Dalsze ograniczanie kompetencji państw członkowskich w zakresie kształtowania ich polityki migracyjnej. Dwa ważne wyroki TSUE

Sprawa włoska – jaki kraj może być uznany za „bezpieczny”? 

1 sierpnia Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał ważne orzeczenia mające kluczowe znaczenie dla polityki migracyjnej UE. Pierwsze z komentowanych orzeczeń (sygn. C-758/24 oraz C-759/24) dotyczy dwóch obywateli Bangladeszu, którzy po uratowaniu przez włoskie służby na Morzu Śródziemnym zostali przewiezieni do ośrodka detencyjnego dla uchodźców w Albanii, gdzie złożyli wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej na terenie Włoch.

Istotne znaczenie dla tej sprawy ma Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej, na mocy której państwa członkowskie mogą przyspieszyć rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i przeprowadzać je na granicy, jeżeli wnioski te pochodzą od obywateli państw trzecich uznanych za zapewniające wystarczającą ochronę (bezpieczny kraj pochodzenia).

W art. 37 ust. 3 Dyrektywy 2013/32/UE wskazano, iż dane państwo trzecie może zostać uznane za „bezpieczny kraj pochodzenia” (safe country of origin), jeśli spełnia kryteria określone w Załączniku I do tego aktu prawnego. W Załączniku określono z kolei, iż do tej kategorii można zaliczyć kraje, w których, na podstawie sytuacji prawnej, stosowania prawa w ramach ustroju demokratycznego i ogólnych uwarunkowań politycznych można wykazać, że co do zasady i konsekwentnie nie ma w nim prześladowań w rozumieniu art. 9 dyrektywy 2011/95/UE; Zgodnie z tym aktem normatywnym, aby czyn mógł zostać uznany za akt prześladowania, musi on spełniać określone warunki, w tym przede wszystkim:

1. być na tyle poważny pod względem swojej istoty lub powtarzalności, by stanowić poważne naruszenie podstawowych praw człowieka, w szczególności praw, od których przestrzegania nie można się uchylić na mocy art. 15 ust. 2 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; 
2. lub być kumulacją różnych środków, w tym takich naruszeń praw człowieka, które są na tyle poważne, by oddziaływać na jednostkę w sposób podobny do określonego powyżej. 

Wnioski złożone przez zatrzymanych obywateli Bangladeszu zostały rozpatrzone w opisanym powyżej trybie. Bengalczycy otrzymali finalnie decyzję odmowną, jako że państwo, którego są obywatelami jest uznawane, na mocy przepisów włoskiego dekretu o randze ustawy znowelizowanej w 2024 roku za „kraj bezpiecznego pochodzenia”. W tym akcie prawnym wskazano bowiem listę państw, który włoski ustawodawca uznaje za należące do kategorii „krajów bezpiecznego pochodzenia”, w związku z czym nie ma podstaw do udzielenia osobom pochodzących z takich państw ochrony międzynarodowej. Co istotne, osoby ubiegające się o uzyskanie ochrony międzynarodowej, na podstawie przepisów dekretu mogą jednak wykazać, iż istnieją poważne powody, aby uznać wyznaczony kraj pochodzenia za niebezpieczny w związku z szczególną sytuacją samego wnioskodawcy (obalenie domniemania bezpieczeństwa kraju pochodzenia). W dalszej kolejności obywatele Bangladeszu zdecydowali się zaskarżyć przedmiotową decyzję do jednego z sądów (Tribunale ordinario di Roma). Organ ten zwrócił się z kolei do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym w celu wyjaśnienia stosowania koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia i obowiązków państw członkowskich w zakresie skutecznej kontroli sądowej. Sąd podnosił, iż w przeciwieństwie do poprzednich przepisów, znowelizowana ustawa z 2024 roku nie określa źródeł informacji, na których oparł się włoski ustawodawca przy ocenie kraju jako bezpiecznego. Dlatego też, w opinii włoskiego sądu, zarówno organ sądowy jak i wnioskodawca nie mieli możliwości, odpowiednio, zakwestionowania i kontroli zgodności z prawem takiego domniemania bezpieczeństwa poprzez zbadanie w szczególności pochodzenia, mocy obowiązującej, wiarygodności, znaczenia, aktualności i kompletności tych źródeł.

W orzeczeniu z 1 sierpnia TSUE wskazał, iż prawo Unii Europejskiej nie stoi na przeszkodzie, by państwo członkowskie uznało państwo trzecie za bezpieczny kraj pochodzenia w drodze ustawy, jednak tylko pod warunkiem, że uznanie to może podlegać skutecznej kontroli sądowej. Trybunał wskazał przy tym, iż kontrola ta powinna dotyczyć poszanowania materialnych przesłanek takiego uznania przewidzianych w załączniku nr I do dyrektywy, w szczególności, gdy wniesiono skargę na decyzję oddalającą wniosek o udzielenie azylu w ramach procedury przyspieszonej mającej zastosowanie do obywateli uznanych w ten sposób państw. W ocenie TSUE, źródła informacji, na których opiera się takie uznanie (danego państwa za „bezpieczny kraj trzeci”), muszą być wystarczająco dostępne zarówno dla wnioskodawcy, jak i dla właściwego sądu. TSUE podkreślił, iż ma to na celu zagwarantowanie skutecznej ochrony sądowej, umożliwiającej wnioskodawcy skuteczne dochodzenie jego praw, a sądowi krajowemu przeprowadzenie pełnej kontroli.

Co istotne, TSUE uznał, że do czasu wejścia w życie nowego rozporządzenia (przyjętego jako element Paktu o azylu i migracji i które ma zastąpić dyrektywę 2013/32/UE), państwo członkowskie nie może uznać za „bezpieczny” kraj pochodzenia państwa trzeciego, które nie spełnia w odniesieniu do niektórych kategorii osób materialnych przesłanek takiego uznania. Innymi słowy, dane państwo trzecie może być uznane za „bezpieczny kraj pochodzenia” tylko wtedy, gdy zapewnia odpowiednią ochronę wszystkim mieszkańcom. 

Sprawa irlandzka – obowiązek zapewnienia zakwaterowania

Tego samego dnia TSUE wydał inne, równie ważne orzeczenie związane z kształtowaniem polityki migracyjnej przez państwa członkowskie Unii Europejskiej. Tłem sprawy o sygnaturze C-97/24 jest sytuacja dwóch mężczyzn, uchodźców z obywatelstwem odpowiednio Afganistanu i Indii, którym władze Irlandii nie przyznały zakwaterowania, powołując się na brak dostępnych miejsc w ośrodkach przyjmujących, niezależnie od dostępności indywidualnego i tymczasowego zakwaterowania. Brak takiego zakwaterowania skutkował z kolei brakiem możliwości otrzymywania dziennej diety przewidzianej przepisami irlandzkiego prawa. 

W związku z niedogodnościami wynikającego z tego stanu rzeczy (konieczność spania na ulicy, problemy z pozyskiwaniem żywności i utrzymywaniem higieny), zdecydowali się oni wnieść skargę o odszkodowanie do Wysokiego Trybunału Irlandii przeciwko Ministrowi ds. Dzieci, Równości, Niepełnosprawności, Integracji i Młodzieży oraz Prokuratorowi Generalnemu.

Pozwani przyznali, iż doszło do naruszenia prawa Unii Europejskiej, ale powołali się na przypadek siły wyższej, który miałby polegać na tymczasowym wyczerpaniu możliwości zakwaterowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową na jej terytorium, ze względu na masowy napływ obywateli państw trzecich po inwazji na Ukrainę.

W dalszej kolejności Wysoki Trybunał skierował pytanie prejudycjalne do TSUE, z pytaniem o możliwość wyłączenia odpowiedzialności państwa w takich okolicznościach, pomimo obowiązków wynikających z Dyrektywy 2013/33/UE i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

W wyroku z 1 sierpnia TSUE wskazał, iż na mocy przepisów wspomnianej dyrektywy państwa członkowskie zobowiązane są do zapewnienia wsparcia materialnego osobom ubiegającym się o udzielenie ochrony międzynarodowej, dlatego też Irlandia nie miała możliwości powoływać się na napływ uchodźców z Ukrainy jako na okoliczność nadzwyczajną. „Zatem państwo członkowskie, które zaniechało zapewnienia tych świadczeń materialnych wnioskodawcy pozbawionemu wystarczających środków, choćby tymczasowo, wykracza w sposób oczywisty i poważny poza zakres uznania, którym dysponuje w odniesieniu do stosowania dyrektywy. Takie zaniechanie może zatem stanowić wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii, prowadzące do powstanie odpowiedzialności danego państwa członkowskiego” – napisano w uzasadnieniu wyroku TSUE.  

Konieczność zmiany prawa

Wyroki wydane przez TSUE spotkały się z szeroką krytyką, m.in. ze strony włoskiego rządu oraz środowisk konserwatywnych w całej Europie. W ocenie analityków Instytutu Ordo Iuris, ostrze krytyki powinno skierować się jednak przede wszystkim przeciwko aktom prawa pochodnego, które dają podstawę do tego typu orzeczeń. Głównym problemem jest bowiem niedostosowanie prawa Unii Europejskiej do zjawiska masowej migracji. Przykładem tego może być uregulowana w przepisach dyrektywy 2013/32/UE koncepcja kraju bezpiecznego pochodzenia, która była przedmiotem jednego z komentowanych orzeczeń. Sposób skonstruowania omawianej definicji jest bowiem zbyt wąski, jako że pozwala uznać dużą liczbę krajów za niekwalifikujące się do tej kategorii, co w efekcie potęguje problemy migracyjne, z którymi aktualnie zmaga się Unia Europejska. Ordo Iuris podkreśla też, iż znaczna część problemów z tego obszaru nie została rozwiązana w niedawno przyjętym Pakcie o migracji i azylu, który ustanowi nowe ramy prawne dla zarządzania tymi zjawiskami na poziomie Unii Europejskiej często powielając błędy poprzednich aktów prawnych.

Od dłuższego czasu Instytut postuluje, aby Polska rozpoczęła proces mający na celu daleko idącą zmianę traktatów i regulacji prawnomiędzynarodowych, normujących kwestię azylu i migracji. Uwaga ta odnosi się również do prawa Unii Europejskiej. Systemy te nie są bowiem dostosowane do współczesnych wyzwań, związanych ze zjawiskiem masowej i niekontrolowanej migracji. Dlatego też, z punktu widzenia omawianego problemu, konieczna jest zmiana traktatów oraz prawa Unii Europejskiej.

Patryk Ignaszczak – Analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris. 

Czytaj też:

Co zawiera pakt migracyjny i jakie będą jego skutki dla Polski?

Wielki Reset – pilna potrzeba głębokiej reformy UE