Opinia prawna o propozycji wyjściowej kart do głosowania w wyborach samorządowych w 2018 r.

OPINIA PRAWNA

o propozycji wyjściowej kart do głosowania w wyborach samorządowych w 2018 r.

I. Podstawa sporządzenia opinii

Niniejsza opinia została sporządzona w odpowiedzi na pismo Szefa Krajowego Biura Wyborczego Beaty Tokaj znak ZPOW-0620-30/16, zapraszające Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris do przedstawienia opinii w toku konsultacji społecznych[1] prowadzonych przez Państwową Komisję Wyborczą i Krajowe Biuro Wyborcze.

II. Przedmiot opinii

Przedmiotem niniejszej opinii jest stanowisko Instytutu Ordo Iuris na temat zaproponowanego przez Państwową Komisję Wyborczą (PKW) wzoru karty do głosowania w wyborach samorządowych w 2018 r. (tzw. propozycja wyjściowa[2]).

III. Uwagi ogólne

Dokonywanie wyboru w powszechnym głosowaniu jest esencją demokracji i systemu przedstawicielskiego, poprzez który suweren, czyli Naród, sprawuje władzę w sposób pośredni (art. 4 ust. 2 w zw. z art. 104 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.). Obywatel może w nich wyrazić swoją aprobatę dla poczynań jego aktualnych przedstawicieli ponownie stawiając krzyżyk przy ich nazwiskach bądź też odmówić im poparcia wybierając innego kandydata, który w jego odczuciu ma większe predyspozycje do piastowania zaszczytu reprezentanta (przedstawiciela) Narodu. Cała doniosłość aktu wyborczego powoduje, iż karty do głosowania nie są tylko nośnikiem informacji, ale stają się swoistym wehikułem demokracji. Stąd też odpowiednie ich przygotowanie „techniczno-wizualne” – spełniające przy tym wszelkie wymogi nałożone przez prawo – jest niezmiernie ważne.

Na podstawie art. 40 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy[3] wzór kart do głosowania ustala Państwowa Komisja Wyborcza. Karty do głosowania według wzoru ustalonego przez PKW muszą spełniać wymogi przewidziane przepisami prawa, w szczególności Konstytucji oraz kodeksu wyborczego.

Przedłożony do konsultacji społecznych wzór karty do głosowania jest zaprojektowany na potrzeby wyborów do rady miasta, przy czym informacje zawarte na drugiej i trzeciej kartce karty do głosowania wskazują jednoznacznie, że karta ma być użyta w wyborach proporcjonalnych. Oznacza to, iż należy założyć dwie rzeczy. Po pierwsze, przedłożony do konsultacji wzór karty do głosowania nie dotyczy wyborów do rad gmin niebędących miastami na prawach powiatu. W ich przypadku wybory odbywają się bowiem w jednomandatowych okręgach wyborczych (art. 415-416 kodeksu wyborczego), co uzasadnia konieczność przygotowania odrębnego wzoru karty do głosowania. Po drugie, założyć należy, że wzór karty do głosowania – niezależnie od konsekwentnego posługiwania się zwrotem „do Rady Miasta” – ma w istocie znaleźć zastosowanie nie tylko w wyborach do rad miast na prawach powiatu, ale także do rad powiatów oraz sejmików województw. Wszystkie wymienione organy łączy bowiem to, że są obsadzane w drodze tzw. ordynacji proporcjonalnej, czyli przy zastosowaniu proporcjonalnej metody ustalania wyników wyborów. Analogiczny sposób przeprowadzania wyborów do wymienionych organów uzasadnia zatem ustalenie takich samych wzorów kart do głosowania w tychże wyborach.

IV. Proponowany wzór a normy konstytucyjne

Wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w świetle art. 169 ust. 2 Konstytucji RP są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Nieodpowiednie przygotowanie kart do głosowania, szczególnie pod kątem ich użyteczności, przejrzystości oraz „intuicyjności użycia”, wymiernie zwiększa ryzyko naruszenia zasad: powszechności i tajności głosowania.

Jedną z gwarancji konstytucyjnej zasady powszechności wyborów jest zaprojektowanie i przygotowanie kart do głosowania w taki sposób, aby oddanie głosu dla każdego wyborcy – w szczególności osoby starszej lub niepełnosprawnej – było czynnością jak najmniej skomplikowaną i nie przewidywało „pułapek”, mogących skutkować unieważnieniem głosu bądź falsyfikacją woli wyborcy. Ponadto karta powinna być poręczna, tak aby ułatwić wyborcy oddanie głosu. Na marginesie należy zauważyć, iż wynikający z art. 40a kodeksu wyborczego, obowiązek zapewnienia nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille’a nie wyczerpuje powinności PKW zapewnienia udogodnień ułatwiających głosowanie osobom o obniżonej sprawności.

Zasada tajności głosowania „oznacza, że nikomu innemu poza wyborcą nie będzie znana treść jego decyzji”[4]. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że „dla wyborcy tajność głosowania jest przywilejem, z którego może on skorzystać, choć nie ma takiego obowiązku. Oddanie głosu w sposób jawny, o ile nie stanowi formy agitacji wyborczej, nie wiąże się dla niego z żadnymi negatywnymi konsekwencjami prawnymi. Również dobrowolne poinformowanie o treści decyzji wyborczej innych osób, niezależnie od tego, czy ma miejsce przed wyborami czy po wyborach, nie narusza zasady tajności głosowania”[5]. Zacytowane wyjaśnienie stanowi istotną dyrektywę przy tworzeniu wzoru karty do głosownia. Nie powinna ona zatem przyjmować formy umożliwiającej osobie postronnej bez trudu powzięcie informacji o kandydacie, na którego zagłosował wyborca. Ujawnienie swych preferencji co do kandydata (komitetu wyborczego) jest bowiem wyłącznym uprawnieniem każdego wyborcy. Również w sytuacji, w której niepełnosprawna osoba oddaje głos przy pomocy osoby trzeciej, należy tak skonstruować kartę, aby ujawnienie głosu mogło nastąpić tylko z nieprzymuszonej woli samego wyborcy, a nie było koniecznością wynikającą z nieodpowiedniego zaprojektowania karty.

Zaproponowana przez PKW karta w formie broszury A4 minimalizuje ryzyko naruszeń konstytucyjnych zasad powszechności i tajności głosowania. Dzięki niewielkim wymiarom jest bardziej przyjazna dla osób niepełnosprawnych (co też zostało potwierdzone w trakcie badań empirycznych dokonanych podczas stosownych konsultacji społecznych[6]) oraz starszych. W odróżnieniu od karty w formie tzw. „płachty”, czyli jednostronnej kartki papieru w formie A0 albo A1, broszura jest łatwa w przenoszeniu do kabiny wyborczej (miejscu gwarantującym tajność oddania głosu). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, iż wiele lokali wyborczych znajduje się w budynkach szkół, w których wyborca dokonuje wyboru na karcie do głosowania rozłożonej na ławce szkolnej, która zazwyczaj nie jest przystosowana do pracy z kartkami papieru formatu A0 lub A1. Możliwość łatwego zamknięcia broszury oraz niewielkie gabaryty umożliwiają każdemu, szczególnie osobie niepełnosprawnej bądź starszej, samodzielne wrzucenie jej do urny. Zminimalizowanie potrzeby pomocy osoby trzeciej zmniejsza ryzyko ujawnienia wyboru dokonanego przez wyborcę, a co za tym idzie zostaje zwiększona ochrona konstytucyjnej zasady tajności głosowania w wyborach samorządowych. Biorąc to pod uwagę należy ocenić, iż karta wyborcza w formacie broszury A4 minimalizuje ryzyko naruszenia konstytucyjnych zasad dotyczących wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

V. Proponowany wzór w świetle wymogów zawartych w kodeksie wyborczym

Ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy[7] zostały wprowadzone nowe wymagania, którym sprostać musi karta do głosowania (nowe brzmienie art. 40 § 2 i 3 oraz dodanie § 3a i 3b). W myśl ostatniej nowelizacji prawa wyborczego w zakresie ustalania wzoru karty, w przypadku gdy opracowanie lub wykonanie karty do głosowania w formie jednej kartki zadrukowanej jednostronnie nie jest możliwe lub powodowałoby znaczne trudności w posługiwaniu się kartą, PKW może zdecydować, że karta do głosowania będzie składać się z odpowiedniej liczby zadrukowanych jednostronnie, trwale połączonych kartek (forma broszurowa). Jest to dopuszczalne w przypadku wystąpienia jednej z dwóch przesłanek: 1) gdy nie jest możliwe wykonanie jednej karty zadrukowanej jednostronnie lub 2) taka karta powodowałaby znaczne trudności w posługiwaniu się nią. Zastosowany łącznik „lub” wskazuje, że mamy do czynienia z alternatywą nierozłączną. Jak już zostało wskazane w rozważaniach poświęconych konstytucyjnym zasadom wyborów do samorządu terytorialnego, przygotowanie karty do głosowania w formie tzw. płachty wiązałoby się nieuchronnie z trudnościami w posługiwaniu się nią, szczególnie przez osoby starsze i niepełnosprawne. Ponadto umieszczenie wszystkich nazwisk z poszczególnych list kandydatów w wyborach do niektórych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego na karcie do głosowania formatu A0 wiązałoby się, mimo wszystko, z koniecznością użycia czcionki niewielkich rozmiarów. Dlatego też należy uznać, iż PKW dokonała słusznego wyboru projektując wykonanie kart do głosowania w formie broszurowej.

Zgodnie z art. 40 § 3b kodeksu wyborczego na pierwszej kartce karty do głosowania zamieszcza się wyłącznie informacje o sposobie głosowania i warunkach ważności głosu, natomiast na drugiej kartce karty do głosowania – spis treści karty do głosowania. Spis ten ma za zadanie ułatwić wyborcom rozeznanie w karcie do głosowania, co z kolei powinno przyczynić się do uniknięcia przynajmniej części problemów, które ujawniły się w trakcie wyborów samorządowych w 2014 r. Nie przesądzając w tym miejscu jednoznacznie o powodach znacznego odsetka głosów nieważnych – szacowanego na 17% wszystkich oddanych głosów – wypada jednak przywołać pogląd upatrujący głównej przyczyny zaistniałej sytuacji w domniemanym fakcie, że duża część wyborców, pomimo instrukcji, zaznaczała kandydatów z różnych list wyborczych[8], tym samym doprowadzając do nieważności oddanego głosu[9]. Czytelna i komunikatywna instrukcja o sposobie głosowania i warunkach ważności głosu powinna zminimalizować ryzyko faktycznego wystąpienia sytuacji, gdy wyborca głosuje na każdą niemal listę kandydatów, nieświadomy skutków takiego postępowania.

Obligatoryjnym, w świetle przepisów prawa, elementem karty do głosowania jest oznaczenie miejsca na umieszczenie pieczęci obwodowej komisji wyborczej oraz, w przypadku wyborów do rad i wyborów wójta, na wydrukowanie odcisku pieczęci terytorialnej komisji wyborczej (art. 40 § 4 kodeksu wyborczego). Spełnienie tego wymogu jest bardzo ważne, gdyż pieczęć obwodowej komisji wyborczej potwierdza autentyczność karty do głosowania oraz jest zabezpieczeniem przed sfałszowaniem wyników głosowania – i w konsekwencji wyników wyborów – wskutek „dorzucenia” dodatkowych kart wyborczych do urn.

Z formalnego punktu widzenia opiniowany wzór karty do głosowania spełnia zatem wskazane wymogi ustawowe.

Istotną kwestią jest zrozumiałość informacji zawartych na karcie do głosowania. Niejasność bądź nieodpowiednie sformułowanie poleceń prowadzi w istocie do braku realizacji obowiązku informacyjnego, pomimo formalnego zamieszczenia wymaganych prawem informacji. Język winien być prosty i zrozumiały, tak aby nawet osoba, która nie posiada wykształcenia ponadgimnazjalnego, nie miała wątpliwości co do sposobu głosowania. Punkty, krótkie zdania oraz bezpośredni zwrot do czytającego tworzą spójną kompozycję językową. Informacja zawarta na pierwszej karcie, czyli o sposobie głosowania i warunkach ważności głosu, nie budzi zastrzeżeń normatywnych czy merytorycznych (z drobnym wyjątkiem, o którym niżej), przy założeniu oczywiście, że przedstawiona do konsultacji karta do głosowania ma być użyta w wyborach proporcjonalnych, tzn. do sejmików województw, rad powiatów oraz miast na prawach powiatu (art. 416, art. 450 oraz art. 459 kodeksu wyborczego).

W wyborach do rad gmin, z wyjątkiem miast na prawach powiatu, bardziej właściwa wydaje się forma karty jednostronnie zadrukowanej, głównie ze względu na zdecydowanie mniejszą liczbę kandydatów oraz brak list, co również implikuje modyfikacje w zakresie ważności oddania głosu oraz konieczność sformułowania zupełnie inaczej informacji o sposobie głosowania, a w szczególności o warunkach ważności głosu.

W opiniowanym wzorze karty do głosowania istotne zastrzeżenia budzą natomiast niektóre obrazki ilustrujące poszczególne punkty informacji o sposobie głosowania i warunkach ważności głosu[10]. Obrazek przy pkt 1 informacji przedstawiający wiele linii zbiegających się w jednym miejscu, po dłuższym wpatrzeniu się, rzeczywiście symbolizuje jedność wielu kartek jednej karty do głosowania w formie broszury. Niemniej rysunek ten jest mało czytelny. Być może lepszym rozwiązaniem byłby obrazek przedstawiający wrzucaną do urny kartę do głosowania z częściowo rozchylonymi kartami, symbolizującymi niepodzielność karty do głosowania. Natomiast obrazek przy pkt 3 informacji w pewnym sensie koliduje z treścią przedstawionego komunikatu. Rzeczywiście trudno jest w sposób czytelny zilustrować, że postawienie znaku „x” przy nazwiskach co najmniej dwóch kandydatów na dwóch odrębnych listach powoduje nieważność głosu, ale nie wydaje się to niemożliwe. Ponadto analizowanemu obrazkowi można zarzucić, że promuje wybór kandydatów innych niż znajdujący się na pierwszym lub ostatnim miejscu na liście.

Pewne wątpliwości budzi również treść pkt 2 informacji, a mianowicie zakończenie zdania drugiego, gdzie użyto zaimka „którego”, sugerującego, że chodzi o wybór kandydata („kandydata z tej listy, na którego chcesz oddać głos”). Tymczasem konstrukcja logiczna pkt 2 informacji – i stojący za nią stan prawny – wskazywałaby na wybór listy poprzez oznaczenie kandydata („kandydata z tej listy, na którą chcesz oddać głos”). Należy domyślać się, że powodem wyboru zaimka „którego” było to, że de facto zasadą jest głosowanie na konkretnego kandydata. Tymczasem przepisy kodeksu wyborczego (art. 440) wyraźnie precyzują, że głos oddany na konkretnego kandydata wskazuje jego pierwszeństwo do uzyskania mandatu, sam zaś głos pozostaje oddany na listę kandydatów (zgłoszoną przez konkretny komitet wyborczy). Konsekwentnie zatem ustawodawca nakazuje uznać za głos ważny także ten, gdy zaznaczono kilku kandydatów z jednej listy. Taka też jest logika wyborów proporcjonalnych (proporcjonalnego systemu ustalania wyników wyborów), gdzie głosuje się przede wszystkim na listy, a nie na konkretne osoby. To wszystko przemawia za większą adekwatnością użycia wyrazu „którą”.

Pewne drobne sugestie można zgłosić także w odniesieniu do drugiej kartki karty do głosowania. Zgodnie z art. 40 § 3b kodeksu wyborczego ma się tam znajdować spis treści karty do głosowania. Jak już zauważono, propozycja wyjściowa czyni zadość tej regulacji, niemniej wydaje się, iż oprócz nazw komitetów wyborczych, spis treści powinien zawierać również numery list kandydatów na radnych, które zostały nadane zgodnie z art. 408-410 kodeksu wyborczego.

VI. Konkluzje

Podsumowując opinię Instytutu Ordo Iuris o propozycji wyjściowej kart do głosowania w wyborach samorządowych w 2018 r. warto zacytować fragment uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego z 3 listopada 2005 r.[11]: „Informacje, które zamieszcza się na karcie mają po pierwsze charakter obligatoryjny, po drugie zaś nie dopuszcza się zamieszczenia na karcie innych – niż określone w ustawie – informacji, a nadto, że nie jest możliwe prawnie skuteczne pominięcie informacji obligatoryjnie zamieszczanych na karcie”. Mając to na uwadze, należy wskazać, iż przedstawiony przez PKW wzór karty do głosowania w formie broszurowej (propozycja wyjściowa) generalnie spełnia wymogi przewidziane w kodeksie wyborczym a także zapewnia w dostatecznym stopniu poszanowanie konstytucyjnych zasad wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Niemniej w opinii Instytutu Ordo Iuris zawarta w propozycji wyjściowej informacja o sposobie głosowania i warunkach ważności głosu oraz spis treści karty do głosowania wymagają pewnych drobnych korekt i modyfikacji w zakresie:

• obrazków ilustrujących treść pkt 1 i 3 informacji,
• treści pkt 2 informacji, który dotyczy prawidłowego sposobu zagłosowania, czyli dokonania wyboru listy i ustalenia pierwszeństwa do uzyskania mandatu (postawienia znaku „x”) oraz
• uwzględnienia w spisie treści numeru listy nadanej komitetowi wyborczemu.

Zrekapitulowane powyżej sugestie zmierzają do zapewnienia jeszcze większej przejrzystości i czytelności informacji zawartych na karcie do głosowania, co w konsekwencji powinno przełożyć się na podniesienie poziomu zrozumiałości przekazywanego komunikatu.

Autor: Marcin Olszówka (współpraca Piotr Mikusek)