Działania Komitetu przeciwko Torturom ONZ (CAT) w świetle raportu Solidarity Centre for Law and Justice

Komitet przeciwko Torturom zamierza opublikować skrajnie krytyczny wobec Stolicy Apostolskiej raport, który w swoim wydźwięku i wnioskach ma przypominać skandaliczny raport Komitetu ds. Praw Dziecka ze stycznia 2014 r., w którym Komitet zalecał „podjęcie wszechstronnego przeglądu swoich regulacji prawnych, w szczególności prawa kanonicznego, celem zapewnienia jego pełnej zgodności z Konwencją”. Finalnym celem tych raportów jest doprowadzenie do pozbawienia Watykanu statusu państwa-obserwatora Organizacji Narodów Zjednoczonych czyli de facto wyrzucenia go z grona państw uczestniczących w pracach ONZ.

 

Poniżej prezentujemy opracowanie przygotowanego przez Solidarity Center for Law and Justice, raportu dokumentującego nadużycia Komitetu przeciwko Torturom prezentujące główne postulaty i zarzuty pod adresem Komitetu. Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris jest jednym z sygnatariuszy tego raportu.

 

I. Komitet przeciwko Torturom powinien respektować wolność religijną obywateli oraz rezydentów Watykanu i wszystkich katolików.

 

22 czerwca 2002 r. Stolica Apostolska przystąpiła do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania (dalej: CAT od ang.Convention against Torture albo Konwencja). Jednocześnie złożyła Deklarację Interpretacyjną, w której oświadczyła, że „stając się stroną Konwencji w imieniu Państwa Miasta Watykanu, podejmuje się stosować do niej o tyle, o ile Konwencja ta jest zgodna ze specyfiką tego Państwa”, która polega na jego wyznaniowym charakterze przejawiającym się m.in. w tym, że najważniejszym źródłem praw Watykanu i pierwszorzędnym kryterium interpretacyjnym jest prawo kanoniczne. Jak wyjaśniła Stolica Apostolska w swoim Raporcie Inicjującym:

 

Będąc kompleksowym połączeniem boskiego prawa pozytywnego, boskiego prawa naturalnego i prawa ludzkiego, prawo kanoniczne odzwierciedla i wyraża Kościół Katolicki: jego pochodzenie, znaczenia, duchową i moralną misję, strukturę organizacyjną, nadprzyrodzony cel oraz duchowe i doczesne dobra.  Boskie prawo pozytywne i boskie prawo naturalne (bądź po prostu „prawo naturalne”) stanowią niezmienne normy wyrażane przez Dekalog i poznawalne za pomocą prawego rozumu. Wskazują podstawowe normy życia moralnego wyrażane w nauczaniu Kościoła i zawarte w Katechizmie Kościoła Katolickiego.[1]

 

W Deklaracji Interpretacyjnej Stolica Apostolska jednoznacznie wyjaśniła, że jej moralne wsparcie i współpraca ze społecznością międzynarodową w zakresie przeciwdziałania torturom będzie się odbywała w duchu 1) spójnego stanowiska Kościoła Katolickiego wyrażającego bezwarunkowy szacunek  dla życia i 2) prawa Kościoła oraz Katechizmu Kościoła Katolickiego „stanowiącego syntezę podstawowych treści katolickiej doktryny w zakresie zarówno wiary jak i moralności” a także w duchu podstawowych źródeł tej doktryny, którymi są „Pismo Święte, pisma Ojców Kościoła, liturgia i Magisterium Kościoła”[2]

 

Stosowanie przez Stolicę Apostolską prawa kanonicznego jako punktu odniesienia wobec zobowiązań Watykanu wynikających z międzynarodowych traktatów praw człowieka, w tym Konwencji, jest wyrazem podstawowego prawa do wolności religijnej przysługujące obywatelom Watykanu i katolikom w ogólności. To fundamentalne prawo, zgodnie z art. 18 ust 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOiP) obejmuje „wolność posiadania lub przyjmowania wyznania lub przekonań według własnego wyboru oraz wolność do uzewnętrzniania indywidualnie czy wspólnie z innymi, publicznie lub prywatnie, swej religii lub przekonań” bez bezprawnej ingerencji z zewnątrz.[3]Innymi słowy, nie ma możliwości by, poprzez przystąpienie do CAT i innych międzynarodowych traktatów praw człowieka, Stolica Apostolska zgodziła się podporządkować prawo kanoniczne dwuznacznym i zmiennym postanowieniom tych traktatów jednostronnie interpretowanym i wdrażanym przez niewielką grupę osób pracujących dla Urzędu Wysokiego Komisarza Praw Człowieka przy ONZ (OHCHR) i grona ekspertów traktatowych organów monitorujących.

 

Wspomniany art. 18 MPPOiP, jeśli ma chronić wolność religijną katolików, musi stosować się także względem uprawnienia Stolicy Apostolskiej do ustalania prawa kanonicznego. Jak w sposób wyjątkowo klarowny wyjaśnił Komitet Praw Człowieka (będący traktatowym organom monitorującym MPPOiP) „praktykowanie i nauczanie religii bądź wyznania obejmuje działania integralnie związane z prowadzeniem przez grupy religijne ich podstawowych spraw, takich jak wolność wyboru ich religijnych liderów, kapłanów i nauczycieli, wolność zakładania seminariów bądź szkół religijnych i wolność opracowywania i dystrybuowania tekstów i publikacji religijnych.” Zgodnie z tą i każdą inną rzetelną interpretacją artykułu 18 MPPOiP, Stolica Apostolska ma zagwarantowaną „niezależność od świeckiej kontroli lub manipulacji – w skrócie, zdolność do decydowania, bez ingerencji państwa, o swoich sprawach dotyczących zarządzania i struktury jak i tych dotyczących wiary o doktryny”[4] Jeśli Komitet przeciwko Torturom lub jakikolwiek inny organ monitorujący mógłby dyktować zmiany w prawie kanonicznym, nauczaniu religii i praktykach integralnie związanych z prowadzeniem przez grupy religijne ich podstawowych spraw, to w konsekwencji pogwałcona zostałaby wolność religijna katolików.

 

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że inny traktatowy organ monitorujący – Komitet Praw Dziecka, w swoim uwagach końcowych do drugiego okresowego sprawozdania Stolicy Apostolskiej z realizacji Konwencji o prawach dziecka, poczynił rekomendacje, które, jeśli powtórzone przez Komitet przeciw Torturom, dowodziłyby niebezpiecznego trendu naruszania wolności religijnej obywateli Watykanu i katolików w ogólności. Otóż Komitet Praw Dziecka wyraził niepokój w związku z tym, że „niektóre zasady prawa kanonicznego nie są zgodne z przepisami Konwencji, w szczególności te odnoszące się do prawa dzieci do ochrony przed dyskryminacją, przemocą i wszelkimi formami wykorzystania seksualnego i przemocy seksualnej”[5] Następnie rekomendował „podjęcie przez Stolicę Apostolską całościowego przeglądu jej ram prawnych, w szczególności prawa kanonicznego tak aby zapewnić jego pełną zgodność z Konwencją”[6]

 

Tego typu rekomendacje dowodzą, że OHCHR i organy monitorujące podejmują próby wykreowania po stronie Państw Stron międzynarodowych konwencji praw człowieka obowiązków znacznie wykraczających ponad to, na co Państwa Strony wyrażały zgodę w momencie przystępowania do konwencji. Komitet przeciwko Torturom powinien powstrzymać się od powtarzania błędu Komitetu Praw Dziecka. W innym wypadku może się okazać, że czyni on ze swoich własnych poglądów na moralność „oficjalną” religię, będącą w opozycji do wiary katolickiej.

 

II. Urząd Wysokiego Komisarza ONZ do spraw Praw Człowieka (OHCHR) i Komitet przeciwko Torturom przekraczają swój mandat nadany im przez Konwencję w sprawie zakazu stosowaniu tortur.

 

Artykuł 19 ust. 1 Konwencji nakłada na Państwa Strony obowiązek przedkładania Komitetowi raportów „w zakresie środków podjętych w celu realizacji podjętych zobowiązań.” Przepis ten ustanawia procedurę raportowania o podejmowanych przez Państwa Strony krokach mających na celu pełniejszą realizację postanowień Konwencji. Nie wymaga jednak zgłaszania Komitetowi niezgodności bądź potencjalnych niezgodności z Konwencją. Trudno uwierzyć by jakiekolwiek państwo przystąpiło do traktatu nakładającego na nie obowiązek obciążania samego siebie i składania raportów na swoja niekorzyść. Mimo to, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 19 ust. 1 Konwencji, OHCHR i Komitet rozwinęły procedurę monitorowania i raportowania, która formułuje właśnie takie zobowiązania. Ponadto, OHCHR i Komitet zachęcają organizacje pozarządowe do współpracy z Komitetem w identyfikowaniu i opisywaniu obszarów, w których Państwa Strony rzekomo nie stosują się do postanowień CAT. Podobnie, nie mając ku temu podstaw w Konwencji, Komitet przeciwko Torturom wykorzystuje procedurę raportowania do kierowania wobec Państw Stron zaleceń podjęcia konkretnych rozwiązań, zaangażowania się w konkretne programy i ratyfikowania rekomendowanych umów międzynarodowych.[7]

 

Zgodnie z art. 19 ust 3 CAT, „każdy raport badany jest przez Komitet, który może wnieść uwagi o charakterze ogólnym, jakie uzna za celowe, i przekazać je zainteresowanemu Państwu Stronie.” W przeciwieństwie do praktyki Komitetu, art. 19 ust 3 nie uprawnia go do porównywania ogólnych uwag formułowanych wobec raportu jednego Państwa Strony z ogólnymi uwagami dotyczącymi raportu innego Państwa Strony i do tworzenia na tej podstawie zbiorczych, „ogólnych komentarzy”. Mimo to, Komitet opublikował jak dotąd trzy takie komentarze w których przedstawia swoją interpretację Konwencji i wyjaśnia obowiązki Państw Stron. Nie mając oparcia w tekście CAT, tworzenie przez Komitet przeciw Torturom tego typu dokumentów jest działaniem ultra vires, wykraczającym poza, wynikające z Konwencji, uprawnienia Komitetu, i jako takie jest nieważne.

 

Podejmując tego typu aktywność, OHCHR i Komitet podważają międzynarodowy system praw człowieka pomimo tego, że w ich mniemaniu działają na jego korzyść. Mając na uwadze bardzo ograniczone kompetencje przyznane im w Konwencji, następujące działania OCHR i Komitet musza być uznane za podejmowane ultra vires:

 

• wywieranie na Państwa Strony jakiejkolwiek presji skierowanej na zmianę ich krajowego prawodawstwa lub ratyfikowanie przez nie nowych umów międzynarodowych, o ile nie wynika wprost z odpowiedniego traktatu;

• interpretowanie CAT w sposób niespójny bądź sprzeczny z jej treścią, normami międzynarodowego prawa traktatów lub międzyrządowymi porozumieniami;

• prezentowanie swoich interpretacji Konwencji jako wiążących norm;

• próby kreowania nowych „praw człowieka” i odpowiadających im obowiązków Państw Stron nie wynikających z Konwencji lub wiążących międzyrządowych postanowień;

• bezpośrednie bądź pośrednie wprowadzanie do sfery prawa międzynarodowego pojęć i koncepcji, co do których nie ma międzyrządowego porozumienia.[8]

 

III. OUNHCHR i Komitet przeciwko Torturom łamią zasady podziału władz i rządów prawa

 

Przekraczając kompetencje przyznane im przez Konwencję, OHCHR i Komitet wykonują jednocześnie zadania legislatywy, egzekutywy i władzy sądowniczej. Zatem w sprawie raportu Watykanu (podobnie jak innych krajów) OHCHR i Komitet wpierw dokonują własnej interpretacji CAT, następnie ustalają czy Stolica Apostolska stosuje się do tak zinterpretowanej Konwencji i w końcu rozstrzygają jakie działania powinna podjąć by się do przepisów Konwencji dostosować. OHCHR i Komitet funkcjonują więc jak prawodawca, ława przysięgłych i sędzia w jednej osobie. 

 

Jak na ironię, OHCHR i Komitet przeciw Torturom naruszają tą samą zasadę rozdziału władz którą promują w wydawanych przez siebie podręcznikach z których szkolą sędziów, prokuratorów i prawników w zakresie praw człowieka: We współczesnym państwie konstytucyjnym, podstawowa zasada niezależnego sądownictwa ma swoje korzenie w teorii separacji władz, w której egzekutywa, legislatywa i sadownictwo tworzą trzy gałęzie rządu konstytuujące system wzajemnej kontroli, którego celem jest zapobieganie nadużycia władzy na szkodę społeczeństwa.[9]

 

Analogiczne uwagi przedstawił Komitet Praw Człowieka wskazując, że „brak przejrzystości w ustaleniu zakresu kompetencji władzy wykonawczej, prawodawczej i sądowniczej może zagrażać zasadzie rządów prawa i spójnej polityce praw człowieka.”[10]

 

Uzurpacja OHCHR i Komitetu w zakresie interpretowania, monitorowania i wdrażania przez Państwa Strony postanowień Konwencji przybiera m.in. następujące formy:

 

• interpretacja postanowień Konwencji i, poprzez wydawanie ogólnych komentarzy, współtworzenie polityki praw człowieka, którą Komitet ma za zadanie monitorować.

• szkolenie nowych członków Komitetu w zakresie „zatwierdzonej” interpretacji CAT i procedur, których członkowie Komitetu mają stosować monitorując przestrzeganie przez Państwa Strony tak zinterpretowanych przepisów Konwencji;

• szkolenie Państw Stron i organizacji pozarządowych w zakresie efektywnego udziału w prowadzonym przez Komitet procesie monitorowania i raportowania oraz zachęcanie do wspierania na poziomie krajowym stosowanych przez Komitet interpretacji Konwencji.

 

IV. Komitet przeciwko Torturom i jego członkowie nie przestrzegają zasad niezależności i bezstronności zawartych w Wytycznych z Addis Ababa (dalej: „Wytyczne”).[11]

 

a) Zależność Komitetu przeciwko Torturom od OHCHR i organizacji pozarządowych podważą jego niezależność o której mowa w Wytycznych.

 

Zgodnie z Wytycznymi, zasada niezależności wymaga aby członkowie Komitetu „nie podlegali wytycznym bądź wpływom jakiegokolwiek rodzaju (…) i nie powinni od kogokolwiek oczekiwać ani przyjmować instrukcji w przedmiocie wchodzącym w zakres ich obowiązków.” Tymczasem OHCHR odgrywa dominującą rolę w interpretowaniu Konwencji, przygotowywaniu i publikowaniu ogólnych komentarzy, trenowaniu członków Komitetu, sporządzaniu końcowych wniosków i rekomendacji oraz prowadzeniu debat i krajowych wizytacji badających stopień ich wdrożenia przez Stolicę Apostolską.

 

Jednocześnie, sprzeciwiające się nauczaniu Kościoła Katolickiego w zakresie aborcji i seksualności oraz dysponujące znacznymi budżetami organizacje pozarządowe, regularnie korespondują z Komitetem i innymi organami monitorującymi wpływając na ich rozstrzygnięcia, wnioski końcowe i rekomendacje. Przykładowo, samo tylko Centrum na rzecz Praw Reprodukcyjnych – działająca w skali globalnej organizacja pozarządowa z siedzibą w Nowym Jorku – występowało w ostatnim czasie, bazując na sporządzonych przez siebie opiniach, o podjęcie działań ponaglających rząd Irlandii[12], Węgier[13], i Mołdawii[14] do wdrażania liberalnych rozwiązań w zakresie praw seksualnych i reprodukcyjnych (w tym dostępu do aborcji, antykoncepcji i edukacji seksualnej w szkołach) oraz praw chronionych przez CAT.

 

Brak adekwatnych do podejmowanych działań środków finansowych i zasobów ludzkich oraz wynikająca z tego głęboka zależność Komitetu od OHCHR i organizacji pozarządowych, stawia pytanie o możliwość przeprowadzenia przez CAT monitoring Stolicy Apostolskiej w sposób niezależny. Permanentne niedofinansowanie ciał traktatowych stanowi systemową, na tyle dobrze rozpoznaną przyczynę ich zależności od OHCHR i organizacji pozarządowych, że w przekazanych 17 stycznia 2014 r. Komisji Praw Człowieka uwagach Sekretarz Generalny ONZ konkludował: „Rozrost systemu ciał traktatowych w połączeniu ze wzrostem liczebności i zaangażowania Państw Stron w międzynarodowy system praw człowieka nie spotkał się z odpowiednią relokacją środków niezbędnych do zapewnienia efektywnego wykonywania mandatu traktatowych organów monitorujących.”[15]

 

b) Wzmocnienie przez ONZ systemu ciał traktatowych spotęguje brak niezależności Komitetu przeciwko Torturom.

 

Raport Sekretarza Generalnego ONZ ze stycznia 2014 r. wymienia szereg środków mających zwiększyć efektywność działania sytemu traktatowych organów monitorujących. Wśród nich znajduje się ujednolicenie procedur ich działania, zwiększenie aktywności przedstawicieli OHCHR na poziomie krajowym, łatwiejszy dostęp organów monitorujących do zasobów OHCHR i inne środki i cele pośrednie które prowadzą do zwiększenia, już dziś znacznej, obecności OHCHR w systemie organów monitorujących.[16]

 

Wspomniane reformy wzmacniają kompetencje Komitetu (jak i pozostałych organów monitorujących) nie zwiększając jednocześnie ich finansowania, będzie prowadziła do dalszego pogłębiania, już dziś istniejącego, uzależnienia tych ciał od wsparcia organizacji pozarządowych w zakresie analiz prawnych i raportów dotyczących poszczególnych krajów, tym bardziej, że organizacje te, pozyskując finansowanie z innych źródeł, oferują swoje wsparcie nieodpłatnie. Przy tym sekretariaty OHCHR i członkowie ciał traktatowych nie są w stanie niezależnie zweryfikować dostarczanych przez te organizacje informacji.

 

V. Brak niezależnej sądowniczej instancji odwoławczej podważa prawo Stolicy Apostolskiej do sprawiedliwego sądu

 

W ramach ONZ funkcjonuje wiele przepisów regulujących jej wewnętrzne funkcjonowanie, których celem jest zapewnienie integralności, sprawiedliwości i równości w sposobie traktowania pracowników. Maja oni możliwość odwoływania się od, ich zdaniem, naruszających ich prawa decyzji do funkcjonujących w ramach Organizacji sądów, co stanowi w opinii ONZ fundamentalne prawo pracowników. Celem wewnętrznego systemu sądownictwa jest służenie za „podstawę starań zwiększających przejrzystość i zapewniających odpowiedzialne funkcjonowanie procesu decyzyjnego”.[17] System ten obejmuje sądy pierwszej instancji, tzw. Dispute Tribunals, rozpatrujące i rozstrzygające skargi pracowników ONZ na dotyczące ich decyzje administracyjne w zakresie naruszenia przez nich warunków zatrudnienia. Dodatkowo, zarówno merytoryczni jak i administracyjni pracownicy ONZ mają prawo składania apelacji od rozstrzygnięć sądu pierwszej instancji do Trybunału Apelacyjnego ONZ.

 

Jak na ironię, gwarantując swoim pracownikom prawo odwołania się do wyższej instancji, ONZ nie przyznaje tego prawa Państwom Stronom międzynarodowych traktatów praw człowieka. Nie dysponują one możliwością zaskarżenia dotyczących ich decyzji i poddania rozstrzygnięciu niezależnego sądu słuszność wniosków końcowych i rekomendacji suponujących nieprzestrzeganie przez nie zobowiązań traktatowych. Ten proceduralny brak  narusza prawo Państw Stron do rzetelnego procesu i jest po prostu niesprawiedliwy.

 

W kontekście prowadzonego przez Komitet przeciwko Torturom procesu monitorowania i raportowania, brak niezależnej sądowniczej instancji odwoławczej oznacza w praktyce, że OHCHR i Komitet interpretują Konwencję, rozstrzygają czy Państwo Strona jej przestrzega i decydują, jakie kroki ma ono podjąć by Komitet uznał że spełnia wymogi Konwencji. Ciała te funkcjonują zatem jako prawodawca, ława przysięgłych i sędzia jednocześnie, nie pozostawiając Państwu Stronie żadnych możliwości kwestionowania wniosków końcowych i rekomendacji sprzecznych z prawowitą interpretacją przepisów CAT. W niniejszej sprawie Komitet mógłby więc użyć procesu raportowania do oczernienia Stolicy Apostolskiej jako rzekomo niestosującej postanowień Konwencji, podobnie jak zrobiła to Komisja Praw Dziecka, i wywierania presji do „podjęcia wszechstronnego przeglądu swoich regulacji prawnych, w szczególności Prawa Kanonicznego, celem zapewnienia jego pełnej zgodności z Konwencją.” Nie mając niezależnych, sądowych środków odwoławczych, Stolica Apostolska będzie w konsekwencji przedstawiana jako zwolennik tortur i ukazywana w skrajnie negatywnym świetle przez media i te organizacje pozarządowe, które sprzeciwiają się nauczaniu Kościoła Katolickiego.

 

VI. Komitet przeciwko Torturom nie powinien wykorzystywać swoich własnych poglądów i ogólnych komentarzy do reinterpretowania postanowień CAT ponad ich zwykłe znaczenie.

 

ONZ uznała Powszechną Deklarację Praw Człowieka za „żywy dokument, który będzie inspirował przyszłe generacje”.[18] Bez wątpienia jednak czym innym jest odwoływanie się do Deklaracji jako żywego dokumentu, który może być inspiracją, a czym innym jest traktować Deklarację i inne traktaty praw człowieka wypracowane po jej przyjęciu jako „żyjące” dokumenty, w taki sposób, że grupa niewybranych i niepodlegających publicznemu nadzorowi ekspertów może jednostronnie je interpretować i wymyślać nowe prawa ekonomiczne, społeczne i kulturowe. Z tego względu jest absolutnie niezbędnym aby Komitet przeciwko Torturom wdrożył uznane międzynarodowe standardy interpretacji traktatów.

 

Pomimo braku, wynikającego z przepisów Konwencji mandatu w tym zakresie, Komitet  w sposób dorozumiany przyjął, że częścią jego zadań jest interpretowanie postanowień CAT. Tymczasem, uczestniczący w środowiskowych debatach komentatorzy „regularnie krytykują brak rzeczowych argumentów, spójności i analitycznej rzetelności; brak widocznej koncepcji interpretacji, funkcjonowanie sprzecznych uwag wydawanych przez różnych członków Komitetu, spowodowane brakiem opartej na jasnych zasadach metodologii.”[19] Stąd też, aby chronić niezależność i bezstronność Komitetu i wydawać interpretacje, które w ocenie społeczności międzynarodowej mogłaby być uznane za racjonalne i prawowite, Komitet przeciwko Torturom powinien wdrożyć powszechną, międzynarodową metodę interpretacyjną ujętą w artykułach 31 i 32 Konwencji Wiedeńskiej. „Takie podejście automatycznie wzmocni przepisy z zakresu praw człowieka poprzez jasne zdefiniowanie praw i obowiązków i uniknięcie ryzyka ich osłabienie poprzez rozmywanie granicy między istniejącymi zobowiązaniami a pożądanym przez niektórych, przyszłym ich kształtem.”[20]

 

Komitet przeciwko Torturom, OHCHR i organizacje pozarządowe chcą aby Konwencję postrzegano jako „żyjący dokument”, który potrzebuje interpretacji wykraczającej ponad jego oryginalne znaczenie, a Stolicę Apostolska i inne Państwa Strony jako zobowiązane do przestrzegania „ewoluujących” koncepcji i poglądów na aborcję, płciowość, małżeństwo i rodzinę. Wdrożenie obiektywnych zasad interpretacyjnych Konwencji Wiedeńskiej może powstrzymać je przed narzuceniem społeczności międzynarodowej takiej wizji Konwencji. Oznaczałaby ona bowiem, że łamiąc wydaną przez Stolicę Apostolską Deklarację Interpretacyjną, Komitet mógłby wykorzystać swoje wnioski końcowe i rekomendacje do narzucenia obowiązków pozostających w konflikcie z prawem kanonicznym. Wówczas wolność sumienia, poglądów i religii bądź wyznania, suwerenność narodowa i zasada rządów prawa de facto zostałyby zlikwidowane i to w majestacie „praw człowieka”.