Informujemy, że Państwa dane osobowe są przetwarzane przez Fundację Instytut na Rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris z siedzibą w Warszawie przy ul. Górnośląskiej 20/6, kod pocztowy 00-484 (administrator danych) w celu informowania o realizacji działań statutowych, w tym do informowania o organizowanych akcjach społecznych. Podanie danych jest dobrowolne. Informujemy, że przysługuje Państwu prawo dostępu do treści swoich danych i możliwości ich poprawiania.
Przejdź do treści

Analiza mechanizmu funkcjonowania europejskiej inicjatywy obywatelskiej

1. Wstęp

Europejska inicjatywa obywatelska (dalej: EIO) miała w założeniu stanowić mechanizm „demokracji uczestniczącej” dający społeczeństwu obywatelskiemu realny wpływ na funkcjonowanie Unii Europejskiej. W praktyce mechanizm ten jednak nie funkcjonuje. Od 2012 r. Komisja Europejska otrzymała 56 zgłoszeń EIO. Spośród tej liczby tylko 36 inicjatyw zostało zarejestrowanych, a jedynie 3 z nich doszły do ostatniego etapu procedury, zbierając ponad milion deklaracji poparcia1. Z każdym rokiem funkcjonowania instrumentu następuje spadek liczby rejestrowanych inicjatyw2.


Największą dotychczas EIO była inicjatywa „Jeden z nas”, która miała na celu zakazanie finansowania ze środków Unii Europejskiej działań wiążących się z niszczeniem ludzkich embrionów oraz prowadzeniem badań i eksperymentów na embrionalnych komórkach macierzystych. Jej przebieg ujawnił mankamenty procedury EIO, które sprawiają, że nie realizuje ona zakładanych celów. Mimo poparcia sięgającego 1,9 mln podpisów, Komisja Europejska (dalej: KE) odmówiła wszczęcia procedury legislacyjnej. W konsekwencji, organizatorzy wystąpili do Trybunału Sprawiedliwości UE (dalej: TSUE) o kasację stanowiska KE. Komisja w odpowiedzi skierowanej do TSUE odmówiła Trybunałowi kompetencji do oceny jej działań3. Stanowisko to tym bardziej budzi zdziwienie, jeśli weźmie się pod uwagę deklaracje KE wskazujące na konieczność sprawnego funkcjonowania tego instrumentu4.


Zmniejszająca się z roku na rok liczba inicjatyw powinna stać się przesłanką krytycznej refleksji na temat funkcjonowania tego instrumentu. Celem niniejszej analizy jest określenie, czy EIO daje możliwość wpływania na prawodawcze projekty Unii Europejskiej oraz jakie zmiany mogą uczynić z tego rozwiązania instrument, dający obywatelom Unii Europejskiej realny wpływ na funkcjonowanie jej instytucji.


2. Założenia mechanizmu Europejskiej inicjatywy obywatelskiej


Wprowadzony Traktatem Lizbońskim instrument, którego formułę określa wydane w 2011 r. rozporządzenie, jest pierwszym narzędziem demokracji uczestniczącej, umożliwiającym obywatelom bezpośredni kontakt z instytucjami UE5 (dalej: rozporządzenie ws. EIO). Stanowi on uzupełnienie katalogu praw obywatelskich, do których zalicza się prawo do składania petycji oraz odwoływania się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.


Założenia Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej zostały określone w art. 11 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE). Zgodnie z tym przepisem, nie mniej niż milion obywateli Unii, z przynajmniej jednej czwartej krajów członkowskich, może zwrócić się do Komisji Europejskiej „o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii”.


Interpretacja tego przepisu może być dokonywana z uwzględnieniem angielskiej wersji językowej art. 11 TUE. Treść tego przepisu w angielskiej wersji językowej nie pokrywa się z przepisem w brzmieniu ustalonym w języku polskim, co może wprowadzać odbiorców w błąd, a w konsekwencji przyczynić się do naruszenia zasady pewności prawa. Polska wersja językowa zawiera sformułowania wskazujące, że EIO może dotyczyć „stosowania Traktatów”, co mogłoby być interpretowane po prostu jako stosowanie prawa. Zasada bezpośredniego stosowania prawa UE daje bowiem obywatelom możliwość powoływania się na przepisy prawa unijnego w procesie jego stosowania w sytuacji, gdy prawo państwa członkowskiego nie reguluje danej materii. Trzeba więc, odwołując się do angielskiej wersji TUE, dokonać rozróżnienia na stosowanie prawa i jego implementację, rozumianą jako przystosowanie, w drodze aktu normatywnego, postanowień traktatowych do systemu prawnego. To, jak się wydaje, wynika z angielskiego brzmienia przepisu. W literalnym brzmieniu oznacza to, że obywatele mogą skorzystać z EIO w sytuacji, gdy uznają, że akt prawny Unii jest konieczny w celu implementacji Traktatów6.


Oznacza to konieczność przezwyciężenia dwóch przeszkód. Pierwszą z nich stanowi pierwszeństwo stosowania prawa Unii przed prawem krajowym7. Ponadto, inicjatywa obywatelska musi dotyczyć sprawy, którą Komisja Europejska jest władna przedstawić. Innymi słowy, przedmiot EIO jest ograniczony zakresem traktatowych uprawnień Komisji zgodnie z zasadą przyznania (zob. art. 5 TUE).


Uzupełnieniem art. 11 ust. 4 TUE jest art. 24 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE). Zobowiązuje on Komisję oraz Parlament do przyjęcia rozporządzenia określającego procedurę oraz warunki wymagane, by przedstawić inicjatywę obywatelską. Polska wersja językowa rozporządzenia wydanego na podstawie powyższej delegacji potwierdza przedstawione uwagi. Zgodnie bowiem z motywem 1: „procedura daje obywatelom możliwość bezpośredniego zwrócenia się do Komisji o przedłożenie wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie Traktatów”. Chociaż już definicja ustawowa inicjatywy obywatelskiej zawarta w art. 2 ust. 1 została, podobnie jak przepis TUE, niespójnie przełożona. Proceder ten tym bardziej zasługuje na negatywną ocenę, gdyż wersja angielska w obu miejscach posługuje się dokładnie tymi samymi pojęciami.


Procedura określona w rozporządzeniu ws. EIO wydanym na podstawie art. 24 TFUE przewiduje konieczność stworzenia komitetu obywatelskiego, który musi spełniać szereg wymogów formalnych (zob. art. 3)8. Przed rozpoczęciem zbierania podpisów oznaczających poparcie dla proponowanej inicjatywy organizatorzy zobowiązani są do jej rejestracji w rejestrze prowadzonym przez Komisję (zob. art. 4 rozporządzenia ws. EIO). Deklaracje poparcia mogą być zbierane zarówno w formie papierowej jak i elektronicznej (zob. art. 5 rozporządzenia ws. EIO). Sygnatariusze inicjatywy obywatelskiej muszą pochodzić z co najmniej jednej czwartej państw członkowskich (zob. art. 7 rozporządzenia ws. EIO), muszą być obywatelami Unii i osiągnąć wiek uprawniający do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego (zob. art. 3 ust. 4 rozporządzenia ws. EIO). Po spełnieniu wszystkich formalnych warunków określonych w rozporządzeniu organizatorzy mogą przedłożyć inicjatywę obywatelską Komisji, która zobowiązana jest do przeprowadzenia procedury badania inicjatywy obywatelskiej (zob. art. 9 i art. 10 rozporządzenia ws. EIO). W ramach tej procedury Komisja niezwłoczne publikuje EIO w rejestrze, przyjmuje organizatorów celem przedstawienia szczegółowych kwestii dotyczących inicjatywy obywatelskiej oraz w ciągu trzech miesięcy wydaje komunikat zawierający prawne i polityczne wnioski Komisji dotyczące tej inicjatywy obywatelskiej, informacje na temat ewentualnych działań, jakie zamierza podjąć, oraz uzasadnienie podjęcia lub niepodjęcia tych działań. Ostatni punkt procedury budzi zastrzeżenia i dlatego zostanie szerzej omówiony w dalszej części analizy. Organizatorzy w ciągu trzech miesięcy od złożenia inicjatywy obywatelskiej mają prawo do wysłuchania publicznego (zob. art. 11 rozporządzenia ws. EIO). Na uwagę zasługuje obowiązek przekazania Komisji informacji na temat wszelkiego wsparcia i finansowania otrzymanego na rzecz inicjatywy, które następnie są ujawniane w rejestrze. Wymóg ten czyni inicjatywę transparentną i umożliwia przeciwdziałanie nadużyciom w interesie podmiotów prywatnych. Jedynie pełna przejrzystość jest w stanie zapewnić obiektywności i kontrolę prawną oraz obywatelską podejmowanych inicjatyw.


Ponadto, inicjatywa obywatelska nie może być w sposób oczywisty sprzeczna z wartościami UE (art. 4 ust. 2 lit. d rozporządzenia ws. EIO). W przeciwnym razie KE odmówi jej rejestracji. Katalog tych wartości określa przepis art. 2 TUE. Stanowi on, że Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości.


3. Bariery utrudniające realizację założeń EIO


Brak jakichkolwiek skutków prawnych przeprowadzonych dotychczas inicjatyw budzi podstawową wątpliwość - czy EIO została wprowadzona tylko po to, aby dać obywatelom pozorne prawo udziału w procesie decyzyjnym na poziomie UE? Chociaż w założeniach inicjatywa obywatelska miała wzmacniać demokratyczną legitymizację Unii Europejskiej, w aktualnym kształcie nie spełnia ona swoich celów. Wpływa na to szereg barier, z którymi muszą zmierzyć się podmioty podejmujące inicjatywy9.


3.1. Wymogi traktatowe


Opisane wymogi traktatowe przewidują obowiązek zebrania nie mniej niż miliona podpisów w celu przedstawienia inicjatywy obywatelskiej. W tym kontekście, warto zwrócić uwagę na wypowiedź posła sprawozdawcy Györgima Schöpflina (EPL, Węgry). W wywiadzie dostępnym na stronie PE wskazuje on, że nie można zmienić terminu zbierania podpisów, argumentując, iż jest to zapis traktatowy10. Jeśli natomiast przyjąć za nim, że przepisy traktatowe są niemożliwe do zmiany (a na pewno ich modyfikacja jest trudna do przeprowadzenia) to wymogiem traktatowym nie jest termin jak uważa europoseł, lecz formalny wymóg ilości osób popierających inicjatywę. Przepis art. 11 ust. 4 TUE milczy bowiem w kwestii czasu, w którym należy je zebrać. Jest on ustanowiony przepisami Rozporządzenia. Zmiana w tym zakresie jest zatem możliwa w drodze nowelizacji, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.


Wymóg miliona podpisów nie wydaje się być zbyt uciążliwy, szczególnie jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż dwie (wśród nich także inicjatywa „Jeden z nas”) spośród 3 inicjatyw, którym udało się ten próg przekroczyć, osiągnęły po ok. 1,7 mln11 sygnatariuszy każda. Więcej zastrzeżeń wywołują kwestie związane zarówno z uprawnieniami Komisji, jak i wymogami formalnymi dotyczącymi zbierania deklaracji poparcia, w tym także ustanowionego terminu.


3.2. Uprawnienia KE


Uprawnienia KE w strukturze UE są bardzo szerokie (zob. art. 17 TUE). Obejmują takie kwestie jak: czuwaniem nad przestrzeganiem traktatów, nadzór nad stosowaniem prawa czy wykonywanie budżetu. Ponadto, akty ustawodawcze UE mogą być przyjęte wyłącznie na wniosek KE, jeśli Traktaty nie przewidują innej możliwości (zob. art. 17 ust. 2 TUE). Ograniczona inicjatywa ustawodawcza Rady i Parlamentu regulowana jest przez art. 225 i 241 TFUE. Przepisy te stanowią, że oba wymienione organy mogą zwrócić się do KE z wnioskiem o przedłożenie propozycji. Zakres dyskrecjonalności decyzji podejmowanej przez Komisję jest w konsekwencji szeroki.


Organizatorzy zwracali uwagę12, że zastrzeżenia budzi nałożony na KE wymóg podwójnej weryfikacji inicjatywy. Pierwsza ma miejsce przy okazji rejestracji EIO (art. 4 rozporządzenia ws. EIO). KE odmawia rejestracji inicjatywy, jeśli nie zostaną spełnione łącznie następujące warunki: nie został utworzony komitet obywatelski i nie wyznaczono osoby kontaktowej (art. 4 ust. 2 lit a rozporządzenia ws. EIO); proponowana inicjatywa obywatelska wykracza w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie Traktatów (zob. art. 4 ust. 2 lit. b rozporządzenia ws. EIO); proponowana inicjatywa stanowi oczywiste nadużycie, jest oczywiście niepoważna lub dokuczliwa (art. 4 ust. 2 lit c rozporządzenia ws. EIO) oraz EIO jest sprzeczna w sposób oczywisty z wartościami Unii (art. 4 ust. 2 lit d rozporządzenia ws. EIO).


Poza weryfikacją czysto faktyczną w przedmiocie utworzenia komitetu i wyznaczenia osoby kontaktowej, pozostałe postanowienia posługują się nieostrymi i szerokimi pojęciami. Najbardziej kontrowersyjny jest tu jednak wymóg, zgodnie z którym KE ma obowiązek zbadania czy przedmiot inicjatywy mieści się w jej kompetencjach.


Statystyki KE wskazują, że 20 inicjatyw (ok. 40% zgłoszeń) nie zostało zarejestrowanych, ponieważ uznano, że wykraczają poza zakres kompetencji Komisji13. Jednocześnie, jak wynika z badań, organizatorzy nie mają z reguły wiedzy specjalistycznej z zakresu prawa, aby samemu przeprowadzić analizę stwierdzającą czy przedmiot ich inicjatywy nie wykracza poza kompetencje KE. Z reguły wymaga ona uwzględnienia także stanowiska TSUE. W kilku przypadkach organizatorzy zdecydowali się zamówić taką analizę u profesjonalistów. Decyzja taka, generuje jednak dodatkowe koszty i może być jedną z przyczyn zniechęcających do podejmowania kolejnych inicjatyw14.


Komisja nie jest związana obowiązkiem wydania szczegółowej ekspertyzy w tym zakresie. Ma więc prawo odmówić rejestracji inicjatywy, ilekroć sama uzna, że przedmiot inicjatywy jest niezgodny z jej kompetencjami. Komisja ma jedynie obowiązek poinformowania organizatorów o przyczynach odmowy oraz o wszystkich możliwych dostępnych dla nich sądowych i pozasądowych środkach prawnych (zob. art. 4 ust. 3 zd. 2 rozporządzenia ws. EIO). Jak wskazują jednak organizatorzy, komunikat otrzymany od KE jest bardzo często niejasny i nie zawiera odniesień do poszczególnych elementów inicjatywy15.


Kolejna procedura kontrolna zachodzi po zebraniu wymaganej przepisami traktatowymi liczby podpisów (art. 10 rozporządzenia ws. EIO). Zgodnie z przepisami rozporządzenia ws. EIO, KE ma obowiązek, w ciągu trzech miesięcy od momentu przekazania jej niezbędnych certyfikatów, wydać komunikat zawierający prawne i polityczne wnioski dotyczące przedstawionej inicjatywy obywatelskiej oraz informacje na temat działań, jakie zamierza podjąć wraz z uzasadnieniem ich podjęcia lub niepodjęcia (art. 10 ust. 1 lit c rozporządzenia ws. EIO). KE ma więc szeroki margines do decydowania o podjęciu lub niepodjęciu działania zaproponowanego przez obywateli. Jak się wydaje, odwołując się do literalnego brzmienia przepisu, uzasadnienie, które ma obowiązek wydać dotyczyć musi zachowania się Komisji (działania lub niepodjęcia działania). Natomiast prawne i polityczne wnioski nie mogą dotyczyć przesłanek wskazanych w art. 4 rozporządzenia ws. EIO i muszą zostać przedstawione oddzielnie. Te bowiem KE musiała zbadać przed rejestracją inicjatywy, co jest uzasadnione na tym etapie postępowania, gdyż pozwala zminimalizować koszty na inicjatywy, które nie mają swojego oparcia w przepisach traktatowych, a tym samym nie doprowadzą do pożądanych efektów.


Implikacje tej konstrukcji objawiły się m.in. przy okazji realizacji inicjatywy „Jeden z nas”. Jej organizatorzy wskazali w skardze do TSUE, że KE nie podała prawnego uzasadnienia dla odmowy przekazania inicjatywy do dalszego procedowania oraz nie uwzględniła wyroku TSUE16. Wskazują jednocześnie, że art. 10 musi być interpretowany wąsko, co oznacza, że KE może odmówić przekazania inicjatywy do dalszego procedowania jedynie w trzech przypadkach: braku konieczności wprowadzenia proponowanych rozwiązań (np. rozwiązania takie zostały już wprowadzone w czasie trwania EIO); wykonanie inicjatywy stało się niemożliwe; inicjatywa nie zawiera konkretnych rozwiązań a jedynie sygnalizuje problem, a KE ma sama zdecydować, jakie środki podejmie17.


Warto w powyższym kontekście zwrócić także uwagę na procedurę ustanowioną w Regulaminie Parlamentu Europejskiego ósmej kadencji (dalej: regulamin PE). Zgodnie z nią, stosownie do przepisu art. 218 akapit 2, zarejestrowana inicjatywa obywatelska, może być rozpatrzona przez właściwą komisję jeśli uzna ona, że działania następcze są wskazane, gdy nie dopełniono wszystkich procedur i warunków przewidzianych dla przedłożenia inicjatywy Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 9 w zw. z art. 10 rozporządzenia ws. EIO. W takiej sytuacji stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące petycji obywatelskiej (art. 215-217 regulaminu PE). Zgodnie z nimi, „wadliwa” inicjatywa obywatelska kierowana jest do rozpoznania przez właściwą komisję w ramach jej zwyczajowej działalności (art. 216 ust. 1 regulaminu PE). W dalszej kolejności, może ona postanowić o sporządzeniu sprawozdania z własnej inicjatywy lub o złożeniu Parlamentowi zwięzłego projektu rezolucji, pod warunkiem braku sprzeciwu Konferencji Przewodniczących (art. 216 ust. 2 regulaminu PE). Oznacza to, że inicjatywa obywatelska może w konsekwencji przełożyć się na tzw. miękkie prawo, które co prawda nie ma charakteru wiążącego, ale jak pokazuje praktyka działania UE, ma bardzo często wpływ na kształtowanie polityki i działań instytucji unijnych.


3.3. Wymogi formalne w zakresie zbierania podpisów


Istotne wątpliwości budzą także dwa spośród szeregu wymogów formalnych ustanowionych przepisami rozporządzenia ws. EIO.


Pierwszym jest termin na zbieranie deklaracji poparcia. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5 rozporządzenia ws. EIO wszystkie deklaracje poparcia zbiera się po dacie rejestracji inicjatywy w okresie nieprzekraczającym 12 miesięcy. Na problemy z funkcjonowaniem tego terminu wskazują organizatorzy, co dostrzegli zarówno autorzy przywoływanej już analizy, jak i Komisja Europejska. Często bowiem dochodzi do sytuacji, w której termin już biegnie, a organizatorzy nie mogą zbierać deklaracji ponieważ platforma on-line jest jeszcze nie gotowa18. W rezultacie organizatorzy mają mniej czasu niż przewidziane przepisami prawa 12 miesięcy na zebranie miliona deklaracji poparcia19.


Do przeszkód formalnych zaliczyć trzeba także różnice w wymogach dotyczących danych, które należy podać, aby deklaracja poparcia uznana była za ważną w danym państwie członkowskim. Taki stan prawny stwarza dodatkowe trudności dla organizatorów i może być zniechęcający dla sygnatariuszy. Zostaną one, nieco szerzej, omówione w dalszej części.


4. Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej a funkcjonowanie mechanizmu EIO


Wskazane wyżej zastrzeżenia, co do procedury EIO, nie wyczerpują katalogu problemów, z którymi borykają się organizatorzy20. Z tej racji, w dniu 28 października 2015 r. Parlament Europejski przyjął Rezolucję w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej (2014/2257(INI)) (dalej: rezolucja ws. EIO). Zawiera ona szereg wezwań do zmiany rozporządzenia ws. EIO. Część z nich powiela rozwiązania zawarte w przytaczanych kilkukrotnie studiach. Warto więc zwrócić uwagę przynajmniej na niektóre z nich.


Rezolucja w sprawie EIO uznaje wadliwość mechanizmu umożliwiającego udział obywateli w procesie prawodawczym. Wskazuje jednocześnie, że problemy natury praktycznej i prawnej powinny być rozwiązywane przez takie opracowanie przepisów, które uczynią EIO bardziej dostępną dla obywateli i organizatorów (Motyw C rezolucji ws. EIO). Uproszczenie procedury jest tym bardziej konieczne, gdyż EIO jest podstawowym środkiem tworzenia więzi między obywateli Europy a UE (ust. 3 rezolucji ws. EIO).


Obok konieczności podjęcia kampanii informacyjnych na rzecz EIO, rezolucja zwraca uwagę na konieczność ograniczenia samowoli instytucjonalnej Komisji Europejskiej. W szczególności obliguje Komisję do wcześniejszego udzielania wyczerpujących wskazówek, także co do interpretacji podstaw prawnych (ust. 9 rezolucji ws. EIO). Deficyt w zakresie informacji dotyczącej interpretacji przepisów, jak zostało to już wskazane, jest jednym z głównych zastrzeżeń. Dlatego PE postuluje utworzenie w każdym państwie członkowskim biura EIO, które udzielało by niezbędnych informacji, porad i wsparcia (ibidem). Przenosi ciężar wyjaśnienia przepisów na państwa członkowskie (ust. 11 rezolucji ws. EIO). Rozwiązanie to, wbrew pozorom, nie ułatwi procedury. Po pierwsze przyczynia się ono do zbiurokratyzowania całego procesu, a po drugie, trudno sobie wyobrazić, żeby indywidualna opinia urzędnika pracującego w takim punkcie, mogła służyć za podstawę do interpretacji przepisów dotyczących zakresu uprawnień KE. Pozytywnym aspektem utworzenia takich biur, jest to, że ułatwiłyby one prowadzenie kampanii promujących EIO w państwach członkowskich (por. ust. 10 rezolucji ws. EIO) oraz służyłby by pomocą w wyjaśnianiu formalnych różnic wynikających z przepisów miejscowych. Na pozytywną ocenę zasługuje także postulat wprowadzenia tzw. one-stop-shop, zgodnie z którym wszystkie formalności związane z inicjatywą mogłyby zostać przeprowadzane w jednym miejscu (ust. 24 rezolucji ws. EIO).


Parlament zauważa potrzebę tworzenia bardziej szczegółowego uzasadnienia odmowy rejestracji inicjatywy, jeśli wykracza ona w sposób oczywisty poza jej kompetencje Komisji. Szczegółowe wyjaśnienie powodów odrzucenia wraz z podaniem odpowiednich prawnych przyczyn powinno być, w imię przejrzystości, upublicznione, tak aby realizowana była zasada prawomocności i obiektywności. Jedynie tak skonstruowane uzasadnienie może być poddane kontroli prawnej i może przyczynić się do redukcji swobody działania Komisji jako sędziego i strony w ocenie dopuszczalności inicjatywy i aby organizatorzy mogli zdecydować, czy mają zmienić inicjatywę i przedstawić ją ponownie w zmienionej postaci (ust. 15 rezolucji ws. EIO). Niewątpliwie, ograniczenie swobody KE jest priorytetem w zakresie zmian dotyczących procedury prowadzenia inicjatyw obywatelskich. Powyższe rozwiązania nie zmienią jednak zasadniczo obecnego stanu rzeczy, gdyż nadal to KE będzie rozstrzygała o swojej zdolności do podjęcia inicjatywy. Konieczne wydaje się zaangażowanie innego podmiotu, co pozwoli zachować bezstronność organu rozstrzygającego sprawę, zgodnie z podstawową zasadą prawną – nemo iudex in causa sua.


Skutecznym rozwiązaniem mogłoby być zaangażowanie w procedurę TSUE21. Jego zadaniem byłoby uprzednie zbadanie, czy przedmiot EIO leży w zakresie kompetencji Komisji. W następstwie decyzji TSUE, Komisja, po zbadaniu pozostałych przesłanek określonych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia ws. EIO, dokonywałaby, bądź nie, rejestracji inicjatywy obywatelskiej. Rozwiązanie do należałoby połączyć ze zniesieniem kontroli następczej, w zakresie politycznych i prawnych konsekwencji proponowanej inicjatywy. Ocenę skutków regulacji, dokonywanych przez KE, można by przenieść na etap rejestracji inicjatywy. Również na tym etapie można byłoby wprowadzić, postulowane przez PE, zmiany w przepisach prawa unijnego umożliwiających przeprowadzenie debaty parlamentarnej nad daną inicjatywą na sesji plenarnej, a następnie głosowanie nad nią (ust. 31 rezolucji ws. EIO). Pozwoliłoby to organizatorom na uzyskanie poparcia politycznego, jedynej instytucji, której członkowie są bezpośrednio wybierani przez obywateli UE.


Jedyne uprawnienia, jakie po zebraniu nie mniej niż miliona deklaracji poparcia, przysługiwałyby Komisji, ograniczone mogłyby być do sprawdzenia autentyczności przedstawionych przez organizatorów certyfikatów, potwierdzających ilość zebranych podpisów oraz kontroli przejrzystości zebranych funduszy. Jeśli organizatorzy spełniliby te wymagania, Komisję miałaby obowiązek wszczęcia procedury legislacyjnej i przekazania projektu do konsultacji Rady i Parlamentu.
Alternatywą, a zarazem zabezpieczeniem przed nadmierną dyskrecjonalnością decyzji KE, co prawda znacznie mniej korzystnym w skutkach, mogłaby być wspomniana w części 3.2. regulaminowa procedura, przyznająca komisji parlamentarnej uprawnienia do rozpatrzenia inicjatywy obywatelskiej. Aby tak się stało, należałoby jednak poszerzyć katalog przypadków, w których komisja parlamentarna mogłaby podjąć się takiego zadania, w szczególności o sytuacje, gdy Komisja Europejska nie podjęłaby działań w sprawie zarejestrowanej inicjatywy, która zebrała wymaganą ilość sygnatariuszy.


Rezolucja w sprawie EIO zwraca uwagę na konieczność zmiany, zaznaczonej już trudności, w zakresie początku biegu terminu zbierania podpisów za poparciem danej inicjatywy. Obecnie rozpoczyna się on po dacie rejestracji proponowanej inicjatywy obywatelskiej. PE postuluje, aby bieg terminu uzależniony został od decyzji organizatorów (ust. 19 rezolucji ws. EIO). Jest to wybieg w dobrą stronę, powinien jednak zawierać ograniczenie czasowe. W przeciwnym razie, prowadziłoby to do nadmiernego przedłużania rozpoczęcia zbierania sygnatariuszy, a w konsekwencji osłabienia skuteczności inicjatywy. Wymóg rozpoczęcia zbierania deklaracji mógłby zostać określony przez wskazanie, że bieg 12-miesięcznego terminu powinien zacząć się nie później niż po upływie konkretnego czasu (np. 3 miesięcy) po dacie rejestracji i zależeć od decyzji organizatorów. Ten swoisty bufor dałby czas m.in. na przygotowanie i uruchomienie platform służących do zbierania deklaracji poparcia.


Usprawnienie procedury nie będzie możliwe bez zmniejszenia formalności związanych głównie ze zbieraniem deklaracji poparcia. W obecnym stanie prawnym jest ona skomplikowana przez to, że o ważności podpisu decydują przepisy państwa członkowskiego (art. 5 ust. 3 rozporządzenia ws. EIO). W praktyce oznacza to, że organizatorzy muszą uwzględniać różnice i dostosowywać deklaracje poparcia do stanu prawnego danego kraju. Dużym ułatwieniem byłyby jednolite przepisy dla wszystkich państw członkowskich. Na potrzebę tą zwraca także uwagę analizowana rezolucja. W ust. 25 rezolucji ws. EIO mowa jest wprost o konieczności wprowadzenia jednolitej procedury deklarowania poparcia. Materia ta pozostaje jednak poza kompetencjami UE. Stąd może ona jedynie zachęcać państwa członkowskie, aby same rezygnowały z wymogu podania niektórych danych. Rozporządzenie ws. EIO w art. 5 ust. 4 przewiduje odpowiednią do tego procedurę. Zgodnie z tym przepisem, państwa członkowskie przesyłają Komisji wszelkie zmiany dotyczące informacji koniecznych do wypełnienia deklaracji poparcia.


Zastrzeżenia budzi natomiast proponowane przez PE obniżenie wieku uprawniającego do wsparcia inicjatywy z 18 do 16 roku życia. Należy zaznaczyć, że obecnie granica wieku została wskazana opisowo, przez odwołanie się do wieku uprawniającego do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego (zob. art. 3 ust. 4 rozporządzenia ws. EIO). Decydujące w tym zakresie są więc przepisy krajowe. Zmiany w tym zakresie nie należą do kompetencji PE, a ich forsowanie narusza zasadę pomocniczości. Rezolucja zawiera co prawda wzmiankę, że zmiana wieku miałaby dotyczyć jedynie inicjatywy obywatelskiej, a nie prawa do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego (zob. ust. 26 rezolucji ws. EIO). Ostatecznie jednak, to od państwa członkowskiego zależy przyznanie swoim obywatelom czynnego prawa wyborczego. Wydaje się ono tu niezbędne z uwagi na cel jakiemu ma służyć EIO, czyli pośredniej inicjatywy prawodawczej.

 

5. Wnioski

 

Zasadniczą funkcją EIO jest umożliwienie zainicjowania przez obywateli państw członkowskich UE procedury legislacyjnej. Mechanizm ten ma stanowić w założeniu realizację jednej z zasad demokratycznych, które mają być fundamentem funkcjonowania Unii Europejskiej (art. 10 ust. 3 TUE). EIO została uwzględniona w Traktacie lizbońskim właśnie ze względu na potrzebę wzmocnienia demokratycznej legitymizacji UE. Dziwi w tym kontekście postanowienie Rezolucji w sprawie EIO wskazujące, że „w europejskiej inicjatywie obywatelskiej chodzi bardziej o udział i ustalenie programów niż o wiążące wnioski” (ust. 25).


W praktyce EIO nie spełnia swojej roli. Jak wskazuje analiza przepisów oraz zastrzeżenia m.in. organizatorów inicjatywy „Jeden z nas”, odrzucenie inicjatywy następuję na skutek arbitralnych lub subiektywnych powodów i nie prowadzi to do realnego uczestnictwa obywateli w procesie demokratycznym.


Dlatego kluczową zmianą wydaje się ograniczenie dyskrecjonalności decyzji podejmowanych przez KE w zakresie EIO. Jest to także naturalna konsekwencja zasady praworządności, z której wynika, że decyzje KE winny podlegać kontroli prawnej.


Rozwiązania proponowane przez PE w rezolucji w sprawie EIO mogą wpłynąć na zwiększenie skuteczności funkcjonowania tego instrumentu, szczególnie w zakresie ograniczenia poziomu skomplikowania samej procedury. Nie osiągną one jednak żadnego skutku, jeśli nie zostanie wzmocniona istota, tj. prawo obywateli państw członkowskich do wpływania na funkcjonowanie instytucji unijnych.

Autor: Olaf Szczypiński

1. European Commission, Report on the application of Regulation (EU) No 211/2011 on the citizens' initiative, Brussels 2015, s. 2.
2. W 2012 roku KE zarejestrowała 16 inicjatyw, w 2013 r. - dziewięć, w 2014 r. pięć., a w 2015 r. jedna: Zob. ibidem, s. 3. Stan na koniec marca 2015 r. Ponadto od marca 2015 r. zarejestrowano 5 inicjatyw, co oznacza, że łącznie w 2015 zarejestrowano sześć inicjatyw.
3. Zob. ONE OF US wins a moral victory: European Commission admits “inconsistencies and misrepresentations”, http://www.oneofus.eu/one-of-us-wins-a-moral-victory-european-commission-admits-inconsistencies-and-misrepresentations/, dostęp 20 listopada 2015; Arogancka odpowiedź Komisji Europejskiej na skargę EIO „Jeden z Nas”, http://www.ordoiuris.pl/arogancka-odpowiedz-komisji-europejskiej-na-skarge-eio-jeden-z-nas,3580,i.html, dostęp 13 listopada 2015. Europejska Inicjatywa Obywatelska „Jeden z Nas” przed Sądem Unii Europejskiej, http://www.ordoiuris.pl/europejska-inicjatywa-obywatelska-jeden-z-nas-przed-sadem-unii-europejskiej,3440,i.html, dostęp 17 listopada 2015.
4. European Commission, op. cit., s. 2.
5. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej, Dz. U. L 65 z 11.03.2011, s. 1-22 (dalej jako: rozporządzenie ws. EIO).
6. Not less than one million citizens who are nationals of a significant number of Member States may take the initiative of inviting the European Commission, within the framework of its powers, to submit any appropriate proposal on matters where citizens consider that a legal act of the Union is required for the purpose of implementing the Treaties. Takie tłumaczenie jest tym bardziej uprawnione, jeśli weźmie się pod uwagę art. 225 TFUE ustanawiający uprawnienie Parlamentu Europejskiego do wpływania na inicjatywy ustawodawcze Komisji. Artykuł ten w języku angielskim posługuje się takimi samymi słowami ([…] submit any appropriate proposal on matters on which it considers that a Union act is required for the purpose of implementing the Treaties), które w polskiej wersji językowej brzmią następująco: „przedłożenia wszelkich właściwych propozycji w kwestiach, co do których uważa on, że akt Unii jest niezbędny w celu wykonania Traktatów”.
7. Na gruncie polskiego prawa kwestię tę rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny badając zgodność traktatu akcesyjnego z Konstytucją RP (Wyrok z dnia 11 maja 2005, sygn. akt K 18/04). Trybunał uznał, że obok norm (przepisów) stanowionych przez krajowego legislatora, obowiązują uregulowania (przepisy) kreowane poza systemem krajowych (polskich) organów prawodawczych (zob. pkt 2.2.). W związku z tym system prawa obowiązujący w Polsce jest wieloskładnikowy. Co do miejsca umów międzynarodowych w polskim systemie prawa, Trybunał ustalił, że mają one pierwszeństwo przed ustawą, jeśli nie da się jej pogodzić z umową międzynarodową. Innymi słowy, postanowienia umów międzynarodowych, w tym więc także prawa UE, mogą być stosowane przed ustawami, o ile postanowienia ustaw nie mogą być współstosowane (zob. pkt 3.1., pkt 5.1. – 5.2., pkt 6.3.). Trybunał doszedł jednocześnie do wniosku, że w przypadku nieusuwalnej sprzeczności prawa wspólnotowego z normami Konstytucji, sprzeczność ta nie może być w żadnym razie rozwiązana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie może też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego (pkt 6.4.).
8. Wymogi te określają: obywatelstwo organizatorów, ich wiek, wymogi dotyczące składu komitetu obywatelskiego, zasady wyłaniania reprezentacji i „osoby do kontaktu”, zasady rejestrowania członków komitetu, możliwość żądania przedłożenia dowodu potwierdzającego część z powyższych wymogów, oraz wymogi w stosunku do sygnatariuszy EIO.
9. Szerzej na ten temat zob. M. Ballesteros, E. Canetta, A. Zaciu, European Citizens’ Initiative – First lessons of implementation, Brussels 2014. Autorzy zebrali i przeanalizowali trudności, na które natrafili organizatorzy EIO w trakcie procedury; przedstawili możliwe rozwiązania poszczególnych problemów oraz wskazali rekomendacje mogące usprawnić procedurę EIO. Zob. także C. Berg, J. Thomson (ed.), An ECI that works. Learning from the first two years of the European Citizens’ Initiative, Sölden bei Freiburg 2014, http://ecithatworks.org/wp-content/uploads/2014/04/An_ECI_That_Works.pdf, dostęp 19 listopada 2015.
10. Zob. Citizens’ initiative: “Every time they reject an initiative, it creates a million eurosceptics”, http://www.europarl.europa.eu/news/en/news-room/content/20151030STO00736/html/Citizens%E2%80%99-initiative-%E2%80%9CEvery-rejected-initiative-creates-a-million-eurosceptics%E2%80%9D, dostęp 6 listopada 2015. Porównanie wersji angielskiej z polskim tłumaczeniem wywiadu, po raz kolejny pokazuje słabość tłumaczeń. Z polskiej wersji językowej wynika bowiem, że europoseł uznał termin za wymóg traktatowy, a ilość podpisów już nie. Wersja angielska natomiast wskazuje, że zdaniem Schöpflinena zarówno termin jak liczba sygnatariuszy są wymogiem traktatowym, i dlatego nie mogą być zmienione (zob. polska wersja wywiadu: Schöpflin: Każda odrzucona inicjatywa obywatelska to milion nowych eurosceptyków, http://www.europarl.europa.eu/news/pl/news-room/20151030STO00736/Sch%C3%B6pflin-Ka%C5%BCda-odrzucona-inicjatywa-obywatelska-to-milion-nowych-euroceptyk%C3%B3w, dostęp 6 listopada 2015).
11. European Commission, op. cit., s. 11.
12. M. Ballesteros, E. Canetta, A. Zaciu, op. cit., s. 29.
13. Zob. European Commission, op. cit., s. 6.
14. M. Ballesteros, E. Canetta, A. Zaciu, op. cit., s. 28.
15. Ibidem, s. 28-29.
16. Zob. Application to the general court of the European Union in the case of European Citizen's Initiative ONE OF US and others versus the European Commission, the Council of the EU, and the European Parliament, Strasbourg, s. 8 i n., http://eclj.org/pdf/Application-One-of-US-v-EC.pdf, dostęp 20 listopada 2015.
17. Ibidem, s. 6.
18. Zob. European Commission, op. cit., s. 14-15; M. Ballesteros, E. Canetta, A. Zaciu, op. cit., s. 8. Na temat trudności związanych z funkcjonowaniem systemu zbierania deklaracji on-line i możliwości ich przezwyciężenia, zob. ibidem, s. 33-37.
19. Szerzej na ten temat, zob. M. Ballesteros, E. Canetta, A. Zaciu, op. cit., s. 41-43.
20. Szerszy wykaz przedstawiają przywołane już studia. Zob. przypis 8.
21. Taką propozycję sugerują M. Ballesteros, E. Canetta, A. Zaciu, op. cit., s. 30. Nie określają oni jednak roli jaką miałby pełnić TSUE.

Edukacja

Opinia prawna dotycząca przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w określeniu wymogu „działań antydyskryminacyjnych”

Opinia prawna dotycząca przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w określeniu wymogu „działań antydyskryminacyjnych”
Czytaj Więcej

Wolność Gospodarcza

Wolna niedziela w orzecznictwie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe

Zakaz handlu w niedziele i dni świąteczne jest zasadą konstytucyjną wynikającą z artykułu 139 konstytucji weimarskiej z 1919 r., stanowiącego integralną część Ustawy Zasadniczej RFN na mocy art. 140 tejże Ustawy Zasadniczej, która inkorporowała niektóre przepisy konstytucji niemieckiej z  11 sierpnia 1919 r. do obecnie obowiązującej.
Czytaj Więcej

Wolność Gospodarcza

Analiza obywatelskiego projektu ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę

Projekt ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele, który został przedstawiony w ramach inicjatywy obywatelskiej, ma na celu wprowadzenie zakazu handlu w placówkach handlowych
Czytaj Więcej

Wolność Gospodarcza

Analiza listu Rzecznika Praw Obywatelskich Adama Bodnara do Forum Żydów Polskich w sprawie dyskryminacji ze względu na przekonania religijne

W dniu 24 sierpnia br. do redakcji portalu „Forum Żydów Polskich” (dalej FŻP) skierowany został list Rzecznika Praw Obywatelskich Adama Bodnara (dalej RPO) dotyczący kwestii związanych z dyskryminacją w miejscu pracy ze względu na przekonania religijne
Czytaj Więcej