Fundusze za praworządność, czyli jak budżet UE ma stać się potężnym narzędziem wywierania wpływu na państwa członkowskie

Nowy unijny budżet

W połowie lipca Komisja Europejska przedstawiła główne założenia budżetu Unii Europejskiej na następne lata. Zaprezentowany projekt tzw. Wieloletnich Ram Finansowych (Multiannual Financial Framework) na lata 2028-2034, w porównaniu do poprzednich okresów zakłada szereg istotnych zmian. Według zapowiedzi Komisji, planowany budżet UE ma być bardziej elastyczny, opierać się na mniejszej ilości programów oraz pozyskiwać środki z nowych źródeł dochodów. Warto również odnotować, iż przygotowywane Wieloletnie Ramy Finansowe, opiewające na kwotę 2 bilionów euro, będą największym pod względem środków budżetem w dotychczasowej historii UE.

W kontekście propozycji budżetu UE zaprezentowanej przez KE w lipcu, szczególnie istotna jest zapowiedź wprowadzenia rozwiązań, na mocy których przekazywanie państwom członkowskim środków z Wieloletnich Ram Finansowych będzie powiązane z oceną przestrzegania przez nie zasady praworządności wyrażonej w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej oraz postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Budżet UE na lata 2028-2034 a mechanizm warunkowości

W komunikacie opublikowanym przez Komisję Europejską w połowie lipca, dotyczącym Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2028-2034, wskazano, iż opracowywany budżet będzie „opierał się na poszanowaniu praw i wartości, które definiują Unię” (s. 19). Komisja podkreśla przy tym, że „poszanowanie praworządności to warunek konieczny korzystania z każdego funduszu” a „objęcie wydatków UE silnymi zabezpieczeniami w zakresie praworządności, aby zagwarantować ochronę interesów finansowych UE”, jest „niezbędne” (s. 20). W tym samym dokumencie KE wskazuje, iż chodzi o wartości zapisane w art. 2 TUE oraz postanowienia Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Analizując treść komunikatu KE, można wywnioskować, iż mechanizm warunkowości ma znaleźć zastosowanie w budżecie unijnym na lata 2028-2034 w co najmniej dwóch postaciach: znanych z praktyki stosowania instrumentu Next Generation EU (implementowanego w Polsce przez Krajowy Plan Odbudowy) tzw. „kamieni milowych” oraz stosowania już obowiązującego Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii.

Ten ostatni akt prawny będzie główną podstawą stosowania mechanizmu warunkowości w kontekście Wieloletnich Ram Finansowych, jako że ustawodawca unijny wprowadził wprost obowiązek stosowania Rozporządzenia do uchwalania i wykonywania unijnych budżetów w art. 6 ust. 2 i pkt 9 Preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2024/2509 z dnia 23 września 2024 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii.

Celem proponowanych instrumentów budżetowych jest zblokowanie istniejących obecnie funduszy i ich wypłata w ramach Planów Partnerstwa Krajowego i Regionalnego na podobnych zasadach jak środków z programu Next Generation EU, czyli w zależności od realizacji poszczególnych kamieni milowych. Niestety na chwilę obecną trudno o bliższe konkrety co do tego, jak dokładniej takie plany miałyby wyglądać. Wniosek o Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające ramy monitorowania wydatków budżetowych i ramy wykonania budżetu oraz inne przepisy horyzontalne dla programów i działań Unii potwierdza stosowanie Rozporządzenia i odsyła do nieistniejącego jeszcze (choćby w formie propozycji legislacyjnej) Rozporządzenia o Planach Partnerstwa Regionalnego.

Na podstawie doświadczenia z uzależnienia wypłaty funduszy Next Generation UE od „kamieni milowych” uzgadnianych między rządami poszczególnych państw UE a Komisją Europejską, wiemy natomiast że Komisja uzyska w ten sposób potężne narzędzie wpływu na politykę krajów członkowskich, również w dziedzinach, które na mocy traktatów unijnych nie należą do sfery kompetencji Unii Europejskiej.

Definicja terminu „państwo prawne”

Przedmiotem Rozporządzenia jest ustanowienie przepisów niezbędnych do ochrony budżetu Unii w przypadku stwierdzenia przez Komisję Europejską naruszeń zasad państwa prawnego w krajach członkowskich (art. 1). Jednocześnie warto zauważyć, iż sposób pojmowania tego terminu jest rozbudowany w preambule, gdzie w pkt 3 wskazano, że „zasada państwa prawnego wymaga, by wszystkie władze publiczne działały w granicach określonych przez prawo, zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i poszanowanie praw podstawowych – w zgodzie z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz innymi mającymi zastosowanie instrumentami – oraz pod kontrolą niezawisłych i bezstronnych sądów”.

Sankcje za naruszenie zasady praworządności

W Rozporządzeniu przewidziano także (art. 4) możliwość przyjęcia odpowiednich środków w wypadku stwierdzenia wpływu lub poważnego ryzyka wpływu naruszeń zasad państwa prawnego na budżet UE oraz katalog środków antynaruszeniowych (art. 5). Wśród tych ostatnich, w zależności od rodzaju środków, można wymienić m.in. zawieszenie płatności lub wykonania zobowiązania prawnego albo zakończenie jego obowiązywania w przypadku środków rozdzielanych przez KE lub inne upoważnione podmioty, jak i ograniczenie zobowiązań, w tym w drodze korekt finansowych lub przesunięcia środków do innych programów wydatkowania.

Zgodnie z przepisami Rozporządzenia (art. 5), podejmowane środki są proporcjonalne. Określa się je przy tym w świetle stwierdzonego faktycznego lub potencjalnego wpływu naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na interesy finansowe Unii oraz uwzględnia się charakter, czas trwania, wagę i zakres takich naruszeń. Środki te są, w zakresie w jakim jest to możliwe, ukierunkowane na działania Unii, których dotyczą naruszenia.

Procedura przyjmowania środków o charakterze sankcji

Zgodnie z art. 6 Rozporządzenia, gdy Komisja stwierdzi istnienie uzasadnionych powodów, aby uznać, że doszło do jednego z naruszeń określonych w art. 4, o ile nie uzna, że inne procedury zapewniają skuteczniejszą ochronę budżetu UE, wysyła podejrzanemu państwu pisemne powiadomienie wskazujące na przyczyny i fakty stojące u podstaw podejrzenia naruszenia. Komisja o każdym takim powiadomieniu informuje Parlament Europejski i Radę, przy czym, zgodnie z art. 6 ust. 2, Parlament może wezwać Komisję do udziału w „ustrukturyzowanym dialogu”. W ust. 3 doprecyzowano, że oceniając, czy warunki określone w art. 4 zostały spełnione, Komisja bierze pod uwagę stosowne informacje pochodzące z dostępnych źródeł, w tym decyzji, wniosków i zaleceń instytucji Unii, innych odpowiednich organizacji międzynarodowych oraz innych uznanych instytucji. O dodatkowe informacje do przeprowadzenia oceny Komisja może zwrócić się na dowolnym etapie postępowania (ust. 4). Wytyczne Komisji (pkt 72) wspominają także wprost o możliwości skontaktowania się przez Komisję z państwem członkowskim jeszcze przed wszczęciem procedury w celu uzyskania wyjaśnień.

Główną rolę w opisanej powyżej procedurze odgrywa Komisja Europejska, której w tym względzie przyznano dużą swobodę. Zgodnie z przepisami Rozporządzenia, to właśnie Komisja jest niejako „gospodarzem postępowania”, decyduje ona bowiem o jego wszczęciu, ocenie materiału dowodowego, działań naprawczych, surowości sankcji czy ocenie usunięcia naruszeń. Co szczególnie interesujące, podobne wnioski wysunął Europejski Trybunał Obrachunkowy w swoim sprawozdaniu specjalnym z 2024 roku (pkt 98-106).

Ryzyko dla Polski

Jak wskazano powyżej, już z samego Rozporządzenia wynikają liczne ryzyka dla wypłaty środków dla Polski z budżetu UE w ramach Wieloletnich Ram Finansowych 2027-2034. Jest tak z co najmniej kilku względów. Po pierwsze, jak ustalono w wyżej, Rozporządzenie będzie miało zastosowanie do Wieloletnich Ram Finansowych 2027-2034. Po drugie, instytucje unijne już przetarły szlaki dla stosowania tego aktu i używania go jako instrument szantażu. Po trzecie, w sytuacji trwającego sporu o praworządność, ogólnikowo sformułowane postanowienia Rozporządzenia tworzą dla Komisji przestrzeń do interwencji w obszarach kompetencji teoretycznie zarezerwowanych przez traktaty dla państw członkowskich. Po czwarte, ostatnie orzeczenia TSUE i SN wskazują na chęć dalszej eskalacji „sporu o praworządność” po stronie krajowego i europejskiego obozu liberalnego. Po piąte, po stronie liberalnych komentatorów i, niekiedy, polityków, co rusz pojawiają się głosy wzywające do „zagłodzenia” populistycznych rządów poprzez odcięcie im źródeł finansowania.

Szerszego omówienia wymaga tutaj zwłaszcza punkt trzeci, to jest możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności Polski w reżimie Rozporządzenia, w związku z trwającym tzw. sporem o praworządność. Oczywistym jest, że w świetle Rozporządzenia ochrona państwa prawnego obejmuje w szczególności niezależność i niezawisłość sądów, gwarantowaną m.in. przez organizację wymiaru sprawiedliwości i sposób wyłaniania sędziów (zob. zwł. art. 2 lit a); art. 3 lit. a); pkt 3) i 10) Preambuły). W swoim wyroku z 4 września 2025 r. w sprawie C-225/22 „R” S.A. p. AW „T” sp. z o.o. TSUE stwierdził, że do nieuznania składu orzekającego za „sąd”, w rozumieniu prawa Unii, wystarczy, że tylko jeden sędzia będzie wybrany przez organ do tego nieuprawniony, w rozumieniu prawa UE. W obecnym stanie prawnym oznacza to, że, w świetle zasad przyjętych w ostatnich latach przez TSUE, można twierdzić, iż w Polsce nie funkcjonuje niezależne sądownictwo.

Co istotne, artykuł 6 Rozporządzenia daje UE dużą swobodę w ocenie materiału dowodowego mającego świadczyć o naruszeniach wartości państwa prawnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE nie tylko mogą stanowić taki środek dowodowy (art. 6 ust. 3, pkt. 14-16 Preambuły), ale, w świetle Wytycznych Komisji, stają się środkiem dowodowym o szczególnej wartości.

Co dalej z projektem budżetu UE?

Przygotowanie przez Komisję Europejską projektu budżetu Unii Europejskiej to dopiero pierwszy krok w złożonym procesie ustalania Wieloletnich Ram Finansowych, w ramach którego KE przedstawia propozycje dotyczące m.in. źródła dochodów oraz wielkości planowanych wydatków. W dalszej kolejności Komisja prowadzi negocjacje z Parlamentem Europejskim oraz państwami członkowskimi (w ramach Rady Unii Europejskiej). Celem tego etapu jest osiągniecie porozumienia pomiędzy negocjującymi stronami. Następnie budżet UE jest przyjmowany w ramach specjalnej procedury ustawodawczej.

Komentarz Instytutu Ordo Iuris

Dokonując oceny zapowiedzi działań KE w odniesieniu do aktualnie opracowywanego budżetu UE na następny okres, jak i mając na względzie stosowane akty prawne, w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż powyższe okoliczności implikują liczne ryzyka dla wypłaty środków dla Polski z budżetu UE w ramach Wieloletnich Ram Finansowych 2027-2034. Wynika to m.in. z możliwości zastosowania przepisów Rozporządzenia o warunkowości dla Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2027-2034, konfliktu na linii Polska-UE w kontekście sporu o praworządność oraz szerokiej dyskrecjonalnej władzy KE co do stosowania procedur przewidzianych w tym Rozporządzeniu. Należy również pamiętać o pojawiających się postulatach lewicowo-liberalnych komentatorów i innych postaci życia politycznego, niekiedy samych polityków, którzy wzywają do „zagłodzenia” populistycznych rządów poprzez odcięcie im źródeł finansowania. Mówiąc innymi słowy, KE zyska kolejne narzędzie, by pod pozorem ochrony praworządności wywierać wpływ na państwa członkowskie, co odnosi się również do Polski. Dlatego też rząd Polski, ale również rządy innych krajów – o ile są przywiązane do idei suwerenności, praworządności i demokracji – w żadnym wypadku nie powinny dopuścić do przyjęcia wieloletnich ram finansowych Unii na lata 2027-2034, dopóki nie zostaną z nich usunięte wszelkie mechanizmy uzależniania wypłat środków unijnych od oceny przez Komisję Europejską przestrzegania przez dane państwo członkowskie zasad praworządności.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris.