom, które samotnie wychowują dzieci. Władze Nysy trafnie zwracają uwagę, że w obecnym stanie prawnym  funkcjonuje znaczna liczba instrumentów wsparcia przeznaczonych wyłącznie dla osób samotnie wychowujących dzieci, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, a zaproponowane rozwiązanie kompensuje brak rozwiązań adresowanych wyłącznie do rodzin opartych na małżeństwie. 

Wydaje się jednak, że trudna sytuacja materialna wielu osób wychowujących samotnie dziecko, w tym wdów i wdowców, może uzasadniać rozszerzenie kręgu beneficjentów o tę grupę. O ile w przypadku osób pozostających w konkubinacie zawarcie związku małżeńskiego zależy wyłącznie od podjętej przez nie decyzji, to w obecnej formule uchwały osoby faktycznie samotnie, niezależnie od podjętych działań, nie mają możliwości uzyskania dostępu do wsparcia. 

Aby zapewnić, że beneficjentami pomocy będą rodzice faktycznie samotnie wychowujący dziecko, osoby obiegające się o wsparcie na podstawie tej przesłanki mogą zostać zobligowane do złożenia wraz z wnioskiem o wsparcie oświadczenia, że są świadome odpowiedzialności karnej na podstawie art. 233 § 1 i 2 k.k. W uchwale wykorzystana może być formuła, zgodnie z którą, obok małżeństwa, beneficjentem wsparcia mogłaby być osoba, która jest panną, kawalerem, wdową, wdowcem, osobą pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu albo separacji faktycznej lub osobą rozwiedzioną i wychowuje co najmniej jedno dziecko, chyba że zamieszkuje lub prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z rodzicem dziecka lub inną osobą, za wyjątkiem swoich wstępnych i rodzeństwa. 

Przedstawione propozycje mają charakter rekomendacji dotyczących kierunków prowadzenia polityki społecznej. Jak zostało wykazane we wcześniejszej części niniejszej analizy, w wymiarze prawnym decyzja dotycząca ich realizacji leży w kompetencji władz gminy Nysa.  

 

7. Podsumowanie

 

Małżeństwo jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym traktowane jako najważniejszy czynnik warunkujący stabilność stosunków rodzinnych. Badania empiryczne potwierdzają, że instytucja małżeństwa stanowi fundament kapitału społecznego. Z tego względu wobec małżeństw formułuje się oczekiwania i nakłada zobowiązania jakich nie wiąże się ze związkami nieformalnymi. Ponadto, traktując wszystkie formy rodziny jako podmioty podobne w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmienne potraktowanie małżeństw nie stanowi dyskryminacji. Spełnia bowiem wskazane przez Trybunał Konstytucyjny kryteria odstąpienia od zasady jednakowego traktowania podmiotów podobnych. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miasta Nysa może podejmować działania, których celem jest afirmacja konstytucyjnych wartości. Jak wykazano, małżeństwo zajmuje wśród nich jedną z zasadniczych pozycji.