nowelizacja

· Rada Ministrów przyjęła założenia do nowelizacji ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta.

· Ustalono, że w tym roku niedzielą handlową będzie 10 grudnia, zamiast Wigilii Bożego Narodzenia.

· Prawo do wolnej niedzieli stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej gwarancji wolności sumienia i religii.

We wtorek Rada Ministrów obradowała nad projektem noweli do ustawy z 2018 r. o zakazie handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni. Nowela przewiduje wprowadzenie zmiany, zgodnie z którą niedziela 24 grudnia 2023 r. będzie dniem objętym zakazem, o którym mowa w art. 5 tej ustawy, polegającym na zakazie handlu oraz wykonywania czynności związanych z handlem, a także powierzania pracownikowi lub zatrudnionemu wykonywania takiej pracy. Jednocześnie zaproponowano ustanowienie niedzieli handlowej na dzień 10 grudnia 2023 r. W tym ostatnim przypadku handel ma być prowadzony jedynie do godz. 14.00. Procedowana ustawa wywołała zainteresowanie przedstawicieli mediów, którzy oczekiwali całkowitego zniesienia zakazu handlu.

Podstawy prawne  

Zakaz handlu został wprowadzony ustawą z 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni. W kolejnych latach zakaz coraz bardziej uszczelniano. Zgodnie z przepisami, w 2018 r. zakupy w sklepach stacjonarnych można było robić w pierwszą i ostatnią niedzielę miesiąca, wyłączając niedziele, na które przypadały święta. W 2019 r. niedzielami handlowymi w Polsce były tylko ostatnie niedziele każdego miesiąca. W latach 2018-2019 niedzielami wyłączonymi spod zakazu handlu były również kolejne dwie niedziele poprzedzające pierwszy dzień Bożego Narodzenia oraz niedziela przed Wielkanocą. Od 2020 r. zakaz handlu nie obowiązywał jedynie w siedem niedziel: ostatnią niedzielę stycznia, kwietnia, czerwca i sierpnia, a także w dwie kolejne niedziele poprzedzające Boże Narodzenie oraz w niedzielę przed Wielkanocą. W lutym 2022 r. weszła w życie kolejna nowelizacja przepisów, wprowadzająca również ograniczenia handlu w Wigilię oraz Wielką Sobotę – w te dni zakupy są możliwe jedynie do godziny 14.00. Reguła ta ma zastosowanie również w przypadku, gdy Wigilia przypada w niedzielę. I z taką sytuacją mamy do czynienia w tym roku.

Z tego powodu przedstawiciele branży handlowej zgłaszali, aby w drodze wyjątku poluzować ograniczenia w grudniu i znieść zakaz handlu 10 grudnia. Procedowany 14 listopada 2023 r. projekt nowelizacji stanowi odpowiedź na te postulaty.

Wolne niedziele przykładem realizacji prawa do wolności sumienia i wyznania

Wolność sumienia i wyznania stanowi jedną z podstawowych wolności określonych w art. 53 ust. 2 Konstytucji RP.  Omawiane pojęcie może być pojmowane zarówno w znaczeniu pozytywnym, jak i negatywnym. W znaczeniu pozytywnym, wolność religijna oznacza wolność wyboru, nadając jednostce prawo do swobodnego określenia siebie w sprawach religijnych. Natomiast w znaczeniu negatywnym, wolność religijną pojmuje się jako brak jakiegokolwiek przymusu w sprawach religijnych ze strony innych jednostek, grup społecznych, a w szczególności organów władzy.

Zakres przedmiotowy uprawnień wynikających z wolności sumienia i wyznania nie doczekał się jednolitego katalogu, zarówno na gruncie współczesnych ustawodawstw państwowych, jak i w poglądach doktryny. Należy zatem podjąć próbę ustalenia uniwersalnego katalogu uprawnień wynikających z omawianej wolności. Sposoby uzewnętrzniania przez człowieka swych przekonań religijnych są zróżnicowane. Należy wskazać, iż do najbardziej popularnych form jej wyznawania zalicza się uprawianie kultu i modlitwę, zarówno prywatnie, jak i publicznie wraz z innymi wiernymi, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie religii polegające przykładowo na przestrzeganiu postu czy umieszczaniu symboli religijnych w swoim otoczeniu, nauczanie oznaczające przekazywanie prawd wiary, posiadanie obiektów sakralnych i wznoszenie nowych oraz korzystanie z pomocy religijnej, np. z posługi kapłana.

Na gruncie prawa polskiego, dość szerokie rozumienie sposobów uzewnętrzniania przekonań religijnych prezentuje ustawa z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Artykuł 2 wskazanego aktu prawnego szczegółowo określa, jakie uprawnienia posiadają ludzie, realizując swoje prawo do wolności religijnej. Między innymi mogą oni należeć lub nie należeć do kościołów i innych związków wyznaniowych, tworzyć wspólnoty religijne, uczestniczyć w obrzędach i wypełniać obowiązki religijne, głosić swoje poglądy religijne lub zachowywać milczenie w tej sprawie. Na uwagę zasługuje zastosowany w omawianym przepisie zwrot w szczególności, który wskazuje, iż obszerny katalog przytoczony w ustawie stanowi wyliczenie otwarte, toteż prawodawca przewiduje inne niż wymienione możliwości uzewnętrzniania swych przekonań religijnych. Ponadto art. 19 omawianej ustawy wskazuje na uprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych, które – wypełniając swoje funkcje religijne – mogą w szczególności określać doktrynę religijną, organizować i publicznie sprawować kult, udzielać posług religijnych czy też zarządzać swoimi prawami.

Podsumowanie

Z powyższych względów można uznać, że jednym z przykładów egzemplifikacji wolności sumienia i wyznania jest również prawo do wolnej do niedzieli. Co więcej, zakaz handlu w niedzielę należy postrzegać również szerzej, mianowicie jako ustawową gwarancję prawa do odpoczynku, a także prawa do poszanowania życia prywatnego.

Szersze omówienie zagadnienia prawa do odpoczynku i zakazu handlu w niedzielę znaleźć można w opublikowanych wcześniej analizach Instytutu Ordo Iuris, m.in. w opinii przyjaciela sądu, jaką sporządzili i przekazali Trybunałowi Konstytucyjnemu eksperci Instytutu.

dr Kinga Szymańska – analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris

Przyjęte niedawno zmiany Prawie geologicznym i górniczym są dobrym przykładem na to, jak dążąc do realizacji słusznych celów, można wykroczyć poza granicę równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Nieprecyzyjna definicja „złóż strategicznych”, zapewniająca ministrowi do spraw środowiska znaczną swobodę w klasyfikacji kopalin, brak rzeczywistych środków odwoławczych oraz daleko posunięte ograniczenia, przejawiające się m.in. w zakazie zabudowy - bez odszkodowania dla posiadaczy nieruchomości położonych na złożach strategicznych, wskazują na konieczność zmiany uchwalonych ostatnio przepisów. 

„Złoża strategiczne” pod szczególną ochroną

Najwyższa Izba Kontroli w informacji o wynikach przeprowadzonej w 2017 r. kontroli nad prowadzeniem gospodarki złożami strategicznych surowców kopalnych, krytycznie oceniła brak środków prawnych, zabezpieczających możliwość wykorzystania tych zasobów[1]. W konsekwencji, w przeszłości dochodziło do sytuacji, w których następowała zabudowa bądź inne trwałe zagospodarowanie gruntów, pod jakimi znajdowały się cenne złoża.

Rozwiązaniem wskazanego problemu miała być nowelizacja ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, przyjęta przez Sejm 16 czerwca 2023 r.[2]. W założeniu, ustawa zmierza do poprawy ochrony prawnej szczególnie wartościowych zasobów przede wszystkim przez wprowadzenie definicji „złoża strategicznego” oraz procedury zmierzającej do uznania złoża danej kopaliny za strategiczne. W istocie, chodzi o objęcie wybranych obszarów państwa szczególną ochroną, z perspektywy zapewnienia możliwości eksploatacji położonych na nich zasobów surowców nieodnawialnych, z których większość (chociaż nie wszystkie) objęte są prawem własności górniczej, przysługującym Skarbowi Państwa[3]. O ile jednak cel podjętej aktywności legislacyjnej należy uznać za słuszny i konieczny dla zabezpieczenia interesu publicznego w perspektywie długoterminowej, to sposób realizacji tego celu budzi wątpliwości. W szczególności jest tak, gdy spojrzymy na to z punktu widzenia ochrony interesów jednostek samorządu terytorialnego oraz ich mieszkańców dysponujących nieruchomościami nad złożami, które mogą zostać zakwalifikowane do złóż strategicznych. Z tego też względu konieczne jest zwrócenie uwagi na trzy zasadnicze kwestie. Po pierwsze, na zakres definicji „złóż strategicznych”. Po drugie, na procedurę uznawania złóż za strategiczne oraz konsekwencje takiej kwalifikacji. Po trzecie, na skutki jakie wywołuje wspomniane rozstrzygnięcie dla lokalnych mieszkańców.

Nieprecyzyjna definicja złóż strategicznych

Stosownie do dyspozycji nowego art. 6 ust. 1 pkt 19a ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (dalej: u.p.g.g.) przez złoże strategiczne należy rozumieć złoże kopaliny, które ze względu na swoje znaczenie dla gospodarki lub bezpieczeństwa kraju podlega szczególnej ochronie prawnej. Odwołanie do znaczenia złóż dla gospodarki lub bezpieczeństwa kraju należy uznać za absolutnie niewystarczające, biorąc pod uwagę zakres ograniczenia prawa do korzystania z własności nieruchomości położonych na obszarze takich złóż. Należy mieć na uwadze, że przepis ten umożliwia decydentowi, a więc ministrowi właściwemu do spraw środowiska, uznanie za złoże strategiczne potencjalnie każdego złoża kopaliny. Każda, nawet w ograniczonym stopniu, ma bowiem znaczenie dla gospodarki. Tymczasem, jak wynika z bilansu przygotowanego przez Polski Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy, według stanu na 31 grudnia 2022 r. na terenie Polski znajdowało się 14 780 udokumentowanych złóż kopalin[4]. Znajdują się one na obszarze całego państwa, koncentrując zwłaszcza w województwach śląskim, dolnośląskim, wielkopolskim, małopolskim, podkarpackim i lubelskim[5].

Uznanie kopaliny za strategiczną odbywa się w drodze postępowania administracyjnego, w którym stroną jest podmiot, na rzecz jakiego zatwierdzono dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej. Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji. Dla przebiegu postępowania ma szczególnie istotne znaczenie treść art. 94a ust. 5 u.p.g.g., zgodnie z którym uznanie złoża kopaliny za złoże strategiczne następuje, jeżeli ze względu na stan zagospodarowania terenu istnieje dostęp do złoża oraz:

1)     złoże kopaliny ma podstawowe znaczenie dla gospodarki kraju lub dla interesu surowcowego państwa lub

2)     złoże kopaliny ma ponadprzeciętną dla danej kopaliny wielkość zasobów, lub

3)     kopalina znajdująca się w złożu odznacza się unikalnymi parametrami.

Wskazane określenia mają charakter ogólny i wartościujący. Organem uprawnionym do ustalenia ich znaczenia w odniesieniu do konkretnego złoża jest wyłącznie minister właściwy do spraw środowiska. Oceny tej minister dokonuje po zapoznaniu z niewiążącymi go opiniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy, na terenie której jest położone złoże kopaliny oraz państwowej służby geologicznej. W konsekwencji, minister środowiska posiada znaczną swobodę do uznania konkretnej kopaliny za złoże strategiczne. Tym bardziej, że ma on obowiązek uwzględnienia nie tylko aktualnego znaczenia określonego rodzaju złóż, ale również indywidualnej specyfiki konkretnego złoża, w tym z perspektywy przyszłych i potencjalnych potrzeb gospodarki i interesu surowcowego. Od decyzji ministra w sprawie uznania złoża za strategiczne, ani lokalnym mieszkańcom, ani jednostce samorządu terytorialnego, nie przysługuje odwołanie.

Z dużym przybliżeniem można założyć, że za złoża strategiczne na pewno zostaną uznane wymienione jako złoża kopalin strategicznych w Białej Księdze Ochrony Złóż Kopalin, opracowanej przez Ministerstwo Środowiska w 2015 r. Zawiera ona 95 złóż węgla kamiennego i brunatnego, gazu ziemnego, ropy naftowej, rud metali oraz soli potasowo-magnezowych, położonych w różnych regionach niemal całego kraju[6]. Poza wskazanymi, za złoża strategiczne potencjalnie uznane może być każde z pozostałych ponad 14,6 tys. złóż kopalin, jak też złoża, które zostaną odkryte w przyszłości. Wskazany status mogą uzyskać również złoża zawierające zasoby nieuznawane obecnie za istotne, ale których znaczenie może nagle wzrosnąć na skutek zapotrzebowania przemysłu związanego z postępem technologicznym (np. rzadkie rodzaje metali).

Ochrona przez zakaz zabudowy, czyli o konsekwencjach dla mieszkańców

Uznanie złoża za strategiczne pociąga za sobą daleko idące konsekwencje dla mieszkańców danego obszaru. Stosownie do nowego przepisu art. 95a u.p.g.g., gmina uwzględnia bowiem złoża strategiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym wprowadza zakaz trwałej zabudowy lub innego zagospodarowania obszarów tych złóż w sposób, który wyłączyłby możliwość zagospodarowania takiego złoża w przyszłości, z uwzględnieniem warunków, wskazanych indywidualnie przez ministra w decyzji o uznaniu złoża za strategiczne. W przypadku, gdyby gmina nie dopełniła wskazanego obowiązku, wojewoda jest zobowiązany do wydania zarządzenia zastępczego oraz ukarania gminy karą administracyjną w wysokości 120 000 zł.

Wprowadzenie zakazu zabudowy oznacza de facto istotne ograniczenie prawa do korzystania z własności. Co do zasady, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w takich przypadkach przewiduje się możliwość wypłaty odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub nawet wykup nieruchomości przez gminę. Przepis art. 36ust. 1a pkt 3 wskazanej ustawy zastrzega jednak, że odszkodowań nie wypłaca się w przypadku, gdy zakaz lub ograniczenie zabudowy i zagospodarowania terenu wynika z przepisów ustaw. Taki przypadek ma zaś zastosowanie w razie ustanowienia złoża strategicznego. Tym samym, właściciele położonych w jego obszarze nieruchomości nie otrzymają odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa do pełnego korzystania z własnej nieruchomości ani z tytułu utraty przez nią dotychczasowej wartości. Konstrukcji tej nie można jednak uznać za wywłaszczenie bez odszkodowania, w ścisłym tego słowa znaczeniu i w świetle obowiązujących przepisów. Nie może również ujść uwadze, że jeszcze przed komentowaną nowelizacją, prawo do korzystania z własności na gruntach na złożu kopalin było ograniczone przez możliwość odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z którego niejednokrotnie korzystały organy administracji geologicznej.

Propozycje zmian

Potrzeba ochrony strategicznych zasobów państwa, w tym zasobów naturalnych, nie budzi wątpliwości. Nie powinna się ona jednak odbywać w sposób, jaki przewidziano w nowelizacji ustawy  Prawo geologiczne i górnicze. Dostrzegając potrzebę zachowania pewnej elastyczności w uznawaniu przez ministra złóż za strategiczne, należy przyjąć bardziej szczegółowe kryteria oceny ich strategicznego charakteru, w tym, w razie konieczności, przez dodatkowy opis lub wyliczenie. Przyjęte przez Sejm rozwiązanie przyznaje bowiem ministrowi do spraw środowiska zbyt daleko idącą swobodę, o niemal uznaniowym charakterze.

Po drugie, rozważenia wymaga wprowadzenie ulg, związanych z nieruchomościami położonymi w obszarze złoża strategicznego. Przede wszystkim za celowe należy uznać zwolnienie posiadaczy takich nieruchomości z podatków rolnego, leśnego i od nieruchomości, przy jednoczesnej wypłacie gminom rekompensat z tytułu utraconych dochodów budżetowych. Rozważenia wymaga także wprowadzenie specjalnego funduszu rekompensacyjnego, finansowego z budżetu państwa, który mógłby częściowo sfinansować wypłatę odszkodowań dla właścicieli gruntów, dotychczas przeznaczonych do zabudowy, nie obciążając jednocześnie tymi kosztami gminy. Obok korzyści dla mieszkańców, rozwiązanie takie zachęcałoby również ministra do pewnej powściągliwości w uznawaniu złóż za strategiczne, szczególnie w sytuacji, gdy nie jest to szczególnie konieczne.

dr Tomasz Woźniak - analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris