Informujemy, że Państwa dane osobowe są przetwarzane przez Fundację Instytut na Rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris z siedzibą w Warszawie przy ul. Górnośląskiej 20/6, kod pocztowy 00-484 (administrator danych) w celu informowania o realizacji działań statutowych, w tym do informowania o organizowanych akcjach społecznych. Podanie danych jest dobrowolne. Informujemy, że przysługuje Państwu prawo dostępu do treści swoich danych i możliwości ich poprawiania.
Przejdź do treści

Uwagi do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (projekt z dnia 22 grudnia 2015 r.)

Projekt ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przewiduje wprowadzenie w Polsce na drugie i każde kolejne dziecko powszechnego świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 1 projektu) oraz wprowadzenie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, którego przyznanie uzależnione będzie od dochodu na członka rodziny (art. 5 ust. 3 i 4 projektu).


Przyjęcie projektu będzie stanowiło realizację konstytucyjnych zobowiązań władz publicznych wynikających z art. 18 oraz art. 71 Konstytucji, które obligują władze, by otaczały małżeństwo, rodzicielstwo, macierzyństwo i rodzinę szczególną opieką i ochroną. Projektowane powszechne świadczenie na drugie i kolejne dzieci będzie jednym z pierwszych w Polsce instrumentów ściśle rozumianej polityki rodzinnej – wsparcie będzie przysługiwać dzieciom bez względu na dochód rodziny, a o jego przeznaczeniu będą decydowali sami rodzice. Zaproponowany mechanizm oparty jest na doświadczeniach innych państw europejskich – rozwiązania o podobnym charakterze funkcjonują m.in. we Francji, w Wielkiej Brytanii i w krajach skandynawskich. Jak wskazują badania przeprowadzone przez Instytut Ordo Iuris, w wielu spośród tych krajów wprowadzenie instrumentów o podobnym charakterze zbiegło się ze zmianą negatywnych trendów demograficznych1.


Wprowadzenie świadczenia wychowawczego będzie jednocześnie wyrazem dostrzeżenia przez państwo, że wychowanie dziecka jest w wymiarze ekonomicznym inwestycją, której koszty ponoszą sami rodzice, a korzyści z niej wynikające odnosić będzie w przyszłości całe społeczeństwo2. Proponowana kwota świadczenia rekompensować będzie jedynie część kosztów wychowania dziecka, ale dla większości rodziców powinna ona stanowić istotne wsparcie finansowe, ułatwiające wykonywanie obowiązków wychowawczych.


Ważne jednak, by projektowane świadczenia wychowawcze były traktowane jedynie jako element systemu wsparcia rodzin. Dopiero wówczas, gdy zostaną one uzupełnione o rozwiązania służące wsparciu rodziców sprawujących opiekę nad małymi dziećmi, powstanie w Polsce spójnie funkcjonujący system polityki rodzinnej.


W pierwszej części niniejszej opinii przedstawiona zostanie analiza głównych założeń prezentowanego projektu. Zostanie ona przeprowadzona z uwzględnieniem kontekstu instrumentów polityki prorodzinnej przyjętych w tych państwach europejskich, w których na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat wyraźnie wzrósł ogólny współczynnik dzietności, oraz innych rozwiązań z zakresu polityki rodzinnej funkcjonujących aktualnie w Polsce. Instytut wskazuje na potrzebę zintegrowania projektowanego świadczenia z innymi mechanizmami o podobnym charakterze, które funkcjonują obecnie w naszym kraju, co pozwoliłoby na bardziej efektywną alokację środków przeznaczanych na politykę rodzinną.


W dalszej części opinii zarysowane zostaną rekomendacje dotyczące możliwych zmian w projekcie. Instytut Ordo Iuris zwraca w szczególności uwagę na możliwość zwiększenia efektywności systemu wypłaty świadczeń. Proponowane rozwiązania mogą obniżyć koszty funkcjonowania systemu świadczeń zarówno po stronie sektora finansów publicznych, jak i korzystających z nich obywateli oraz pozytywnie wpłynąć na społeczną percepcję tego instrumentu polityki rodzinnej. Instytut podnosi również wątpliwości co do zasadności przyjęcia w art. 8 projektu konstrukcji wzorowanej na rozwiązaniu przyjętym w obowiązującej ustawie o pomocy społecznej3, która pozwala na zmianę formy świadczenia na rzeczowe w przypadku jego marnotrawienia lub wykorzystania niezgodnie z celem – przepis ten bowiem jest w proponowanym brzmieniu obciążony istotnymi wadami legislacyjnymi, co może prowadzić do stanu niepewności co do prawa. Projektowane rozwiązanie wydaje się wysoce nieadekwatne w przypadku świadczenia o charakterze powszechnym.

 

I. Analiza głównych założeń projektu


1. Projektowane świadczenie wychowawcze na tle rozwiązań przyjętych w innych państwach europejskich


Powszechne i bezpośrednie wsparcie rodzin stanowi element systemu wsparcia rodzin we wszystkich krajach Europy, w których, po okresie spadku, na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat nastąpił wyraźny wzrost współczynnika dzietności. Rozwiązania o takim charakterze funkcjonują m.in. we Francji, w Wielkiej Brytanii, w Szwecji, w Estonii i w Rosji.


W większości wymienionych państw powszechne świadczenia są wypłacane przez cały okres wychowania dziecka, do 16–18 roku życia lub do ukończenia nauki (wyjątkiem jest Rosja gdzie główne świadczenie ma charakter jednorazowy). Ogólna wysokość świadczeń nigdzie nie rekompensuje całości lub nawet większej części kosztów wychowania dziecka. We wskazanych państwach jest ona z reguły równa lub nieco niższa od średniej wysokości podatków pośrednich zapłaconych w związku z wychowaniem dziecka. Wsparcie jest w większości państw wyższe w przypadku drugiego i kolejnych dzieci, a w części z nich przyznawane jest dopiero, gdy w rodzinie urodzi się drugie dziecko4.


Systemy polityki rodzinnej w wymienionych państwach cechuje niski stopień skomplikowania i biurokratyzacji. Wpływa to na ich przejrzystość, lecz przede wszystkim uzyskanie świadczenia jest stosunkowo proste i nie wymaga przedstawiania i weryfikacji większej liczby dokumentów. W konsekwencji koszty budżetowe związane z obsługa systemów świadczeń są stosunkowo niskie5.


Przykładem państwa, w którym prowadzona konsekwentnie polityka rodzinna wpłynęła na poziom dzietności, jest Francja. Współczynnik dzietności był w tym kraju w 2014 r. najwyższy w Europie i wynosił 1,98. Francuski model polityki rodzinnej zapewnia rodzicom realną wolność wyboru sposobu opieki nad dzieckiem, na który zostanie przeznaczone wsparcie państwa. Kobiety wychowujące dzieci nie są postrzegane jako osoby „bezrobotne”, wymagające działań „aktywizujących zawodowo”, a praca wkładana przez nie w wychowywanie przyszłych pokoleń obywateli jest należycie doceniana przez państwo.


Podstawowe mechanizmy polityki rodzinnej mają we Francji charakter powszechny i bezpośredni Francuski model polityki rodzinnej opiera się na dwóch elementach o największym znaczeniu ekonomicznym:


• System wsparcia materialnego opieki nad dziećmi do 3. roku życia pozwala rodzicom na dokonanie wyboru formy opieki, która zostanie dofinansowana;
• Powszechne świadczenie rodzinne przysługujące na każde drugie i kolejne dziecko6.


Jak zostanie wykazane w dalszej części opinii, dotychczas żaden z tych komponentów polityki rodzinnej nie funkcjonował w naszym kraju. Projektowane świadczenie wychowawcze stanowić będzie odpowiednik drugiej spośród wymienionych kategorii.

 

2. Projektowane świadczenie wychowawcze a funkcjonujące obecnie w Polsce mechanizmy wsparcia rodziny


Chociaż na przestrzeni ostatniego dziesięciolecia wyraźnie wzrosły w naszym kraju wydatki na politykę rodzinną, nie powstał w tym okresie spójny system wsparcia rodzin. Wiele spośród rozwiązań prezentowanych jako mechanizmy prorodzinne nie wykazuje istotnego związku z sytuacją materialną rodzin posiadających dzieci. Inne mają charakter wsparcia socjalnego, które adresowane jest jedynie do osób najuboższych. W zakresie opieki nad małymi dziećmi przyjęte w Polsce rozwiązania mają na tle ustawodawstwa innych państw europejskich charakter wysoce etatystyczny - wspierana jest wyłącznie opieka w placówkach opieki kolektywnej, a rodzice, którzy nie mogą z niej korzystać (np. ze względu na zamieszkanie na wsi) lub preferują inne modele opieki nad małym dzieckiem są całkowicie pozbawieni wsparcia. Tylko nieliczne rozwiązania – jak urlop rodzicielski i ulga prorodzinna w podatku dochodowym - mają charakter instrumentów polityki rodzinnej w ścisłym znaczeniu7, spełniając kryteria powszechności, bezpośredniości i neutralności.


Żaden z dotychczas funkcjonujących mechanizmów prorodzinnych nie wpływał na sytuację ekonomiczną rodzin w stopniu podobnym, jak projektowane świadczenie wychowawcze. Dotychczasowe doświadczenia wskazują jednak, że wprowadzenie nawet mniej istotnych ekonomicznie mechanizmów wsparcia o charakterze powszechnym, adresowanych bezpośrednio do rodzin, zbiegało się z pozytywnymi zmianami współczynnika dzietności. Było tak m.in. w przypadku wydłużenia okresu płatnego urlopu rodzicielskiego do 52 tygodni w 2013 r., z którym równocześnie zwiększono wymiar ulgi prorodzinnej w podatku dochodowym. Liczba bezwzględna urodzonych dzieci w 2014 r. wzrosła o 6 tys. w stosunku do 2013 r., choć prognoza GUS przewidywała spadek liczby urodzeń o 9 tys.8. Zgodnie z tą samą prognozą w 2015 r. miało urodzić się o 16 tys. dzieci mniej niż w 2013 r. Tymczasem, jeśli liczba urodzeń w drugim półroczu się utrzyma na podobnym poziomie, jak w pierwszym, liczba urodzonych dzieci będzie podobna, jak dwa lata wcześniej9. Biorąc pod uwagę, że w analizowanym okresie zmniejszała się liczba kobiet w wieku rozrodczym, trudno mówić o pogorszeniu sytuacji demograficznej. Co więcej, wzrost liczby urodzeń był bardziej zauważalny w tych regionach, gdzie więcej osób posiadało uprawnienie do urlopu rodzicielskiego, niż w regionach, gdzie mniej osób posiadało to uprawnienie10.


Projektowane świadczenie wychowawcze może stanowić – obok urlopu rodzicielskiego i prorodzinnej ulgi w podatku dochodowym – jeden z filarów systemu spójnej polityki rodzinnej, istotnie wpływając na sytuację materialną rodzin wychowujących dzieci. Jego niezbędne uzupełnienie powinno stanowić wprowadzenie systemu wsparcia opieki nad małymi dziećmi, w szczególności od ukończenia 1. do ukończenia 3. roku życia, opartego na poszanowaniu wolności rodziców w zakresie wyboru formy opieki nad małym dzieckiem11.

 

3. Koszty obsługi projektowanego świadczenia i możliwość jego zintegrowania z funkcjonującymi już mechanizmami polityki rodzinnej o podobnym charakterze


Zgodnie z szacunkami przedstawionymi przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, koszty związane z obsługą świadczenia będą relatywnie niskie w zestawieniu z kosztami obsługi funkcjonującego już systemu świadczeń rodzinnych. Wyższa efektywność systemu wynikać będzie przede wszystkim z powszechnego charakteru świadczenia na drugie i kolejne dzieci.


Jak podawało Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, koszt związany z obsługą ustawy o świadczeniach rodzinnych wyniósł w 2013 r. 323 mln zł. i był wyższy o niemal 14% w stosunku do 2012 r. W 2014 r. koszty te wzrosły o kolejne 2,2% (do 330,5 mln)12. Wydatki z budżetu państwa w związku z realizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych wyniosły łącznie ok. 7,5 mld zł. Oznacza to, że jego koszty obsługi pochłaniają ok. 4,5% środków przeznaczonych na świadczenia. W przypadku projektowanego świadczenia wychowawczego koszt obsługi ma wynosić według szacunków zawartych w załączonej do analizowanego projektu ocenie skutków regulacji już tylko ok. 2% budżetu – choć, jak zostanie wykazane w dalszej części opinii, także tę kwotę można w istotnym stopniu obniżyć poprzez wprowadzenie szeregu rozwiązań opartych na doświadczeniach innych państw europejskich.


Wzrost kosztów funkcjonującego obecnie systemu świadczeń rodzinnych ma związek przede wszystkim z rosnącą liczbą barier biurokratycznych związanych z funkcjonowaniem świadczeń rodzinnych. Największą, jak się wydaje, stanowi obowiązek dołączenia do wniosku szeregu oświadczeń i zaświadczeń. Osoby spełniające wskazane w ustawie warunki w skrajnych przypadkach muszą dołączyć około 12 różnego rodzaju dokumentów, w tym w większości zaświadczeń, które wymagane są na mocy samych tylko przepisów ustawy13. Własne dodatkowe wymogi ustanawiają także poszczególne gminy14. W skrajnych sytuacjach liczba ta dochodzi do blisko 40 dokumentów, w większości zaświadczeń.


Jednym z czynników, które wpłynęły na wzrost kosztów funkcjonowania systemu świadczeń na przestrzeni ostatnich lat było wprowadzenie w 2013 r. progu dochodowego ograniczającego dostęp do „becikowego”. Formalizm i skomplikowane procedury uzasadniane koniecznością kontroli wniosku są obecnie kosztownym utrudnieniem w procesie uzyskiwania „becikowego” przez rodziców. Znana jest historia matki, która w celu uzyskania decyzji o przyznaniu becikowego musiała zebrać w sumie aż 23 dokumenty15. W rezultacie przygotowanie wniosku jest czasochłonne i często zniechęca rodziców do jego składania. Z roku na rok liczba wypłacanych „becikowych” jest coraz mniejsza – jak wskazują dane Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej za 2013 r., po wprowadzeniu progu dochodowego i nowych wymogów formalnych, wypłacono 272,6 tys. zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, czyli aż o 26,93%. mniej niż w roku poprzednim16. Pomoc skierowana została jedynie do 73,8% urodzonych w tym roku dzieci.


Szacunki dotyczące kosztów funkcjonowania systemu świadczeń nie obejmują w ogóle obciążeń, jakie ponoszą osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne. Skompletowanie dokumentów wymaga często kilku dni pracy. Istotne znaczenie mają też koszty transportu pomiędzy urzędami, w których klienci pozyskują zaświadczenia i urzędami, w których mają być one składane, a niejednokrotnie także opłaty związane z wydaniem dokumentów. Niestety, dotychczas władze nie podejmowały nawet próby oszacowania wysokości kosztów, jakie w związku z funkcjonowaniem systemu świadczeń rodzinnych w obecnej formie ponosili obywatele.


Tylko w celach poglądowych można podjąć próbę dokonania szacunków w tym zakresie opartych na założeniach upraszczających, której wyniki przedstawiamy poniżej. Przy założeniu, że na dopełnienie formalności niezbędnych do uzyskania „becikowego” potrzebny jest jeden dzień i uwzględnieniu wysokości średniego wynagrodzenia za dzień pracy, beneficjenci tego świadczenia ponieśli koszt ok. 47,4 mln złotych17. Koszt poniesiony przez beneficjentów wszystkich świadczeń rodzinnych jest proporcjonalnie wyższy. Przyjmując za danymi Ministerstwa, że wydano 3 mln decyzji dotyczących świadczeń rodzinnych, co jest jednoznaczne z ilością złożonych wniosków, a beneficjenci poświęcili na skompletowanie niezbędnych zaświadczeń jeden dzień roboczy, za który mogliby uzyskać minimalne wynagrodzenie, koszty po stronie wnioskodawców mogły wynieść przynajmniej 228,5 mln zł18.


W związku z powyższym, oraz biorąc także pod uwagę niski – w porównaniu z systemem świadczeń rodzinnych – stopień skomplikowania systemu obsługi świadczenia wychowawczego przewidzianego w opiniowanej ustawie, należy rozważyć zintegrowanie systemu świadczeń rodzinnych z systemem realizowanym w oparciu o ustawę o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Taki zabieg pozwoliłby na istotne oszczędności i bardziej efektywną alokację wsparcia w mechanizmach, które adresowane są bezpośrednio do rodzin.

II. Rekomendacje


1. Procedura uzyskiwania świadczeń


Analiza przewidzianej w projekcie procedury uzyskiwania świadczeń prowadzi do wniosku, że modyfikacja trybu wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego i okresu, na który jest ono ustalane, może w istotnym stopniu przyczynić się do zwiększenia efektywności funkcjonowania projektowanego systemu.


1.1. Tryb wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego


Tryb wszczęcia postępowania został ustalony jako wnioskowy (art. 13). Rozwiązanie to zasługuje na pozytywną ocenę, pod warunkiem, że nie wiąże się z obowiązkiem dołączenia nadmiernej ilości dokumentów.


Rezygnacja z ograniczenia dostępności świadczenia wychowawczego przez wprowadzenie progu dochodowego pozwoliła radykalnie obniżyć koszty obsługi systemu świadczeń i pozwoliła ograniczyć do minimum liczbę dokumentów, które będą musieli przedstawić beneficjenci, by uzyskać świadczenia na drugie i kolejne dzieci.


Ustawa przewiduje możliwość złożenia wniosków przez Internet. Budzi jednak wątpliwości, czy ustanowione w art. 13 ust. 5 wymogi posiadania odpowiednich certyfikatów nie zniechęcą do korzystania z tej formy składania wniosków.


Uzyskanie bezpiecznego podpisu elektronicznego (art. 13 ust. 6 pkt 1 projektowanej ustawy) wiąże się zawarciem umowy o świadczenie usług certyfikacyjnych na określony czas, która jest częściowo odpłatna19. Dodatkowe koszty mogą stanowić więc dość istotną przesłankę do rezygnacji z tej formy uwierzytelniania tożsamości. Zgodnie z danymi dostępnymi na stronie Ministerstwa Gospodarki liczba aktywnych certyfikatów kwalifikowanych w lutym 2015 r. wynosiła 318 18220. Tak mała liczba pokazuje, że ta forma uwierzytelniania nie jest popularna wśród obywateli. Wydaje się, że podpis elektroniczny w większości przypadków wykorzystywany jest na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej, a nie w celu doraźnej korespondencji z urzędami.


Warto nadmienić, że zgodnie z danymi Głównego Urzędu Statystycznego, jedynie ok. jedna czwarta populacji w wieku 16-74 lata kiedykolwiek korzystała z usług administracji publicznej przez Internet. W stosunku rok do roku (2014 do 2015) nastąpił spadek o 0,3%. Tylko 15,7% z tych osób korzystało z tego typu usług celem wysłania wypełnionych formularzy21. Sytuacji nie poprawia także Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP). W 2013 załatwiono za pośrednictwem tej platformy jedynie nieco ponad 11 tys. spraw.


Statystyki te pokazują, że korzystanie z usług administracji publicznej przez internet w zakresie wskazanym powyżej nie jest zbyt popularne, chociaż wysoki jest odsetek gospodarstw domowych posiadających dostęp do Internetu (w 2015 r. – 75,8%). Trudno wskazać na jednoznaczne przyczyny niskiego zainteresowania składaniem wniosków i załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej przez Internet. Czynnikiem zniechęcającym może być obowiązek stawienia się w punkcie potwierdzającym tożsamość osoby korzystającej z usługi – skoro bowiem i tak obywatel musi udać się do punktu potwierdzającego w celu potwierdzenia tożsamości, to równie dobrze może udać się tam po to, aby złożyć wcześniej wypełniony wniosek bez konieczności wysyłania go przez Internet.


Należałoby więc rozważyć rozszerzenie katalogu sposobów weryfikacji o funkcjonujący np. przy okazji składania deklaracji podatkowych tzw. inny podpis elektroniczny, który zapewnia autentyczność deklaracji i podań. Sposób weryfikacji odbywa się w oparciu o zestaw unikalnych danych w postaci elektronicznej dotyczących osoby składającego deklarację lub podanie22. Dla porównania z wyżej przytaczanymi danymi, w 2015 r. deklaracji PIT-37 składanej przez osoby fizyczne w oparciu o weryfikację przez inny podpis elektroniczny za pomocą internetowego systemu e-Deklaracje złożono ponad 5 mln23.

 

W przypadku mechanizmu wykorzystywanego do złożenia deklaracji nie jest wymagane potwierdzenie tożsamości w Urzędzie Skarbowym. Jest to więc rozwiązanie, które można byłoby zastosować chociażby do procedury corocznego ponawiania wniosków – przynajmniej w zakresie, w jakim dotyczy ona osób wnioskujących o świadczenie wychowawcze na drugie i kolejne dziecko – jeśli konieczne okaże się utrzymanie przyznawania prawa do świadczenia wychowawczego na okres roku. Wprowadzenie tego rozwiązania może ułatwić przewidziana dla celów ustawy konieczność stworzenia rejestru centralnego zawierającego dane osób pobierających świadczenie wychowawcze (art. 14 ust. 2 projektowanej ustawy). Mógłby on służyć jako źródło unikalnych danych zapewniających autentyczność osoby przesyłającej wniosek.


Za korzystne rozwiązanie należy uznać przeniesienie ciężaru dowodu na organ właściwy w zakresie pozyskiwania i badania informacji dotyczących wysokości dochodów i orzeczeń o niepełnosprawności, o czym wprost stanowi przepis art. 17 projektowanej ustawy. Dzięki temu osoby uprawnione starające się świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko muszą przedstawić jedynie ograniczoną liczbę dokumentów. Natomiast w przypadku osób ubiegających się o świadczenia na drugie i kolejne dziecko brak progu dochodowego powoduje, że procedura została ograniczona do złożenia wniosku zawierającego podstawowe informacje. W konsekwencji pozwala to na znaczne oszczędności po stronie obywateli, którzy zaoszczędzony czas mogą poświęcić na opiekę i wychowanie dzieci bądź na pracę zarobkową24.


Odrębnym zagadnieniem, które może zostać rozważone w toku przyszłych dyskusji nad usprawnieniem systemu świadczeń wychowawczych, jest możliwość zintegrowania systemu wypłaty świadczeń z systemem administracji skarbowej. Rozwiązanie takie funkcjonuje we Francji, gdzie decyzja o przyznaniu świadczenia na dziecko wydawana jest z urzędu po złożeniu zeznania podatkowego.


1.2. Okres, na który ma być przyznawane świadczenie wychowawcze


Drugim istotnym elementem konstrukcyjnym projektu, który może wpłynąć na efektywność systemu wypłat, jest okres, na który przyznawane ma być prawo do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 18 projektu prawo to ustalane ma być na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego, czyli na rok. Wydaje się, że można rozważyć wydłużenie tego terminu w przypadku tych uprawnionych, którzy wnioskowali o powszechne świadczenie na drugie i kolejne dzieci. Rozwiązanie takie - brak konieczności ponawiania wniosków w kolejnych latach – przyjęto m.in. w Austrii, Grecji, Holandii i we Włoszech. Tytułem przykładu, w Austrii decyzja o przyznaniu świadczenia wydawana jest z urzędu na podstawie informacji przesyłanych drogą internetową między właściwym organem a Urzędem Stanu Cywilnego. Rozwiązanie to dotyczy dzieci nowo urodzonych na terenie Austrii. Osoby ubiegające się o świadczenie na dziecko urodzone poza terenem kraju, dziecko niepełnosprawne lub dziecko pełnoletnie, zobowiązane są składać odpowiedni wniosek25.


Wydaje się, że rezygnacja z konieczności ponawiania wniosku, przynajmniej w zakresie świadczenia na drugie i kolejne dziecko, byłaby znacznym ułatwieniem dla osób do niego uprawnionych. Jest to tym bardziej możliwe, że projektowana ustawa przewiduje obowiązek prowadzenia centralnego rejestru dla zadań z zakresu świadczenia wychowawczego (art. 14 ust. 2 projektu). Brak konieczności ponawiania wniosku przyczyniłby się ostatecznie do zwiększenia zaufania obywateli do państwa, zwiększyłby przejrzystość systemu oraz skutkowałby oszczędnościami w związku z niższymi kosztami obsługi świadczenia. Decyzja przyznająca prawo do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko mogłaby być wydawana np. do ukończenia przez pierwsze dziecko 18. roku życia (wówczas zgodnie z definicją ustawową pierwszego dziecka, drugie dziecko byłoby pierwszym, co miałoby wpływ na prawo do przyznanego świadczenia wychowawczego). Oczywiście przyznanie prawa do świadczenia na tak długi okres powinno zostać zabezpieczone obowiązkiem niezwłocznego poinformowania organu właściwego o wszelkich zmianach mających wpływ na przyznane prawo. Jest on już w obecnym brzmieniu przewidziany przez art. 20 projektu.


Najdalej idącym ułatwieniem byłoby rozwiązanie oparte o model austriacki, gdzie świadczenie przyznawane jest na cały okres wychowania dziecka z urzędu, a wszelkie wątpliwości co do faktów wynikających z aktów stanu cywilnego rozwiązywane są w porozumieniu między organami przyznającymi świadczenia a Urzędem Stanu Cywilnego. Przyjęcie jego elementów może być przedmiotem dyskusji nad zmianami systemu wsparcia rodzin w kolejnych latach.

 

2. Możliwość zamiany świadczenia pieniężnego na świadczenie rzeczowe


Zgodnie z art. 8 projektowanej ustawy „[w] przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego marnotrawi wypłacane jej świadczenie wychowawcze lub wydatkuje je niezgodnie z celem, organ właściwy przekazuje należne osobie świadczenie wychowawcze w całości lub w części w formie rzeczowej”.


Przyjęta konstrukcja nawiązuje do brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że „w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego”. Wykorzystane w tym przepisie pojęcie „marnotrawienia przyznanych świadczeń” jest w doktrynie prawa interpretowane szeroko. S. Nitecki pisze, że jako „marnotrawienie” rozumieć można przeznaczenie własnych zasobów materialnych na „cenne rzeczy, na zaspokojenie potrzeby, która w (…) sytuacji osobistej [danej osoby] nie jest jej niezbędną potrzebą bytową”26. Jeżeli urzędy będą kierowały się dotychczas przyjętą wykładnią pojęcia „marnotrawienia” świadczenia, trudno ocenić, jak zostanie oceniony np. zakup zbyt drogich ubrań czy opłacenie dodatkowych zajęć dla dziecka. Brak wytycznych w tym zakresie pozostawia urzędnikowi bardzo szeroki zakres dyskrecjonalności.


Aktualne sformułowanie przepisu budzi tym większe wątpliwości, że przesłanka „marnotrawstwa” została ujęta w nim odrębnie od przesłanki „wydatkowania świadczenia niezgodnie z celem”. Zgodnie z art. 4 § 1 projektu, „[c]elem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych”. Na gruncie wykładni językowej można w tej sytuacji wnioskować, że „marnotrawstwem” byłoby pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, ale nie mających charakteru niezbędnego.


O ile można wskazać szereg racji przemawiających za zastosowaniem pojęcia „marnotrawstwa” w ustawie o pomocy społecznej, której przedmiot stanowią świadczenia socjalne dla najbiedniejszych, to trudno wyjaśnić, jakie racje stoją za uwzględnieniem go w analizowanym projekcie, którego najistotniejszy przedmiot stanowią świadczenia o charakterze powszechnym, które mają być przyznawane w związku z wychowaniem dzieci. Jeżeli przepis o podobnym charakterze ma zostać zachowany, powinien zostać doprecyzowany, a wykorzystane w nim przesłanki zamiany świadczenia na rzeczowe odniesione do gwarancji dobra dziecka.


Jeśli analizowany przepis nie zostanie wykreślony z projektu, należy także rozważyć, czy przewidziane w nim uprawnienie nie powinno raczej zostać zintegrowane z uprawnieniami sądów opiekuńczych przysługującymi im na mocy art. 109 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy27, gdy dobro dziecka jest zagrożone.

 

III. Podsumowanie


1. Projektowane świadczenie wychowawcze stanowi odpowiednik rozwiązań przyjętych w państwach europejskich, w których na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat wyraźnie wzrósł ogólny współczynnik dzietności. W wielu spośród tych krajów wprowadzenie instrumentów o podobnym charakterze zbiegło się ze zmianą negatywnych trendów demograficznych.


2. W przeciwieństwie do większości funkcjonujących obecnie w naszym kraju instrumentów wsparcia rodzin, świadczenie wychowawcze będzie miało charakter bezpośredni i powszechny. Przyjęty mechanizm pozwoli samym rodzinom rozstrzygać o przeznaczeniu udzielonego im wsparcia. Brak konieczności weryfikacji dokumentów potwierdzających sytuację materialną w przypadku świadczenia na drugie i kolejne dzieci sprawi, że przeznaczone na realizację świadczenia nie zostaną pochłonięte przez koszty obsługi administracyjnej ich wypłaty i rzeczywiście trafią do rodzin. Rozwiązanie to pozwoli oszczędzić czas także rodzinom, które w przypadku świadczeń uzależnionych od progu dochodowego muszą ponieść znaczne koszty związane ze skompletowaniem niezbędnych dokumentów.


3. Świadczenie na drugie i kolejne dzieci może być traktowane jako zryczałtowany zwrot podatku. Jego proponowana wysokość w przypadku rodziny z dwojgiem dzieci współgra z szacunkami dotyczącymi przeciętnej miesięcznej wysokości podatków pośrednich, które rodzice płacą w związku z wychowaniem dziecka.


4. Trzeba przy tym podkreślić, że chociaż świadczenie wychowawcze może stanowić jeden z filarów nowoczesnego systemu wsparcia rodzin, trzeba zwrócić uwagę, że jego wprowadzenie nie jest wystarczające, by w naszym kraju powstał system wsparcia rodzin o spójnym charakterze. Najistotniejszym wyzwaniem w tym zakresie jest stworzenie mechanizmów wsparcia opieki nad dziećmi do 3. roku życia, które powinny być oparte na poszanowaniu wolności rodziców w zakresie wyboru formy opieki nad małymi dziećmi. Wydaje się także uzasadnione, by zintegrować z projektowanym świadczeniem obecnie funkcjonujący w naszym kraju skomplikowany i kosztowny system świadczeń rodzinnych – co pozwoliłoby na bardziej efektywną alokację środków przeznaczanych na politykę rodzinną.


5. Efektywność funkcjonowania projektowanego świadczenia na drugie i kolejne dzieci może wyraźnie wzrosnąć, jeśli zlikwidowana zostanie konieczność jego corocznego odnawiania, a procedura składania wniosków przez internet zostanie uproszczona i oparta na prostej weryfikacji w oparciu o unikalne dane, poprzez tzw. inny podpis elektroniczny.


6. Wątpliwości budzi zawarta w art. 8 projektu norma pozwalająca na zamianę świadczenia pieniężnego na rzeczowe w przypadku jego marnotrawstwa, wzorowana na rozwiązaniu przyjętym w ustawie o pomocy społecznej. W kontekście dotychczas przyjmowanej w doktrynie prawa dość szerokiej wykładni pojęcia „marnotrawienia” świadczeń socjalnych oraz konstrukcji projektowanego art. 8 wydaje się, że jego wejście w życie w aktualnym brzmieniu może doprowadzić do stanu niepewności co do prawa i poważnych rozbieżności interpretacyjnych. Uzasadnione wydaje się wykreślenie lub przynajmniej doprecyzowanie tego przepisu poprzez odniesienie go do gwarancji dobra dziecka.

Autor: Olaf Szczypiński, Tymoteusz Zych

1. Raport Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris, Jakiej polityki rodzinnej potrzebuje Polska?, red. T. Zych, K. Dobrowolska, O. Szczypiński, Warszawa 2015, w szczególności s. 31-68. Raport jest dostępny na stronie internetowej: demografia.ordoiuris.pl.
2. Por. tamże, s. 13-25.
3. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593, dalej ustawa o pomocy społecznej).
4. Raport Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris, dz. cyt., s. 31-67.
5. Raport Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris, dz. cyt., s. 67.
6. Tamże, s. 33-41. Od lipca 2015 r. wysokość świadczenia jest uzależniona od dochodu rodziny, ale zachowuje ono charakter powszechny. Jak zostanie opisane w dalszej części niniejszej analizy, zmiana ta nie wpłynęła na zbiurokratyzowanie modelu składania wniosków o świadczenia.
7. Tamże, s. 97-153.
8. Główny Urząd Statystyczny, Prognoza ludności na lata 2014–2050, Warszawa 2014, s. 157, wariant średni. Nawet wariant bardzo wysoki prognozy zakładał wzrost liczby urodzeń o zaledwie 2 tys.
9. Tamże, wariant średni. Wariant średni prognozy zakładał, że w 2015 r. urodzi się o ok. 16 tys. Dzieci mniej niż w 2013 r. Jeżeli dynamika urodzeń utrzyma się na
podobnym poziomie do końca roku, rzeczywista ogólna liczba urodzeń w 2015 r. będzie podobna, jak w 2013 r.
10. Raport Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris, dz. cyt., s. 113-117.
11. Tamże, s. 132-133.
12. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Informacja o realizacji świadczeń rodzinnych w 2014 r., Warszawa 2015, s. 27–28.
13. Przepis art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Liczba ta uzależniona jest oczywiście od tego, czy wskazany w ustawie wymóg np. zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, w jednym dokumencie zawierał będzie wszystkie opisane przepisem art. 23 ust. 4 pkt 1 informacje. Jeśli nie, to liczba zaświadczeń rośnie.
14. Przykładem może być warszawska dzielnica Wola. Na stronie Urzędu Dzielnicy Wola widnieje bardzo długa lista dokumentów wymaganych w celu otrzymania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Lista zawiera m.in. skrócony odpis aktu urodzenia dziecka, zaświadczenia o egzekucji komorniczej, odpis postanowienia sądu o zabezpieczeniu powództwa o alimenty i wiele innych. Zob. Zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego, http://www.wola.waw.pl/page/87,aktualnosci.html?id=4012; 1 stycznia 2016 r. Część z nich, omówiona poniżej, jest niezbędna do otrzymania jednorazowej pomocy z tytułu urodzenia dziecka.
15. I to ma być polityka prorodzinna? Biurokracja skutecznie zniechęca do becikowego, http://wpolityce.pl/spoleczenstwo/240942-i-to-ma-byc-polityka-prorodzinna-biurokracja-skutecznie-zniecheca-do-becikowego, dostęp 1 stycznia 2016 r.
16. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Informacja o realizacji świadczeń rodzinnych w 2013 r., s. 20, 
17. Jako podstawę obliczenia „dniówki” przyjęto następujące założenia upraszczające: średnie miesięczne wynagrodzenie, które w 2013 r. wynosiło 3650 zł brutto.; średnią liczba dni pracujących w miesiącu – 21.
18. Podstawą do obliczenia tych kosztów przyjęto najniższe możliwe wynagrodzenie w przypadku umowy o pracę, które w 2013 r. wynosiło 1600 zł brutto. Zważywszy na liczbę dokumentów niezbędnych do uzyskania tego rodzaju świadczeń założenie, że do ich uzyskania wystarczy jeden dzień, wydaje się być bardzo ostrożne.
19. Ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym, Dz. U. z 2001, Nr 130 poz. 1450 z późn. zm.
20. Podpis elektroniczny, http://www.mg.gov.pl/Wspieranie+przedsiebiorczosci/Dzialalnosc+gospodarcza+i+eprzedsiebiorczosc/Podpis+elektroniczny, dostęp 1 stycznia 2016 r.
21. Główny Urząd Statystyczny, Społeczeństwo informacyjne w Polsce w 2015 r., Warszawa 2015, s. 6.
22. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu przesyłania deklaracji i podań oraz rodzajów podpisu elektronicznego, którymi powinny
być opatrzone, Dz. U. z 2015, poz. 2362.
23. Dane na podstawie strony Ministerstwa Finansów: http://www.finanse.mf.gov.pl/systemy-informatyczne/e-deklaracje/statystyka, dostęp 18 stycznia 2016 r.
24. Zob. szerzej na ten temat: Raport Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris, dz. cyt., s. 109.
25. http://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/BGBLA_2015_I_50/BGBLA_2015_I_50.pdf; Antraglose Familienbeihilfe bei der Geburt Ihres Kindes, 26.https://www.bmf.gv.at/services/publikationen/BMF-BR-ASF_Familienbeihilfe_2015.pdf?555aax, dostęp 18 stycznia 2016 r.
27. S. Nitecki, Prawo pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 284.
28. T.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 583 ze zm.

Rodzina i Małżeństwo

Pojęcia „rodziny” w polskim systemie prawnym

Podjęta przez Sejm Rzeczypospolitej uchwała w dniu 21 października 2016 r. w sprawie ustanowienia Dnia Praw Rodziny[1] zwraca uwagę na potrzebę mówienia o prawach rodziny, a nie jedynie o prawach poszczególnych jej członków. Teza ta jest zbieżna z nałożonym przez ustrojodawcę konstytucyjnym obowiązkiem wspierania rodziny opartej na związku małżeńskim kobiety i mężczyzny.

Czytaj Więcej

Rodzina i Małżeństwo

Główne tezy raportu Ordo Iuris na temat Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i przeciwdziałaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej

Polski Parlament będzie niebawem podejmował decyzję w sprawie ratyfikacji Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i przeciwdziałaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Wywołana tym wydarzeniem debata publiczna ujawniła liczne kontrowersje co do zasadności ratyfikowania Konwencji przez Polskę. Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris, dostrzegając wagę problemu, jakim jest zagadnienie przeciwdziałania przemocy wobec kobiet, przygotował raport analizujący Konwencję.

 

Czytaj Więcej

Wolność Gospodarcza

Analiza obywatelskiego projektu ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę

Projekt ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele, który został przedstawiony w ramach inicjatywy obywatelskiej, ma na celu wprowadzenie zakazu handlu w placówkach handlowych
Czytaj Więcej

Wolność Gospodarcza

Analiza argumentacji Rzecznika Praw Obywatelskich zawartej w pismach z 29 lipca 2016 do Ministra Sprawiedliwości i portalu w Polityce

Rzecznik Praw Obywatelski (dalej jako: RPO) Adam Bodnar wystosował w dniu 29 lipca 2016 r. dwa listy adresowane do Ministra Sprawiedliwości oraz do portalu wPolityce
Czytaj Więcej