Uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (projekt z dnia 7 stycznia 2015 r.) i projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (projekt z dnia 7 stycznia 2015 r.)

Przekazane do konsultacji społecznych projekty ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (projekt z dnia 7 stycznia 2015 r.) oraz ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (projekt z dnia 7 stycznia 2015 r.) podwyższają standard pomocy i ochrony udzielanej przez państwo rodzinom, a poprzez to wypełniają obowiązki władzy publicznej wynikające z art. 18 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji. Proponowane rozwiązania mają jednak charakter fragmentaryczny i wciąż nie tworzą spójnego systemu pomocy materialnej na rzecz rodzin.

1. Projektowane rozwiązania w kontekście aktualnego stanu prawnego

Oba projektowane rozwiązania, poprzez usunięcie niektórych luk w systemie wsparcia rodzin przez państwo, mają na celu podwyższenie standardu pomocy i ochrony udzielanej rodzinom.

Rozwiązanie przewidziane w projekcie ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwoli, by rodzina otrzymująca zasiłek rodzinny wraz z dodatkami nadal otrzymywała świadczenia w przypadku uzyskania przez jej członków dochodu powodującego przekroczenie kwoty uprawniającej do świadczeń rodzinnych. Świadczenia mają być wówczas wypłacane w wysokości pomniejszonej o kwotę, o jaką dochód rodziny lub osoby uczącej się przekroczył aktualnie obowiązującą kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego.

Aktualny stan prawny w tym zakresie prowadzi do budzącej zdziwienie sytuacji, w której nawet nieznaczne przekroczenie przez rodzinę lub osobę uczącą się, kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń prowadzi do całkowitej utraty tego uprawnienia. W związku z tym, podwyższenie dochodu uzyskiwanego przez rodzinę samodzielnie może w wielu przypadkach przynieść konsekwencję w postaci zmniejszenia wysokości środków, jakimi ta rodzina rozporządza. Rozwiązanie to może w wielu przypadkach zniechęcać do podejmowania pracy lub rozpoczynania działalności gospodarczej. W związku z tym zaproponowaną zmianę należy ocenić pozytywnie.

Propozycje zawarte w projekcie ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw wprowadzają instytucję świadczenia rodzicielskiego, która pozwoli na przekazanie wsparcia państwa tym osobom, które nie posiadają tytułu ubezpieczeniowego pozwalającego na skorzystanie z urlopu lub zasiłku macierzyńskiego. Będą je mogli pobierać przez 12 miesięcy od urodzenia dziecka rodzice bezrobotni, wykonujący prace na umowach o dzieło, studenci i rolnicy. W przypadku urodzenia bliźniaków, trojaczków i więcej dzieci odpowiednio dłużej. Projekt ustawy przewiduje także ustalenie minimalnej wysokości świadczeń wypłacanych z tytułu urlopu lub zasiłku macierzyńskiego na poziomie równym wysokości świadczenia rodzicielskiego. Także i ten projekt zasługuje na pozytywną ocenę. Podkreślić trzeba, że jego przyjęcie pośrednio doprowadzi do objęcia pomocą i ochroną państwa wszystkich dzieci w pierwszych miesiącach po urodzeniu, w tym, w szczególności, dzieci matek nieposiadających tytułu ubezpieczeniowego, które najczęściej znajdują się w trudnej sytuacji materialnej.

Pozytywnie oceniając kierunek prowadzonych zmian, trzeba zarazem podkreślić ich niewystarczający i fragmentaryczny charakter. Zgodnie z szacunkami Centrum im. Adama Smitha opracowanymi w 2012 r. wychowanie w Polsce pierwszego dziecka od urodzenia do 20 roku życia kosztuje rodziców 176 tys. zł, wychowanie dwójki dzieci 317 tys. zł, a wychowanie trójki 422 tys.¹. Oznacza to, że wychowanie trójki dzieci jest obecnie obciążone podatkiem VAT w wysokości 135 tys. zł². Średni poziom wsparcia materialnego udzielanego przez państwo rodzinom, w tym w formie ulg podatkowych, pozostaje daleko niższy od tej kwoty. Zarazem, niska liczba urodzeń i niski wskaźnik dzietności wskazywane są jako najważniejsze strukturalne bariery rozwoju Polski w kolejnych dziesięcioleciach³, a systemowe mechanizmy ochrony i wsparcia rodziny są w Polsce najsłabsze w porównaniu z rozwiązaniami przyjmowanymi w większości pozostałych państw europejskich.

2. Założenia projektów w świetle obowiązków władz publicznych wynikających z Konstytucji RP

Projekt realizuje konstytucyjne zobowiązania władz publicznych wynikające z art. 18 oraz 71 ust. 1 i 2.

Jak podnosi Trybunał Konstytucyjny, 18 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska otacza szczególną opieką rodzinę i rodzicielstwo, „wskazuje na powinność państwa w zakresie realizacji jego obowiązków wobec rodziny”⁴. Trybunał zwraca uwagę, że dla ustalenia rangi tego nakazu konstytucyjnego – oraz minimalnego standardu ochrony i pomocy przez państwo rodzinie – ma umieszczenie go w pierwszym rozdziale Konstytucji poświęconym podstawowym zasadom ustroju⁵.

Przyjęcie proponowanych w obu projektach rozwiązań stanowi zarazem realizację zobowiązań wynikających z art. 71 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że „państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny”, a „rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny, pomoc rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej ma w związku z tym posiadać charakter „pomocy wykraczającej poza zwykłą pomoc”⁶, „wykraczającej poza zakres zwykłego uwzględnienia jej potrzeb”⁷. Gwarancje w tym zakresie Trybunał przyrównuje do gwarancji „szczególnej opieki” dla weteranów walk o niepodległość (art. 19 Konstytucji) ⁸.

Propozycje zawarte w projekcie ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowią ponadto realizację obowiązków państwa będących konsekwencją gwarancji prawa podmiotowego z art. 71 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym „matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych”. Trybunał Konstytucyjny także do tego wzorca konstytucyjnego odnosi uwagi dotyczące szczególnego charakteru udzielanej przez państwo pomocy, wskazując, że wsparcie udzielane matkom przez władze publiczne powinno wykraczać poza zwykłe uwzględnienie ich potrzeb⁹.

3. Konkluzje

Przedłożone do konsultacji społecznych projekty nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych realizują konstytucyjne obowiązki władz publicznych, w tym w szczególności zobowiązania wynikające z art. 18 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przyjęcie propozycji doprowadzi do podwyższenia standardów pomocy udzielanej przez państwo rodzinom, w tym w szczególności rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej.

W związku z tym kierunek projektowanych zmian legislacyjnych należy ocenić pozytywnie. Zarazem nie ulega wątpliwości, że przewidziane w projekcie rozwiązania mają charakter ewidentnie nieadekwatny wobec skali problemów demograficznych Polski. Podobnie jak inne wprowadzone na przestrzeni ostatnich lat instrumenty wsparcia rodzin, analizowana propozycja ma charakter fragmentaryczny i nie tworzy spójnego systemu ochrony i wsparcia rodziny, który odpowiadałby standardom przyjętym w większości pozostałych państw europejskich.