Czy poprawki do Konstytucji Słowacji z września 2025 r. naruszają prawo międzynarodowe i europejskie?

Tekst ten jest tłumaczeniem analizy napisanej po angielsku i przekazanej rządowi słowackiemu.

1. Wprowadzenie

1. 26 września 2025 r. Rada Narodowa Republiki Słowackiej przyjęła większością trzech piątych następujące poprawki do Konstytucji z 1992 r.¹:

Artykuł 7 (6): Republika Słowacka zachowuje suwerenność przede wszystkim w sprawach tożsamości narodowej, obejmujących w szczególności podstawowe kwestie kulturowe i etyczne dotyczące ochrony życia i godności człowieka, życia prywatnego i rodzinnego, małżeństwa, rodzicielstwa i rodziny, moralności publicznej, statusu osobistego, kultury i języka, a także w zakresie podejmowania decyzji w sprawach z tym związanych w dziedzinach ochrony zdrowia, nauki, wychowania, edukacji, statusu osobistego i dziedziczenia.

(7): Nic w niniejszej Konstytucji ani w ustawach konstytucyjnych nie może być interpretowane jako zgoda Republiki Słowackiej na przekazanie wykonywania jakiejkolwiek części jej kompetencji w sprawach stanowiących o jej tożsamości narodowej.”

Artykuł 15 (5): Umowa o urodzenie dziecka na rzecz innej osoby jest zabroniona.”

Artykuł 36 (3): Równość kobiet i mężczyzn w zakresie wynagrodzenia za wykonaną pracę będzie zagwarantowana.

Artykuł 41: (2) Rodzicami dziecka są matka i ojciec; matką dziecka jest kobieta, a ojcem dziecka jest mężczyzna.

(4): Małoletnie dziecko może być przysposobione przez małżonków, przez małżonka jednego z rodziców dziecka albo przez pozostającego przy życiu małżonka rodzica lub rodzica adopcyjnego małoletniego dziecka. W drodze wyjątku osoba samotna może także przysposobić małoletnie dziecko, jeżeli przysposobienie leży w najlepszym interesie dziecka. O przysposobieniu orzeka sąd.

(8): Wychowanie i nauczanie dzieci w zakresie kształtowania życia intymnego oraz zachowań seksualnych mogą być prowadzone wyłącznie za zgodą przedstawiciela ustawowego. Kształcenie ukierunkowane na ochronę zdrowia, nienaruszalności cielesnej oraz zapobieganie nadużyciom powinno stanowić część ogólnego kształcenia dzieci w formie odpowiedniej do ich wieku.

Art. 52a: Republika Słowacka uznaje wyłącznie biologicznie określone płcie: męską i żeńską.

2. Przyjęte poprawki spotkały się z alarmistyczną krytyką ze strony mediów i niektórych instytucji europejskich, które twierdzą, że stanowią one zagrożenie w postaci rzekomego naruszenia przez Słowację zobowiązań wynikających z wiążących traktatów międzynarodowych. W ocenie Instytutu Ordo Iuris nie ma podstaw do takich obaw. Przyjęte poprawki mieszczą się w granicach kompetencji Słowacji jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej i Rady Europy oraz nie pozostają w sprzeczności z żadnymi wiążącymi ją traktatami.

3. Należy również zauważyć, że zmiany konstytucyjne przyjęte 26 września pozostają w pełnej zgodności z uchwałą nr 1853 przyjętą przez Radę Narodową Republiki Słowackiej w dniu 30 stycznia 2002 r.². W tym właśnie dokumencie słowaccy parlamentarzyści przyjęli tekst deklaracji przygotowanej przez posła Vladimíra Palko, zgodnie z którą, między innymi, “Rada Narodowa Republiki Słowackiej uznaje za użyteczne i konieczne poszanowanie zasady suwerenności państw członkowskich Unii Europejskiej oraz państw ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej w kwestiach kulturowych i etycznych, która polega na pozostawieniu podejmowania decyzji w kwestiach kulturowych i etycznych

• dotyczących ochrony życia i godności człowieka od poczęcia do śmierci,

• ochrony rodziny i instytucji małżeństwa jako fundamentu społeczeństwa,

• jak również podejmowanie decyzji w sprawach z tym związanych w dziedzinach opieki zdrowotnej, wychowania i edukacji, pozostających w wyłącznej kompetencji państw członkowskich.”

4. Przyjęcie tej rezolucji przez parlament słowacki zainspirowało parlament polski, w którym tuż potem, 2 kwietnia 2002 r., złożono pierwszy projekt podobnej rezolucji³. Ostatecznie polscy parlamentarzyści przyjęli 11 kwietnia 2003 r. uchwałę podobną do słowackiej. Podobnie jak w przypadku słowackiego odpowiednika, stwierdzono również, że “polskie ustawodawstwo dotyczące moralnego ładu życia społecznego, godności rodziny, małżeństwa i wychowania oraz ochrony życia nie podlega żadnym ograniczeniom wynikającym z przepisów międzynarodowych.” ⁴

5. Dlatego w swoim oficjalnym oświadczeniu z dnia 24 września⁵, Ministerstwo Sprawiedliwości Republiki Słowackiej słusznie powołuje się na rezolucję z 2002 roku. Trafnie też wskazuje na obecny trend powrotu do biologicznie zdeterminowanej definicji płci, powołując się na niedawne orzeczenie Sądu Najwyższego Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z 16 kwietnia 2025 r.⁶, które potwierdziło, że definicja „kobiety” w brytyjskiej ustawie o równości z 2010 r. obejmuje wyłącznie kobiety biologiczne i nie ma zastosowania do mężczyzn identyfikujących się jako „kobiety trans”. To orzeczenie zostało wkrótce po jego ogłoszeniu przywołane jako istotne przez Instytut Ordo Iuris⁷. Ponadto taka definicja odzwierciedla definicję ustanowioną w prawie międzynarodowym, ponieważ zgodnie ze Statutem Rzymskim (art. 7 ust. 3) termin „płeć” odnosi się do „obu płci, męskiej i żeńskiej, w kontekście społecznym”.⁸.

6. Ministerstwo Sprawiedliwości Republiki Słowackiej również dokładnie cytuje stanowisko Reem Alsalem (Specjalnej Sprawozdawczyni ONZ ds. przemocy wobec kobiet i dziewcząt), która w swoim raporcie z 16 czerwca 2025 r.⁹ uznała biologiczne rozumienie płci za kluczowe dla skutecznego zwalczania przemocy wobec kobiet, podkreślając, że prawo międzynarodowe chroni kobiety jako osoby płci żeńskiej oraz wzywając państwa do odzwierciedlenia tego w swoich ustawach i politykach. Ten raport został również spopularyzowany przez Instytut Ordo Iuris¹⁰.

7. Ta analiza jest podzielona na dwie części. W pierwszej części odniesiemy się do merytorycznych zarzutów wobec zmian konstytucyjnych zgłoszonych przez organy Rady Europy i Unii Europejskiej: Komisję Wenecką, Komisję Europejską oraz Agencję Praw Podstawowych i wykażemy ich bezzasadny charakter.

8. W drugim z nich wykażemy, że nawet gdyby stwierdzono jakiekolwiek naruszenia prawa UE, prawo UE i tak nie mogłoby mieć pierwszeństwa przed fundamentalnymi normami słowackiej konstytucji.

2. Odpowiedź na główne zarzuty wobec poprawek konstytucyjnych

9. Przyjęcie przez Słowację poprawek konstytucyjnych z 2025 roku spotkało się z ostrą krytyką ze strony licznych mediów, polityków i instytucji. Wiele z tych zarzutów się powtarza. Niniejsze opracowanie koncentruje się na zastrzeżeniach sformułowanych przez czołowe europejskie instytucje: Komisję Wenecką, Komisję Europejską oraz Agencję Praw Podstawowych.

2.1. Zarzuty sformułowane przez Komisję Wenecką¹¹

10. Komisja Wenecka wysunęła następujące zarzuty wobec wyżej wymienionych przepisów:

Stosowanie niejasnych i niedookreślonych sformułowań, takich jak odwołania do „tożsamości narodowej” lub „kwestii kulturowych i etycznych”, które nie są zdefiniowane w ustawodawstwie słowackim, stwarza znaczne ryzyko nieprzewidywalnej i rozszerzającej wykładni w praktyce. Taki stopień niejasności mógłby umożliwić różnym organom państwowym interpretowanie i stosowanie tych pojęć w sposób arbitralny lub niespójny, co prowadziłoby do niepewności prawnej, podważało zasady konstytucyjne, osłabiało ochronę praw człowieka oraz stanowiło pretekst do selektywnego lekceważenia międzynarodowych zobowiązań Słowacji.¹²

Jak zostanie szczegółowo wyjaśnione poniżej, są one oczywiście bezzasadne.

11. Po pierwsze, nowy art. 7 ust. 6 Konstytucji Republiki Słowackiej nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej; przeciwnie, stanowi dodatkową gwarancję poszanowania suwerenności w dziedzinach, które nie zostały przekazane w zakres kompetencji Unii Europejskiej. Przepis konstytucyjny jedynie potwierdza to, co już wynika z art. 4 ust. 2 TUE, zgodnie z którym Unia jest zobowiązana „szanować tożsamość narodową państw członkowskich, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi” oraz z art. 3 ust. 3. 4, zgodnie z którym UE jest zobowiązana do poszanowania ich „bogatej różnorodności kulturowej i językowej”.

12. Ponadto, a contrario z art. 3–4 TFUE wyraźnie wynika, że Słowacja nie przekazała Unii Europejskiej kompetencji w takich obszarach, jak życie rodzinne, małżeństwo, kwestie kulturowe czy etyczne, i w związku z tym zastrzega sobie prawo do ich regulowania w sposób zgodny ze swoją tradycją prawną oraz oczekiwaniami demokratycznej większości.

13. W związku z tym gwarancje zawarte w Traktatach oznaczają zachowanie swobody regulowania kwestii mających fundamentalne znaczenie dla wartości kulturowych i etycznych każdego państwa członkowskiego.

14. Zarzut, jakoby przepis konstytucyjny był pozbawiony określoności i precyzji lub posługiwał się niejasną terminologią, jest całkowicie bezzasadny.

15. Po pierwsze, jak już wspomniano, pojęcie „tożsamości narodowej” zostało zaczerpnięte bezpośrednio z art. 4 ust. 2 TUE. Jeśli – jak twierdzi Komisja Wenecka – „prowadzi do niepewności prawnej” lub „osłabia ochronę praw człowieka”, to ten sam zarzut należałoby postawić samemu Traktatowi o Unii Europejskiej, co byłoby absurdem.

16. Po drugie, inne terminy przywołane w przepisie są wprawdzie nowe, ale stosowanie klauzul generalnych w języku prawnym — zwłaszcza na gruncie prawa konstytucyjnego i międzynarodowego — jest całkowicie naturalne. Takie terminy, jak „zasada lojalnej współpracy” (art. 4 ust. 3 TUE), „środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej” (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE) lub „prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego” (art. 8 ust. 1 EKPC) są również niezdefiniowane i nieprecyzyjne, jednak Komisja Wenecka nigdy nie wyraziła obaw, że „mogłyby umożliwić różnym organom państwowym arbitralną lub niespójną interpretację i stosowanie tych pojęć”.

17. Ponadto Komisja wysunęła także następujące, równie bezpodstawne zarzuty:

Komisja już stwierdziła, że dla państw kuszące jest wykorzystywanie edukacji publicznej do celów ideologicznych oraz faworyzowanie najbardziej wpływowej 'filozofii życia’. Jednak w świetle art. 2 Protokołu nr 1 do EKPC, zarówno samodzielnie oraz w związku z art. 14 EKPC, państwa są zobowiązane powstrzymać się od takiej instrumentalizacji publicznego systemu oświaty, a zamiast tego muszą zapewnić obiektywny i pluralistyczny program nauczania oraz unikać indoktrynacji w duchu dominującej filozofii. (…) Komisja Wenecka zauważa, że międzynarodowe standardy praw człowieka, zwłaszcza w świetle praktyki związanej z art. 2 Konwencji o prawach dziecka (CRC), wspierają prawo do otrzymywania informacji dotyczących seksualności, dostosowanych do wieku, w sposób niedyskryminujący.¹³

18. W odpowiedzi należy podkreślić, że żaden przepis prawa międzynarodowego nie przyznaje „prawa do otrzymywania informacji dotyczących seksualności”. Przepisy przywołane przez Komisję Wenecką dotyczą wyłącznie prawa do edukacji w ujęciu ogólnym, a nowe przepisy konstytucyjne nie pozbawiają dzieci tego prawa. Dzieci na Słowacji nadal korzystają z pełnej gwarancji prawa do edukacji. Ponadto Konstytucja Słowacji nawet nie zakazuje edukacji seksualnej; jedynie powierza w tym zakresie główną odpowiedzialność rodzicom, którzy mogą dobrowolnie dzielić tę rolę z nauczycielami w szkole.

19. Ponadto żaden przepis prawa międzynarodowego nie ustanawia „prawa do edukacji seksualnej”, a tym bardziej jakiegokolwiek „obowiązku zmuszania dzieci do uczestnictwa w edukacji seksualnej”.
    Natomiast prawo międzynarodowe rzeczywiście gwarantuje rodzicom „wolność rodziców do zapewnienia dzieciom wychowania religijnego i moralnego zgodnie z ich własnymi przekonaniami” (art. 18 ust. 4 MPPOiP oraz analogiczny art. 2 Protokołu nr 1 do EKPC).

20. Ponadto kwestia przekazywania dzieciom informacji na temat seksualności przez osoby wyznaczone przez państwo, bez udziału rodziców, jest wysoce kontrowersyjna i musi zostać rozstrzygnięta przez prawo krajowe uchwalone przez demokratycznie wybrany parlament, zgodnie z wartościami narodowymi. Słowacja nie przekazała żadnej organizacji międzynarodowej kompetencji w zakresie regulowania szkolnych programów nauczania, w tym uprawnienia do określania, czy i na jakich warunkach słowackie dzieci powinny otrzymywać w szkołach informacje na temat seksualności. Kształt programu nauczania mieści się w szerokim marginesie swobody oceny przysługującym państwom członkowskim Rady Europy, Unii Europejskiej i Organizacji Narodów Zjednoczonych.

21. Nowy art. 41 ust. 8 Konstytucji Słowacji nie tylko nie oznacza „instrumentalizacji publicznego systemu edukacji”, lecz wręcz przed nią chroni, gwarantując rodzicom pewien zakres kontroli nad przekonaniami przekazywanymi ich dzieciom w szczególnie wrażliwej dziedzinie, jaką jest seksualność.

22. Ponadto Komisja Wenecka wysunęła zarzut, że:

zgodnie z międzynarodowym prawem praw człowieka osoby mają „prawo do własnej tożsamości” oparte nie tylko na ich „płci przy urodzeniu” (sex at birth), lecz także na ich „płci społeczno-kulturowej” (gender). W tym zakresie międzynarodowe pakty dotyczące praw człowieka są konsekwentnie interpretowane jako uznające, że tożsamość jednostki kształtowana jest również przez płeć społeczno-kulturową, rozumianą jako społecznie konstruowane cechy i role kobiet i mężczyzn, przy czym kwestia uznania trzeciej lub neutralnej płci mieści się w marginesie swobody oceny przysługującym Słowacji, jednak utrwalenie w Konstytucji rygorystycznie binarnego rozumienia płci nie może uzasadniać dyskryminacji ze względu na orientację seksualną lub tożsamość płciową [gender identity] w późniejszym ustawodawstwie ani w środkach stosowanych przez państwo. Komisja Wenecka zaleca usunięcie słów „biologicznie określona” z projektu artykułu 52a oraz opracowanie wystarczająco szczegółowej i precyzyjnej ustawy, zapewniającej szybkie, przejrzyste i dostępne procedury zmiany zarejestrowanego oznaczenia płci osób transpłciowych.¹⁴

23. Na to należy krótko odpowiedzieć, że żaden z „międzynarodowych paktów praw człowieka” wiążących Słowację nie zawiera przepisu wymagającego, aby płeć była definiowana w oparciu o „społecznie konstruowane cechy i role” zamiast kryteriów biologicznych. Ponadto samo prawo pierwotne Unii Europejskiej posługuje się wyłącznie terminem „sex” i konsekwentnie unika terminu „gender” — dotyczy to Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, jak również Konwencji Rady Europy o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zob. więcej na ten temat w 2.3).

2.2. Zarzuty postawione przez Komisję Europejską¹⁵

24. Komisja Europejska zdecydowała o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (art. 258 TFUE) poprzez wysłanie wezwania do usunięcia uchybienia w związku z naruszeniem podstawowych zasad prawa Unii Europejskiej. Zdaniem Komisji, zmiany konstytucyjne wprowadzone przez Republikę Słowacką naruszają zasadę pierwszeństwa prawa UE, która jest podstawowym elementem porządku prawnego UE, obok zasad autonomii, skuteczności i jednolitego stosowania prawa Unii. Nawet jeżeli państwo członkowskie zmienia swoją konstytucję, takie wykonywanie kompetencji krajowych nie może prowadzić do obejścia wymogu przestrzegania podstawowych zasad prawa Unii.

25. Z uwagi na brak dostępu do pełnej wersji pisma Komisji możliwe jest odniesienie się jedynie do wybranych i ogólnych zarzutów, które zostały podane do publicznej wiadomości. Sednem tych zarzutów jest naruszenie zasady pierwszeństwa prawa Unii, wynikającej z zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE).

26. Zarzuty Komisji są bezpodstawne.

27. Po pierwsze, istotą wprowadzonych poprawek jest potwierdzenie i doprecyzowanie zasady nadrzędności Konstytucji jako najwyższego aktu prawnego w słowackim porządku prawnym. Samą zasadę nadrzędności konstytucji trudno uznać za kontrowersyjną: obowiązuje w niemal wszystkich państwach członkowskich UE od początku idei konstytucjonalizmu. Szczególna moc prawna konstytucji wynika z samej natury tego rodzaju aktu prawnego, który od ponad 200 lat reguluje najważniejsze sprawy każdego państwa. Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie zawierają postanowień wskazujących na zniesienie zasady nadrzędności Konstytucji, która obowiązywała na długo przed powstaniem tej organizacji.

28. Po drugie, samo uznanie, że Republika Słowacka „zachowuje swoją suwerenność przede wszystkim w sprawach tożsamości narodowej”, w żaden sposób nie narusza prawa Unii Europejskiej, zważywszy — jak już wspomniano — że sam Traktat o Unii Europejskiej uznaje, iż państwa członkowskie mają tożsamość narodową, którą należy szanować (art. 4 ust. 2 TUE). Tożsamość narodowa wyraża się przede wszystkim w konstytucji, która stanowi kartę fundamentalnych zasad, wartości i idei najistotniejszych dla danego państwa: „Tożsamość narodowa państwa lub narodu obejmuje zbiór idei i wartości, które charakteryzują samopojmowanie i swoistość każdego państwa lub narodu.” Mają one wymiar historyczny, językowy, kulturowy, religijny, gospodarczy, a także prawny. Jednak mają znaczenie dla prawa Unii tylko o tyle, o ile są bezpośrednio ustanowione w konstytucji krajowej lub w przewidzianych w niej procedurach.”¹⁶

29. Wprowadzając niedawne poprawki do konstytucji, Słowacja skorzystała z przysługującego jej prawa do wyrażenia swojej tożsamości narodowej w swej konstytucji. Wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na tej podstawie podaje w wątpliwość sam cel art. 4 ust. 2 TUE. Artykuł 4 ust. 2 TUE należy interpretować i stosować w sposób, który czyni go praktycznym i skutecznym, a nie teoretycznym i iluzorycznym. Obowiązek poszanowania tożsamości narodowych w naturalny sposób pociąga za sobą poszanowanie tożsamości konstytucyjnej. Niektórzy przedstawiciele doktryny interpretują art. 4 ust. 2 TUE jako dopuszczający ograniczenia zasady pierwszeństwa prawa UE w przypadku konfliktu z konstytucją¹⁷ oraz jako zakazujący Unii ingerowania w tożsamościotwórcze wyłączne kompetencje państw członkowskich¹⁸.

30. Jeden z rzeczników generalnych TSUE wyraźnie uznał, że:

(…) państwo członkowskie może, w niektórych przypadkach i z zastrzeżeniem, oczywiście, kontroli przez Trybunał, powołać się na ochronę swojej tożsamości narodowej w celu uzasadnienia odstępstwa od stosowania prawa Unii (…). Jeżeli poszanowanie tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich może zatem stanowić uzasadniony interes, który co do zasady uzasadnia ograniczenie obowiązków nałożonych przez prawo wspólnotowe, to tym bardziej państwo członkowskie może się na nie powołać, aby uzasadnić swoją ocenę środków konstytucyjnych, które muszą uzupełniać ustawodawstwo wspólnotowe w celu zapewnienia, na jego terytorium, przestrzegania zasad i przepisów ustanowionych przez to ustawodawstwo lub leżących u jego podstaw. ¹⁹

31. Nawet sam TSUE – choć odrzuca możliwość prymatu konstytucji²⁰ – przynajmniej uznał, że

(…) zachowanie tożsamości narodowych państw członkowskich jest uprawnionym celem, który jest respektowany przez porządek prawny Wspólnoty”²¹.

32. Po trzecie, niedawno przyjęte zmiany konstytucyjne nie podważają, co do zasady, pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym. Artykuł 7 ust. 2 Konstytucji pozostaje w mocy, zgodnie z którym “Akty prawnie wiążące Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej mają pierwszeństwo przed ustawami Republiki Słowackiej.” Ponadto w mocy pozostaje również art. 7 ust. 5 Konstytucji, zgodnie z którym “Umowy międzynarodowe dotyczące praw człowieka i podstawowych wolności, umowy międzynarodowe, których wykonanie nie wymaga ustawy, oraz umowy międzynarodowe, które bezpośrednio ustanawiają prawa lub obowiązki osób fizycznych lub osób prawnych i które zostały ratyfikowane i ogłoszone w sposób określony przez prawo, mają pierwszeństwo przed ustawami.”

33. Po czwarte, Komisja Europejska nigdy nie wszczęła postępowania w sprawie naruszenia przeciwko żadnemu z państw członkowskich wyłącznie na podstawie abstrakcyjnego uznania zasady nadrzędności Konstytucji. Dotyczy to również Słowacji, która, przystępując do Unii w 2004 r., miała już w swojej Konstytucji art. 152 ust. 4, zgodnie z którym: “Wykładnia i stosowanie ustaw konstytucyjnych, ustaw oraz innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa muszą być zgodne z niniejszą Konstytucją.” Najnowsze zmiany konstytucyjne jedynie potwierdzają i doprecyzowują to, co już wynika z art. 152 ust. 4, co do którego Komisja nigdy nie zgłaszała zastrzeżeń.

2.3. Zarzuty wysunięte przez Agencję Praw Podstawowych²²

34. Ze swojej strony Agencja Praw Podstawowych przedstawiła następujące twierdzenia:

Poprawka stanowi, że jedynie pary małżeńskie, tj. mężczyzna i kobieta pozostający w związku małżeńskim (lub w innym określonym, prawnie uznawanym związku) mogą adoptować dziecko. To stwarza wyraźne zagrożenia dla praw podstawowych par osób tej samej płci. Na przykład ogranicza ich prawo do założenia rodziny (C-127/08 Metock) oraz ich swobodę przemieszczania się, utrudniając im swobodne przemieszczanie się jako rodzina po całej UE (C-673/16 Coman).

35. W odpowiedzi należy podkreślić, że prawo europejskie nie gwarantuje prawa do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny nikomu innemu niż kobiecie i mężczyźnie, co wynika bezpośrednio z art. 12 EKPC: “Mężczyźni i kobiety w wieku małżeńskim mają prawo do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny.” Z kolei analogiczny artykuł 9 Karty praw podstawowych stanowi, że „Prawo do zawarcia małżeństwa oraz prawo do założenia rodziny są gwarantowane zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi wykonywanie tych praw.” W odróżnieniu od EKPC Karta nie określa płci małżonków, lecz pozostawia tę kwestię do uznania państw członkowskich. Materialne prawo rodzinne pozostaje kompetencją wyłączną państw członkowskich, co oznacza, że zachowują one również kompetencję do decydowania o tym, jak definiować małżeństwo i rodzinę, a w konsekwencji, komu mają być przyznawane prawa do adopcji. Sam TSUE potwierdził swobodę państw członkowskich w tym zakresie: „stan cywilny oraz wynikające z niego świadczenia są kwestiami należącymi do kompetencji państw członkowskich, a prawo wspólnotowe nie narusza tych kompetencji.”²³ Ponadto TSUE również wyraźnie potwierdził swobodę państw członkowskich w decydowaniu o tym, czy uznawać związki osób tej samej płci: “Państwa członkowskie są zatem wolne, by wprowadzić lub nie wprowadzić małżeństwo dla osób tej samej płci albo alternatywną formę prawnego uznania ich związku, a jeżeli się na to zdecydują, mogą określić datę, od której takie małżeństwo lub taka alternatywna forma ma wywoływać skutki prawne.”²⁴ Trybunał ograniczył swobodę uznania państw członkowskich jedynie w zakresie uznania małżonka tej samej płci za „małżonka” w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy 2004/38²⁵. Ponadto nie istnieje żaden przepis prawa UE (ani prawa pierwotnego, ani wtórnego) ani żaden wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który zobowiązywałby państwa członkowskie do przyznania parom jednopłciowym dodatkowych praw, takich jak prawo do adopcji dzieci.

36. Ponadto Agencja twierdzi, że:

Poprawka uznaje wyłącznie „biologicznie uwarunkowane płcie: męska i żeńska”. Ta definicja ignoruje doświadczenia życiowe osób transpłciowych, niebinarnych, o zróżnicowanej tożsamości płciowej (gender diverse) oraz interpłciowych i może prowadzić do dyskryminacji oraz naruszeń ich praw podstawowych.

37. To stanowisko jest również ewidentnie bezpodstawne. Stanowisko FRA nie uwzględnia ugruntowanego w prawie międzynarodowym rozumienia płci. Niemal wszystkie międzynarodowe traktaty dotyczące praw człowieka posługują się terminem „sex” jako kategorią biologiczną odnoszącą się do płci żeńskiej lub męskiej, a nie terminem „gender”, który odnosi się do subiektywnego i kulturowo uwarunkowanego postrzegania własnej tożsamości. Tytułem przykładu:

• Karta praw podstawowych Unii Europejskiej ustanawia zakaz dyskryminacji ze względu na płeć (sex –art. 21 ust. 1), która jest wyraźnie rozumiana jako kategoria biologiczna, co znajduje potwierdzenie w późniejszym przepisie o „równości kobiet i mężczyzn” (art. 23);
• Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności również zakazuje dyskryminacji ze względu na płeć (sex), a nie na gender (art. 14), i wyraźnie uznaje tylko dwie płcie: kobiety i mężczyźni (art. 12);
• Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych również wielokrotnie posługuje się terminem „płeć” (art. 2 ust. 1, 4 ust. 1, 24 ust. 1 oraz 26), także w sensie biologicznym, co potwierdza art. 3, który zobowiązuje Państwa-Strony „do zapewnienia mężczyznom i kobietom równego prawa do korzystania ze wszystkich praw obywatelskich i politycznych określonych w niniejszym Pakcie”.
• Termin „płeć”, a nie „gender”, jest również używany w licznych innych traktatach dotyczących praw człowieka, w tym w Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet oraz Konwencji o prawach człowieka i biomedycynie.

38. Jedynym europejskim traktatem, który posługuje się pojęciem „gender”, jest Konwencja o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (Konwencja Stambulska), której Słowacja nie ratyfikowała. Nie ma zatem podstawy prawnej do wywodzenia jakiegokolwiek międzynarodowego zobowiązania ze strony Słowacji do uznawania płci innych niż żeńska i męska.

39. Ponadto Agencja twierdzi, że:

Poprawka wprowadza wymóg uzyskania zgody rodziców na udział dziecka w edukacji seksualnej. W czasie, gdy w całej UE częste są przypadki znęcania się i nękania osób LGBTIQ+, takie ograniczenia mogą utrudniać szkołom zapewnianie obiektywnych, rzetelnych i dostosowanych do wieku informacji. To może pomóc w promowaniu zrozumienia i szacunku oraz w zapobieganiu nienawiści i przemocy w szkołach.

40. W odpowiedzi należy powiedzieć, co następuje.

41. Po pierwsze, nowy artykuł 41 ust. 8 Konstytucji w żaden sposób nie zmienia obowiązujących przepisów prawa karnego, które kategorycznie zakazują przemocy, gróźb karalnych oraz znęcania psychicznego wobec jakichkolwiek osób, w tym osób LGBT.

42. Po drugie, Agencja ignoruje fakt, że pierwszymi wychowawcami dziecka są jego rodzice, którzy wpajają mu podstawowe wartości, takie jak szacunek dla każdego człowieka, niezależnie od jego orientacji seksualnej.

43. Po trzecie, Agencja nie przedstawiła żadnych badań empirycznych wykazujących związek między brakiem obowiązkowej edukacji seksualnej w szkołach publicznych a przemocą wobec osób LGBT.

44. Po czwarte, odwołując się do „obiektywnej” edukacji seksualnej, Agencja pomija fakt, że w praktyce programy nauczania tego przedmiotu są najczęściej opracowywane przez organizacje o liberalnym lub lewicowym światopoglądzie. W rezultacie zawierają nie tylko elementy obiektywne, takie jak informacje o anatomii lub potępienie fizycznej agresji wobec innych, lecz także elementy subiektywne promujące określony styl życia, w szczególności permisywność seksualną, sprowadzanie relacji seksualnych do czysto fizycznego aktu oderwanego od emocji, a także aborcję oraz środki wczesnoporonne przedstawiane jako forma „antykoncepcji awaryjnej”. Poprawka konstytucyjna nie zakazuje organizowania zajęć z edukacji seksualnej; jedynie przyznaje rodzicom wolność wyboru, pozwalając im zdecydować, czy ich dzieci będą w nich uczestniczyć.

45. W konsekwencji, w tym zakresie, art. 41 ust. 8 Konstytucji jedynie potwierdza „wolność rodziców do zapewnienia wychowania religijnego i moralnego swoich dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami” (art. 18 ust. 4 MPPOiP oraz odpowiadający mu art. 2 Protokołu nr 1 do EKPC).

3. Prawo Unii Europejskiej nie ma bezwarunkowego pierwszeństwa przed konstytucją Słowacji

3.1. Wprowadzenie

46. W mało prawdopodobnym przypadku zaistnienia istotnego konfliktu między postanowieniami konstytucji Słowacji a prawem UE, należy wziąć pod uwagę ramy prawne jego rozstrzygnięcia. Jak zostanie wyjaśnione poniżej, z punktu widzenia instytucji UE rozwiązania tego konfliktu należałoby poszukiwać na gruncie prawa UE, przy czym kluczową rolę odgrywa zasada pierwszeństwa prawa UE. Ponadto zostanie wykazane, że wyjątek tożsamości konstytucyjnej z art. 4 ust. 2 TUE najprawdopodobniej odegrałby marginalną rolę, ponieważ orzecznictwo TSUE pozbawiło go praktycznego znaczenia. Po trzecie, i co najważniejsze, zostałoby wykazane, że Słowacja nie byłaby związana oceną TSUE z uwagi na brak kompetencji sądu luksemburskiego do rozstrzygania kolizji między prawem UE a prawem konstytucyjnym państw członkowskich.

3.2. Domyślne założenie prawa UE: bezwarunkowy prymat

47. Pierwszeństwo prawa UE, choć nie zostało zapisane w Traktatach,²⁶ od początku istnienia UE pozostaje jednym z kamieni węgielnych porządku prawnego UE. Jak stwierdził Trybunał w swoim przełomowym wyroku z dnia 5 lutego 1963 r. w sprawie C 26/62 van Gend & Loos (§3):

Wynika z tego (…), że prawo pochodzące z traktatu, stanowiące niezależne źródło prawa, ze względu na swój szczególny i pierwotny charakter, nie może być uchylane przez przepisy prawa krajowego, niezależnie od ich brzmienia, bez pozbawienia go charakteru prawa wspólnotowego i bez poddania w wątpliwość samej podstawy prawnej Wspólnoty.

48. Trybunał szybko rozszerzył tę zasadę, obejmując nią także pierwszeństwo prawa Unii Europejskiej wobec sprzecznych przepisów konstytucyjnych państw członkowskich. W kolejnym przełomowym orzeczeniu, w wyroku z dnia 17 grudnia 1970 r. w sprawie C-11/70 Internationale Handelsgesellschaft (§3), TSUE wyraźnie stwierdził, że:

Ważność środka wspólnotowego ani jego skuteczność w państwie członkowskim nie mogą zostać podważone zarzutami, że jest on sprzeczny albo z prawami podstawowymi, sformułowanymi w konstytucji tego państwa, albo z zasadami krajowego ustroju konstytucyjnego.

49. Od tego czasu zasada była wielokrotnie potwierdzana przez Trybunał, na przykład w wyroku TSUE z dnia 5 czerwca 2023 r. w sprawie C-204/21 Komisja przeciwko Polsce (§77):

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii nie można dopuścić, aby powoływanie się przez państwo członkowskie na przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, podważało jedność i skuteczność prawa Unii. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skutki zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej są wiążące dla wszystkich organów państwa członkowskiego, przy czym, między innymi, przepisy prawa krajowego, w tym przepisy konstytucyjne, nie mogą temu stanąć na przeszkodzie (….). Przestrzeganie tego obowiązku jest w szczególności konieczne w celu zapewnienia poszanowania zasady równości państw członkowskich wobec Traktatów i stanowi wyraz zasady lojalnej współpracy określonej w art. 4 ust. 3 TUE (…).

TSUE również wyraźnie powiązał zasadę pierwszeństwa prawa UE z wyłączną właściwością TSUE (§79):

W tym względzie należy wreszcie pamiętać, że skoro Trybunał posiada wyłączną właściwość do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii, to do Trybunału, w ramach wykonywania tej właściwości, należy wyjaśnienie zakresu zasady pierwszeństwa prawa Unii w świetle odpowiednich przepisów prawa Unii, w konsekwencji czego zakres ten nie może zależeć od wykładni przepisów prawa krajowego ani od wykładni przepisów prawa Unii dokonanej przez sąd krajowy, która jest niezgodna z wykładnią Trybunału (…). W konsekwencji, w stosownych przypadkach, do właściwego sądu krajowego należy zmiana własnego orzecznictwa, które jest niezgodne z prawem Unii, zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości (…).

50. Rzecz jasna, wspomniane orzecznictwo było problematyczne, choćby z tego względu, że w tamtym czasie prawo UE nie zapewniało gwarancji praw podstawowych. W rezultacie konsekwentne stosowanie zasady pierwszeństwa w tamtym czasie doprowadziło do faktycznego pogorszenia sytuacji prawnej jednostki, ponieważ jej prawa podstawowe, gwarantowane przez konstytucje krajowe, ustępowały wobec ponadnarodowego systemu prawnego, który nie zapewniał porównywalnych gwarancji. Nie zaskakuje, że wywołało to pewne tarcia. Ze strony sądów krajowych doprowadziło to do powstania doktryny Solange, ograniczającej skuteczność prawa UE w odniesieniu do krajowych praw podstawowych. TSUE z kolei zareagował, próbując wypracować niespisane prawa podstawowe, wywodząc je ze “wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich”.²⁷

51. Problem jednak sięgał znacznie głębiej. Jak wyjaśniono w punkcie 3.4 Opinii, prawo UE oraz poszczególne konstytucyjne systemy prawne państw członkowskich stanowią autonomiczne systemy prawne. Oznacza to, że w ramach każdego z tych reżimów dokładny zakres poszczególnych praw podstawowych byłby wynikiem wyważenia tego prawa względem różnych wartości. A wynik tego wyważania może się różnić między poszczególnymi systemami prawnymi. Na przykład, większość współczesnych systemów prawnych uznaje zarówno wolność wypowiedzi, jak i prawo do prywatności. Mimo to odmienne wyważanie tych wartości w różnych systemach prowadzi do znacznych różnic w zakresie swobody redakcyjnej w różnych krajach. Powracając do niniejszej sprawy, wspomniana wyżej zasada oznacza, że nawet jeśli prawo Unii Europejskiej zawiera prawa podstawowe sformułowane w sposób podobny do tych w konstytucjach państw członkowskich, ich wykładnia oraz relacje z innymi wartościami mogą znacznie różnić się od tych przyjętych w danym państwie członkowskim, również ze szkodą dla osoby, której to dotyczy. I wkrótce miało to zostać wykazane na przykładzie sprawy Melloni .

52. Wyrok TSUE z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-399/11 Melloni dotyczył wniosku sądów hiszpańskich o przekazanie włoskiego przestępcy na podstawie europejskiego nakazu aresztowania. Sąd hiszpański miał wątpliwości konstytucyjne co do wykonania nakazu, ponieważ pan Melloni został skazany zaocznie, co było sprzeczne z najbardziej podstawowymi zasadami hiszpańskiego prawa konstytucyjnego. Sąd hiszpański oparł swoją argumentację, między innymi, na art. 53 Karty praw podstawowych, który stanowi, że gdy do tej samej sprawy mają zastosowanie krajowy i unijny standard ochrony, należy stosować ten bardziej korzystny dla jednostki. TSUE nie był jednak pod wrażeniem pytań hiszpańskiego sądu i odrzucił jego wątpliwości, podkreślając, że prymat i skuteczność prawa UE wymagają bezwarunkowego wykonania nakazu aresztowania, nawet kosztem krajowych praw podstawowych. Tym samym TSUE ponownie potwierdził prymat prawa UE wobec kolidujących z nim krajowych praw podstawowych, nawet w sytuacji, gdy prawo UE zapewniało realny margines swobody dla ochrony tych praw. Choć prawdą jest, że późniejsze orzecznictwo nieco ograniczyło automatyzm stosowania prawa UE w przypadku możliwego zagrożenia praw podstawowych²⁸, uczyniło to jednak, opierając się na wartościach właściwych porządkowi prawnemu UE, a nie na fundamentalnych wartościach państw członkowskich.

53. Wynika z tego, że gdyby TSUE uznał wartości zapisane w poprawkach do konstytucji Słowacji za sprzeczne z prawem UE, mógłby na mocy zasady pierwszeństwa prawa UE stwierdzić ich niezgodność z prawem UE. Jak zostanie bardziej szczegółowo wyjaśnione poniżej, nie oznaczałoby to jednak w żaden sposób niezgodności tych postanowień z prawem.

3.3. Tożsamość narodowa (art. 4 ust. 2 TFUE) nie chroni zmian konstytucyjnych przed kontrolą TSUE.

54. Należy rozważyć, czy wyżej wymienione zmiany konstytucyjne nie powinny być chronione wyjątkiem tożsamości narodowej. Odpowiedź jednak najprawdopodobniej byłaby negatywna.

55. Artykuł 4 ust. 2 TUE brzmi:

Unia szanuje równość państw członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym samorządem regionalnym i lokalnym. Szanuje ich podstawowe funkcje państwa, w tym zapewnienie integralności terytorialnej państwa, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje wyłączną odpowiedzialnością każdego państwa członkowskiego.²⁹

56. Postanowienie dotyczące ochrony tożsamości narodowych po raz pierwszy pojawiło się w artykule F.3 Traktatu z Maastricht z 1992 r.³⁰ i powszechnie przyjmuje się, że jego wprowadzenie miało na celu odniesienie się do orzecznictwa krajowych sądów konstytucyjnych, wyznaczającego granice stosowania prawa UE w interesie ochrony ich własnych praw podstawowych i porządków konstytucyjnych. Niespecjalnie zaskakuje, że przepis ten nie spełnił pokładanych w nim nadziei: zamiast pełnić rolę swoistej klauzuli generalnej, przyznającej pewien stopień uznania sądom krajowym, został wyraźnie zredukowany do jednego z wyjątków przewidzianych w prawie UE, który pozwala w pewnym stopniu złagodzić obowiązki państw członkowskich wynikające z prawa UE w stopniu przewidzianym w Traktatach i który jest ściśle kontrolowany przez TSUE w ramach sprawowania jego wyłącznej jurysdykcji.

57. Ten ograniczony zakres kontroli w świetle zasady tożsamości narodowej stał się widoczny już w pierwszych orzeczeniach, dotyczących wprowadzania pewnych krajowych ograniczeń swobód gwarantowanych przez prawo Unii Europejskiej, takich jak zakaz używania szlacheckich nazwisk³¹ lub ograniczanie udziału zagranicznych mediów w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych.³² W każdym razie to właśnie w sprawach dotyczących „nowych” państw członkowskich TSUE odebrał temu przepisowi jakiekolwiek istotne znaczenie.

58. W wyroku TSUE z 2 lutego 2022 r. w sprawie C-430/21 RS, dotyczącym zakazu badania przez sądy powszechne zgodności z prawem UE przepisów krajowych, które były przedmiotem rozpoznania przez rumuński Trybunał Konstytucyjny, TSUE wyjaśnił, że (pkt 69–71):

69. W tym względzie istotnie prawdą jest, że Trybunał może, na podstawie art. 4 ust. 2 TUE, zostać wezwany do stwierdzenia, że obowiązek wynikający z prawa Unii nie narusza tożsamości narodowej państwa członkowskiego (…).

70. Natomiast ten przepis nie ma ani celu, ani skutku polegającego na upoważnieniu sądu konstytucyjnego państwa członkowskiego, z naruszeniem obowiązków wynikających w szczególności z art. 4 ust. 2 i 3 oraz z akapitu drugiego art. 19 ust. 1 TUE, które go wiążą, do niestosowania przepisu prawa Unii na tej podstawie, że przepis ten narusza tożsamość narodową danego państwa członkowskiego, określoną przez krajowy sąd konstytucyjny.

71. Jeżeli sąd konstytucyjny państwa członkowskiego uzna, że przepis prawa pochodnego UE, w wykładni Trybunału Sprawiedliwości, narusza obowiązek poszanowania tożsamości narodowej tego państwa członkowskiego, ten sąd konstytucyjny musi zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, w celu oceny ważności tego przepisu w świetle art. 4 ust. 2 TUE, przy czym wyłącznie Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do stwierdzenia nieważności aktu Unii (…).

Rzecz jasna, rumuńskie pisma procesowe oparte na art. 4.2 okazały się nieskuteczne.

59. TSUE równie stanowczo oddalił węgierską skargę przeciwko mechanizmowi warunkowości w zakresie praworządności, opartą na argumencie, że oceniając praworządność Komisja mogłaby oceniać niektóre rozwiązania konstytucyjne niewchodzące bezpośrednio w zakres prawa Unii Europejskiej:

232. Pod tym względem należy mieć na uwadze, że artykuł 2 TUE nie jest jedynie deklaracją wytycznych politycznych lub intencji, lecz zawiera wartości, które, jak wskazano w pkt 127 powyżej, stanowią integralną część samej tożsamości Unii Europejskiej jako wspólnego porządku prawnego, wartości, którym nadano konkretny wyraz w zasadach zawierających prawnie wiążące obowiązki dla państw członkowskich.

233. Chociaż, jak wynika z art. 4 ust. 2 TUE, Unia Europejska szanuje tożsamości narodowe państw członkowskich, zakorzenione w ich podstawowych strukturach, politycznych i konstytucyjnych, w taki sposób, że państwa te korzystają z pewnego zakresu uznania przy wdrażaniu zasad praworządności, to w żadnym razie nie wynika z tego, że ten obowiązek co do rezultatu, jaki ma zostać osiągnięty, może się różnić między poszczególnymi państwami członkowskimi.

234. Chociaż posiadają odrębne tożsamości narodowe, wpisane w ich fundamentalne struktury polityczne i konstytucyjne, które Unia Europejska szanuje, państwa członkowskie kierują się koncepcją „rządów prawa”, którą podzielają jako wartość wspólną dla ich własnych tradycji konstytucyjnych, i której zobowiązały się zawsze przestrzegać.

60. Jak dodatkowo wyjaśnił TSUE w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. w sprawie C-204/21 Komisja przeciwko Polsce (§ 73):

Trybunał orzekł zatem, że, mimo że, jak wynika z art. 4 ust. 2 TUE, Unia Europejska szanuje tożsamość narodową państw członkowskich, właściwą ich podstawowym strukturom politycznym i konstytucyjnym, w związku z czym państwa te dysponują pewnym zakresem uznania przy wdrażaniu zasad praworządności, to w żadnym razie nie wynika z tego, że obowiązek co do rezultatu, jaki ma zostać osiągnięty, może się różnić między poszczególnymi państwami członkowskimi. Chociaż zachowują odrębne tożsamości narodowe, wpisane w ich podstawowe struktury polityczne i konstytucyjne, które Unia Europejska szanuje, państwa członkowskie wyznają koncepcję „rządów prawa”, którą podzielają, jako wartość wspólną ich własnym tradycjom konstytucyjnym, i której zobowiązały się przestrzegać w każdym czasie (…).

Aby uniknąć jakichkolwiek wątpliwości, TSUE wyraźnie stwierdza, że wartości te nie ograniczają się do praworządności, lecz obejmują wszystkie wartości z art. 2 TFUE (pkt 66–67):

66. Jak Trybunał wielokrotnie orzekał, Unia Europejska składa się zatem z państw, które w sposób wolny i dobrowolny zobowiązały się do poszanowania wartości określonych w art. 2 TUE, które szanują te wartości i zobowiązują się je promować. Ponadto, wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi, a w szczególności między ich sądami i trybunałami, opiera się na podstawowym założeniu, że państwa członkowskie podzielają te wspólne wartości (…).

67. Artykuł 2 TUE nie jest jedynie deklaracją wytycznych polityki ani zamiarów, lecz zawiera wartości które stanowią integralną część samej tożsamości Unii Europejskiej jako wspólnego porządku prawnego, wartości, które znajdują konkretny wyraz w zasadach zawierających prawnie wiążące zobowiązania dla państw członkowskich (…)

Powyższe rozumowanie, wsparte podkreśleniem przez sąd, że art. 4 ust. 2 TFUE jest częścią prawa UE, a zatem podlega wykładni TSUE, doprowadziło Trybunał w Luksemburgu do przewidywalnego wniosku, że Polska nie mogła powołać się na klauzulę tożsamości konstytucyjnej, nawet jeśli powołanie to opierało się na wyraźnym orzeczeniu krajowego trybunału konstytucyjnego.

61. Co więcej, nasuwa się wniosek, że TSUE był pozornie niechętny odwoływaniu się do pojęcia tożsamości narodowej, nawet gdy sądy odsyłające wyraźnie się na to pojęcie powoływały, jednocześnie ograniczając zakres stosowania prawa UE zgodnie z wnioskami tych sądów. Na przykład w Taricco II sprawie³³, gdzie TSUE skorygował stanowisko zajęte w wyroku zapadłym w sprawie Tarrico I³⁴, wyłączając stosowanie podstawowych zasad prawa włoskiego, w następstwie kolejnego pytania prejudycjalnego włoskiego Trybunału Konstytucyjnego.³⁵

62. W świetle powyższych akapitów to orzecznictwo nie jest szczególnie zaskakujące. W końcu wyjątek dotyczący tożsamości narodowej, jako koncepcja prawa UE, później wpisany do Traktatów, jest częścią prawa UE i jako taki powinien być interpretowany przez TSUE. A zważywszy na brak poszanowania Trybunału w Luksemburgu dla konstytucyjnych rozwiązań państw członkowskich (zob. poprzednią sekcję), można było oczekiwać, że w praktyce pozbawi on ten przepis jakiegokolwiek istotnego znaczenia. Z tego wynika, że mogą istnieć uzasadnione wątpliwości co do tego, czy Słowacja byłaby w stanie powołać się na koncepcję tożsamości narodowej, aby skutecznie uniemożliwić kontrolę UE nad wprowadzonymi zmianami konstytucyjnymi.

63. Nie oznacza to jednak w żadnym razie, że przyjęte zmiany stanowią naruszenie prawa UE. Z co najmniej trzech powodów. Po pierwsze, fakt, że TSUE uznał się za właściwy do kontroli środków krajowych, także o charakterze konstytucyjnym, z punktu widzenia prawa UE, nie przesądza wyniku takiej kontroli, w szczególności zważywszy, że TSUE nie analizował dotychczas przepisów odpowiadających słowackim środkom. Po drugie, TSUE nie ocenił zgodności demokratycznie przyjętych zmian konstytucyjnych, dotąd cieszących się szczególną legitymacją. Po trzecie, TSUE jest uprawniony jedynie do wykładni prawa UE. Chociaż zarazem rości sobie prawo do oceny zakresu przekazania kompetencji przez państwa członkowskie UE, ta koncepcja jest jednoznacznie odrzucana przez najwyższe sądy państw członkowskich, które utrzymują, że to państwa członkowskie pełnią rolę strażników.

64. Z tego wynika, że nawet gdyby TSUE doszedł do wniosku, że przyjęte zmiany konstytucyjne są sprzeczne z istotnymi przepisami prawa UE i objęte wyjątkiem dotyczącym tożsamości narodowej w prawie UE, decyzja ta byłaby wiążąca wyłącznie na gruncie prawa UE. Niemniej jednak, jak wynika z jednolitej praktyki sądów państw członkowskich, to do Słowacji i jej trybunału konstytucyjnego należałoby rozstrzygnięcie, jakie skutki miałoby to orzeczenie dla słowackiego porządku prawnego oraz czy Trybunał w Luksemburgu nie działał ultra vires.

3.4. Pierwszeństwo prawa UE nie ma charakteru warunkowego i nie może służyć rozstrzyganiu konfliktów między prawem UE a słowackim prawem konstytucyjnym

65. Zanim przejdziemy do szczegółów, należy podkreślić, że prawo UE nie ma i nie może mieć pierwszeństwa przed konstytucją Słowacji. Wniosek ten wynika nie tylko z samej konstytucji Słowacji, ale także z bardziej ogólnych rozważań dotyczących relacji między prawem UE a różnymi systemami prawnymi.

66. W końcu sam TSUE wyjaśnił, definiując autonomię prawa UE, że prawo UE charakteryzuje się tym, że wywodzi się z niezależnego źródła prawa, Traktatów, prymatu prawa UE nad prawem państw członkowskich oraz bezpośrednim skutkiem całego szeregu przepisów, które mają zastosowanie do ich obywateli i do samych państw członkowskich.³⁶ Pochodzenie z niezależnego źródła prawa nie jest jednak bynajmniej cechą wyłączną prawa UE. To samo można powiedzieć o każdym innym porządku prawnym. Zgodnie z dominującym paradygmatem pluralistycznym prawo Unii Europejskiej należy postrzegać jako jeden z elementów tworzących „patchwork” współistniejących (pod)systemów prawnych. Z tego punktu widzenia żaden z tych systemów prawnych nie jest z natury ważniejszy niż inny. Każdy wywodzi się z własnego źródła i ma własne reguły uznania. Proceduralnym odpowiednikiem tej sytuacji jest istnienie różnych organów orzekających, sprawujących jurysdykcję w każdej z tych sfer.

67. Istotne jest, aby wspomniane podejście teoretyczne znajdowało odzwierciedlenie w praktyce, zarówno na szczeblu międzynarodowym, jak i w państwach członkowskich. Jeśli chodzi o prawo międzynarodowe, należy podkreślić, że ten pluralistyczny, wielobiegunowy krajobraz prawny od dawna jest uznawany pod zbiorczym określeniem fragmentacja prawa międzynarodowego.³⁷ Jurysdykcyjną konsekwencją tego rozdrobnienia, znajdującą swój wyraz na płaszczyźnie jurysdykcji, jest fakt, że jurysdykcja organów międzynarodowych jest zazwyczaj ograniczona do ich własnych instrumentów prawnych. W każdym razie mają również silną skłonność do przedkładania własnych rodzimych systemów prawnych nad zewnętrzne prawo. W każdym razie dokładnie to miało miejsce w odniesieniu do prawa unijnego ze strony Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, trybunałów inwestycyjnych oraz Komitetu ds. przestrzegania Konwencji z Aarhus.

68. Europejski Trybunał Praw Człowieka przynajmniej kilkakrotnie wyraźnie stwierdził, że posiada kompetencję do kontroli zgodności z Konwencją również w odniesieniu do działań podejmowanych przez państwa członkowskie podczas stosowania prawa UE, niekiedy nawet stwierdzając naruszenie. Stało się to w szczególności w odniesieniu do prawa azylowego³⁸ oraz automatycznego wzajemnego uznawania orzeczeń sądów państw członkowskich.³⁹ Podobnie było w odniesieniu do trybunałów inwestycyjnych, które nie tylko w znacznej mierze ignorowały argumenty oparte na prawie UE, lecz także wprost zignorowały wyrok TSUE Achmea zakazujący arbitrażu inwestycyjnego w UE.⁴⁰ We wszystkich tych sprawach trybunały międzynarodowe wyraźnie stwierdziły, że prawo UE nie może rościć sobie prymatu wobec ich „własnych” systemów prawnych i może być przez nie ignorowane, a nawet poddawane ich kontroli. Ponadto, postępując w ten sposób, te trybunały arbitrażowe zignorowały pisma procesowe państw członkowskich UE (a nawet instytucji UE) wzywające do nadania prawu UE szczególnego statusu.

69. Co ważniejsze, podobne względy dotyczą orzeczeń organów orzekających państw członkowskich. W istocie zdecydowana większość sądów najwyższych państw członkowskich (organów kontroli konstytucyjności) wypowiedziała się w kwestii pierwszeństwa konstytucji państw członkowskich (ustaw zasadniczych) nad prawem UE. To orzecznictwo, będąc równie zróżnicowane jak rodzime systemy prawne sądów orzekających, jest zaskakująco zgodne w odmawianiu prawu UE bezwarunkowego pierwszeństwa. Skoro to właśnie rezultat ma znaczenie, nie ma potrzeby w tym miejscu rozstrzygać, do której kategorii należy zaliczyć każde orzeczenie sądowe.

70. Po pierwsze, istnieją decyzje stanowiące, że uczestnictwo państw w UE może mieć miejsce wyłącznie zgodnie z konstytucjami krajowymi oraz że organy krajowe zachowują kompetencję do kontroli zgodności uczestnictwa państw w prawie UE z konstytucją, nie stwierdzając naruszenia konstytucji. W tym miejscu można w szczególności wskazać decyzje dotyczące przystąpienia lub reformy Traktatów (np. Niemcy, Irlandia, Polska, Estonia, Łotwa, Hiszpania), a także nadzwyczajne środki mające na celu zwalczanie skutków pandemii COVID‑19 lub kryzysu finansowego (Belgia, Finlandia).

71. Po drugie, istnieją orzeczenia, w których sądy krajowe skutecznie egzekwowały pierwszeństwo prawa krajowego nad prawem UE. W wielu przypadkach było to wymierzone w same decyzje instytucji UE. Po pierwsze, wiele sądów krajowych wprost potępiło orzeczenia TSUE. Takimi przypadkami były: polski Trybunał Konstytucyjny odmawiający UE kompetencji do ingerowania w polski wymiar sprawiedliwości; niemiecki sąd kwestionujący legalność finansowania zadłużenia; czeski sąd odmawiający uznania orzeczenia TSUE dotyczącego systemu emerytalnego; francuska Rada Stanu (Conseil d’État) otwarcie odrzucająca orzeczenia TSUE dotyczące przechowywania danych; duński Sąd Najwyższy ograniczający zakres stosowania zasad prawa UE; oraz rumuński sąd odrzucający orzeczenia TSUE naruszające organizację rumuńskiego wymiaru sprawiedliwości. W innych przypadkach sąd krajowy odrzucił środki przyjęte przez instytucje UE, jak miało to miejsce na Węgrzech w sprawie relokacji migrantów. W innych przypadkach kontrola przybrała formę pośredniej kontroli prawa UE, w ramach której sądy krajowe wypowiadały się w kwestii niezgodności z prawem niektórych środków wdrażających prawo UE, na przykład w sprawach dotyczących Europejskiego Nakazu Aresztowania (Cypr, Polska) oraz norm antydyskryminacyjnych (Słowacja). Co więcej, zdarzały się również przypadki, gdy sądy krajowe nie zastosowały się do orzeczeń prejudycjalnych samego TSUE wydanych w ich własnych postępowaniach, choć się do tego nie przyznawały, jak w sprawach dotyczących obywatelstwa i rodziców tej samej płci (Bułgaria) czy immunitetu posłów do Parlamentu Europejskiego (Hiszpania).

72. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że nie może budzić wątpliwości, iż zasada pierwszeństwa prawa UE ma znaczenie wyłącznie w ramach unijnego porządku prawnego i jako taka nie ma mocy normatywnej poza zakresem swojego zastosowania. Ponadto, jako zasada wewnątrzunijna, zasada pierwszeństwa nie może i nie reguluje stosunków między prawem UE a innymi systemami prawnymi, w tym prawem konstytucyjnym poszczególnych państw członkowskich. Wreszcie praktyka państw członkowskich wyraźnie wskazuje, że nie uznają one zasady pierwszeństwa prawa UE za zasadę regulującą stosunki między prawem UE a ich porządkami konstytucyjnymi.

73. Wynika z tego, że nawet gdyby zmiany w słowackiej konstytucji naruszały niektóre materialne przepisy prawa UE i nie wchodziłyby w zakres tożsamości narodowej wyjątku (quod non), nie czyniłoby to ich niezgodnymi z prawem.

74. Wreszcie, co nie mniej istotne, biorąc pod uwagę stopień jednolitości orzecznictwa państw członkowskich negującego absolutne roszczenia TSUE do prymatu oraz bardziej ogólne względy związane z interakcją różnych podsystemów prawa międzynarodowego, TSUE wyraźnie działa ultra vires jednocześnie zastrzegając sobie uprawnienia do stwierdzania prymatu prawa UE wbrew centralnym wartościom konstytucji państw członkowskich.

3.5. Tabela nr 1: Wybrane orzeczenia najwyższych sądów państw członkowskich i organów konstytucyjnych uznające prymat krajowego prawa konstytucyjnego nad UE, prowadzące do odstąpienia od stosowania prawa UE

1. Bułgaria
a)	Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2023 r. w sprawie nr 2185	Bułgarski Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, wbrew wcześniejszemu orzeczeniu prejudycjalnemu TSUE w sprawie  Pancharevo wydanemu w tym samym postępowaniu, że dziecku pary jednopłciowej nie można przyznać obywatelstwa bułgarskiego, gdy żaden z rodziców nie jest wpisany jako matka. W ten sposób postąpiono wbrew zarówno ogólnej treści wyroku w sprawie Pancharevo jak i konkretnym ustaleniom TSUE. https://info-adc.justice.bg/courts/portal/edis.nsf/e_act.xsp?id=2060937&code=vas&guid=1443879393
2. Cypr
a)	Sąd Najwyższy Republiki Cypryjskiej z dnia 7 listopada 2005 r. w sprawie 294/2005 Konstantinou	Cypryjski Sąd Najwyższy odmówił przekazania osoby na podstawie europejskiego nakazu aresztowania, ponieważ byłoby to sprzeczne z konstytucją Cypru. Przepisy prawa krajowego analizowane przez Sąd odzwierciedlały przepisy prawa Unii Europejskiej, a sąd odrzucił argumenty oparte na zasadzie pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej.
3. Czechy
a)	Wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 8 marca 2006 r. w sprawie Pl. ÚS 50/04 Kwoty cukrowe III	Warunkowy charakter przekazania kompetencji na rzecz UE, konstytucja jako normatywny punkt odniesienia. Krajowe przepisy sprzeczne z prawem UE unieważnione.  https://www.usoud.cz/en/decisions/2006-03-08-pl-us-50-04-sugar-quotas-iii
b)	Orzeczenia Sadu Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie Pl.US. 19/08 oraz z 3 listopada 2009 r. w sprawie Pl.US 29/09	Orzeczenia dotyczące Traktatu z Lizbony . Czeski Sąd Konstytucyjny rozwinął koncepcję tożsamości konstytucyjnej, przedstawił Konstytucję Czech jako podstawę prawną integracji z UE oraz doprecyzował swoją ostateczną jurysdykcję w sprawach związanych z udziałem Czech w integracji z UE. Nie stwierdzono naruszenia. https://www.usoud.cz/en/decisions/2008-11-26-pl-us-19-08-treaty-of-lisbon-i  https://www.usoud.cz/en/decisions/2009-11-03-pl-us-29-09-treaty-of-lisbon-ii
c)	Wyrok Sadu Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., Pl. USA 5/12 Słowackie emerytury	Czeski Sąd Konstytucyjny uznał wyrok TSUE w sprawie Landtova wydany w postępowaniu w trybie odesłania prejudycjalnego zainicjowanym przez Czeski Najwyższy Sąd Administracyjny za akt ultra vires i stwierdził, że jako taki nie może wywoływać skutków prawnych w Czechach. https://www.usoud.cz/en/decisions/2012-01-31-pl-us-5-12-slovak-pensions
4. Dania
a)	Wyrok Sądu Najwyższego Danii z dnia 6 kwietnia 1998 r., sygn. akt I 361/1997	Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, w odpowiedzi na zarzut dotyczący zakresu przekazania kompetencji po Traktacie z Maastricht, że duńska konstytucja wyznacza pewne granice przekazania kompetencji i że o zakresie tego przekazania decyduje duński sąd. W niniejszej sprawie nie stwierdzono niezgodności. https://www.cvce.eu/en/obj/judgment_by_the_danish_supreme_court_on_accession_to_the_treaty_on_european_union_6_april_1998-en-d2bdcdb1-d988-4020-9f13-e2164f485b5b.html
b)	Wyrok Sądu Najwyższego Danii z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt 15/2014	W wyroku Ajos duński Sąd Najwyższy odmówił zastosowania jednej z podstawowych zasad prawa UE (zasady niedyskryminacji), argumentując, że jest to prawo stanowione przez sądy, które nie zostało uwzględnione w dokumentach dotyczących przystąpienia Danii do UE. Co istotne, uczyniło to, rażąco nie licząc się z orzeczeniem prejudycjalnym TSUE Dansk Industries wydanym w tym samym postępowaniu. https://www.domstol.dk/media/2udgvvvb/judgment-15-2014.pdf
5. Francja
a)	Decyzja Rady Konstytucyjnej  2011-631 DC z 9 czerwca 2011 r.	Rada Konstytucyjna ponownie potwierdziła swoje prawo do badania zgodności aktów transponujących dyrektywy, niezależnie od zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej. W rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono takiego przeglądu. https://www.conseil-constitutionnel.fr/en/decision/2011/2011631DC.htm
b)	Decyzja Rady Stanu z dnia 21 kwietnia 2021 r. w sprawie nr 393099	Rada Stanu, działając w postępowaniu wszczętym przez rząd Francji w celu przeciwdziałania skutkom wyroku TSUE Francuska retencja danych przypomniała, że prawo UE nie ma pierwszeństwa przed Konstytucją Francji. Ponadto jednoznacznie stwierdzono, że wcześniejszy wyrok TSUE French Data Network  pozostawał w sprzeczności z konstytucją Francji. Na poziomie retorycznym Rada jednak negowała istnienie konfliktu. https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000043411127
6. Niemcy
a)	Postanowienie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 29 maja 1974 r. BvL 52/71	Solange I orzeczenie. Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny ograniczył prymat prawa UE, w szczególności stwierdzając, że prawo UE nie może korzystać z pierwszeństwa wobec niemieckich praw podstawowych, dopóki nie istnieją porównywalne gwarancje praw podstawowych.  https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/1974/ls19740529_2bvl005271en.html
b)	Postanowienie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 1986 r., sygn. akt 2 BvR 197/83	Orzeczenie Solange II. Federalny Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obecnie prawo UE zapewnia wystarczający poziom ochrony praw podstawowych, w związku z czym nie będzie on badał aktów konstytucyjnych w indywidualnych postępowaniach ze skarg konstytucyjnych.  https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/1986/10/rs19861022_2bvr019783en.html
c)	Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 1993 r., sygn. akt 2BvR 2134, 2159/92	Maastrichtowski wyrok. Wyrok dotyczył zgodności Traktatu z Maastricht z niemiecką konstytucją. Federalny Trybunał Konstytucyjny jasno stwierdził, że proces integracji musi być zgodny z niemiecką konstytucją, w szczególności z jej podstawowymi wartościami oraz zasadą demokracji. FTK uznał Traktat z Maastricht za zgodny z konstytucją. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/1993/10/rs19931012_2bvr213492en.html
d)	Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt 2 BvE 2/08	Lizboński wyrok. Federalny Trybunał Konstytucyjny potwierdził nadrzędność konstytucji Niemiec oraz swoje prawo do kontroli konstytucyjności uczestnictwa Niemiec w UE. Rozwój podstawowej doktryny suwerenności. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2009/06/es20090630_2bve000208en.html
e)	Postanowienie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt 2 BvR 2661/06	Decyzja Honeywell. Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że jest uprawniony do kontroli aktów UE (w tym orzeczeń TSUE) z punktu widzenia ultra vires. W niniejszej sprawie nie stwierdzono naruszenia. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2010/07/rs20100706_2bvr266106en.html
f)	Postanowienie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt 2 BvR 2735/14	Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny przeprowadził de facto kontrolę tożsamości. Odmówił wydania przestępcy skazanego zaocznie przez sądy włoskie na podstawie europejskiego nakazu aresztowania, mimo że kwestia została rozstrzygnięta we wcześniejszej sprawie Melloni. Jednak na poziomie retorycznym, mimo że oparł się na swoim krajowym rozumieniu praw podstawowych i odmówił skierowania pytania prejudycjalnego, twierdził, że jego decyzja opierała się na prawie UE. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2015/12/rs20151215_2bvr273514en.html
g)	Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2020 r., sygn. akt BvR 859/15	Wyrok w sprawie programu OMT (Outright Monetary Transactions). Federalny Trybunał Konstytucyjny przeprowadził ultra vires kontrolę mechanizmu bezpośrednich transakcji monetarnych i orzekł, że nie ma on podstaw w Traktatach, w związku z czym władze niemieckie zostały wyłączone z uczestnictwa w nim. Ponadto FTK stwierdził, że TSUE nie jest właściwy w tej sprawie. Co istotne, stało się to po tym, jak TSUE wypowiedział się w tej sprawie w wyniku pytania prejudycjalnego skierowanego przez niemiecki Trybunał Konstytucyjny. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2020/05/rs20200505_2bvr085915en.html
7. Węgry
a)	Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego 22/2016. (XII. 5.) AB z dnia 5 grudnia 2016 r.	Węgierski Trybunał Konstytucyjny uznał decyzję Rady 2015/1601 dotyczącą przymusowej relokacji migrantów za akt ultra vires, który ponadto narusza węgierską tożsamość konstytucyjną. https://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/1361afa3cea26b84c1257f10005dd958/$FILE/EN_22_2016.pdf
8. Polska
a)	Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r. w sprawie K 18/04	Wyrok w sprawie traktatu akcesyjnego Polski. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że granice integracji europejskiej wyznacza Konstytucja RP oraz że to Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do badania, czy te wymogi konstytucyjne zostały spełnione. https://trybunal.gov.pl/s/k-1804
b)	Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05	Trybunał Konstytucyjny ocenił mechanizm Europejskiego Nakazu Aresztowania jako niezgodny z polską konstytucją. W rezultacie polska konstytucja została znowelizowana, aby umożliwić stosowanie nakazu. https://trybunal.gov.pl/postepowanie-i-orzeczenia/wyroki/art/5329-europejski-nakaz-aresztowania
c)	Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie K 32/09	Polski wyrok w sprawie Traktatu z Lizbony. Ponowne potwierdzenie konstytucyjnych granic integracji z UE, tożsamości konstytucyjnej oraz kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Traktat Akcesyjny został uznany za zgodny z Konstytucją. https://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/omowienia/K_32_09_EN.pdf
d)	Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie SK 45/09	Trybunał Konstytucyjny potwierdził swoją kompetencję do kontroli konstytucyjności prawa wtórnego UE w odniesieniu do rozporządzenia Bruksela I. Nie stwierdzono naruszenia w niniejszej sprawie. https://trybunal.gov.pl/s/sk-4509
e)	Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 października 2021 r. w sprawie K 3/21	Trybunał Konstytucyjny uznał, że środki zastosowane przez TSUE wobec polskiego sądownictwa zostały wydane ultra vires, a zatem nie wywołują skutków prawnych w polskim porządku prawnym. https://trybunal.gov.pl/en/hearings/judgments/art/11662-ocena-zgodnosci-z-konstytucja-rp-wybranych-przepisow-traktatu-o-unii-europejskiej
9. Rumunia
a)	Wyrok rumuńskiego Sądu Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 2021 r., sprawa nr 390-2021	Sąd Konstytucyjny Rumunii, w odpowiedzi na wyrok TSUE zezwalający rumuńskim sądom na niestosowanie Konstytucji Rumunii w razie konfliktu z prawem UE (sprawa dotyczyła reformy sądownictwa), stwierdził, że Konstytucja zachowuje nadrzędną pozycję w hierarchii oraz że sąd krajowy nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem UE przepisu uznanego w orzeczeniu Sądu Konstytucyjnego Rumunii za zgodny z Konstytucją. Ponadto wyraźnie stwierdzono, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej działał ultra vires w tej sprawie. https://www.ccr.ro/wp-content/uploads/2021/07/Decizie_390_2021_EN.pdf
10. Słowacja
a)	Wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 18 października 2005 r. w sprawie PL. ÚS 8/04	Słowacki Sąd Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny przepis prawa krajowego odzwierciedlający przepis dyrektywy antydyskryminacyjnej. https://www.ustavnysud.sk/docDownload/a84fd30d-e326-4c9c-a263-dd28e919e469/%C4%8D.%205%20-%20PL.%20%C3%9AS%208_04.pdf
11. Hiszpania
a)	Wyrok hiszpańskiego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt DTC 1/2004	Trybunał Konstytucyjny orzekł w związku z projektowaną Konstytucją dla Europy, że pierwszeństwo prawa Unii Europejskiej jest zgodne z konstytucją Hiszpanii, o ile to konstytucja wyznacza zakres stosowania prawa Unii Europejskiej w hiszpańskim porządku prawnym (pierwszeństwo prawa UE i nadrzędność konstytucji). https://www.tribunalconstitucional.es/ResolucionesTraducidas/Declaration%201-2004.pdf
b)	Wyrok Trybunału Konstytucyjnego Hiszpanii nr 13. Luty, nr sprawy 2014, STC 26/2014	Konsekwencje wyroku TSUE w sprawie Melloni. Sąd hiszpański obniżył standard konstytucyjny, aby dostosować go do wykładni TSUE, lecz jednocześnie stanowczo podkreślił istnienie swojego prawa do przeprowadzenia kontroli ultra vires orzeczeń TSUE. https://www.tribunalconstitucional.es/ResolucionesTraducidas/STC%2026-2014%20EN.pdf
c)	Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2020 r. w postępowaniu odrębnym nr 20907/2017	Hiszpański Sąd Najwyższy zdecydował o osadzeniu pana Junquerasa, zaangażowanego między innymi w kataloński ruch separatystyczny, w więzieniu, mimo wcześniejszego orzeczenia prejudycjalnego TSUE (C-502/19 Junqueras), w którym stwierdzono, że jako wybrany do Parlamentu Europejskiego powinien korzystać z immunitetu. Choć de facto sprzeczne z orzeczeniem TSUE, w uzasadnieniu sąd hiszpański argumentował, że jego orzeczenie dotyczy odmiennych okoliczności faktycznych. https://www.poderjudicial.es/cgpj/en/Judiciary/Supreme-Court/Judicial-News/Press-Release–Special-Proceedings-20907-2017

3.6. Tabela nr 2: Wybrane orzeczenia najwyższych sądów państw członkowskich oraz organów konstytucyjnych, stwierdzające prymat krajowego prawa konstytucyjnego nad prawem Unii Europejskiej, bez jego uchylania.

1. Belgia
a)	Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nr 62/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r.	Trybunał Konstytucyjny Belgii zbadał zgodność mechanizmu OMT z konstytucją Belgii oraz zakres przekazania kompetencji na rzecz UE. Choć nie stwierdził naruszenia, sąd jasno wskazał, że ma kompetencje do zbadania, czy instytucje UE nie działają ultra vires. https://de.const-court.be/public/d/2016/2016-062d.pdf
2. Estonia
a)	Orzeczenie Sądu Najwyższego nr  3-4-1-6-12  z dnia 12 lipca 2012 r.	Decyzja dotyczyła podpisania Traktatu z Lizbony. Sąd Najwyższy Estonii jasno stwierdził, że do Estonii, jej organów i sądownictwa należy ocena zakresu kompetencji przekazanych Unii Europejskiej. https://www.riigikohus.ee/en/constitutional-judgment-3-4-1-6-12
3. Finlandia
a)	Decyzja Komisji ds. Prawa Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2020 r.: PeVL 16/2020 vp;	Fińska parlamentarna Komisja Prawa Konstytucyjnego, w praktyce pełniąca rolę zbliżoną do trybunału konstytucyjnego, stwierdziła, że przyjęcie środków po pandemii COVID-19 na podstawie Traktatów mogłoby zostać uznane za wykraczające poza konstytucyjne upoważnienie UE oraz że to do fińskich organów należy ocena, czy UE nie przekroczyła swojego mandatu. Chociaż w swojej pierwszej decyzji CLC dostrzegało potencjalne podstawy do zastosowania doktryny ultra vires, to ostatecznie, po bezprecedensowym przeciwnym stanowisku Wielkiego Komitetu, CLC zdecydowało, że proponowane środki nie stanowią ultra vires aktu.   https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lausunto/Sivut/PeVL_16+2020.aspx  https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lausunto/Sivut/StVL_14+2021.aspx  https://www.eduskunta.fi/EN/tiedotteet/Pages/Finnish-Grand-Committee-adopts-initial-parliamentary-position-on-COVID-19-recovery-plan.aspx  https://verfassungsblog.de/who-is-ultra-vires-now-the-eus-legal-u-turn-in-interpreting-article-310-tfeu/
b)	Oświadczenie Wielkiej Komisji z 12 czerwca 2020 r.: SuVL 6/2020
c)	Decyzja Komisji Konstytucyjno-Prawnej z dnia 27 kwietnia 2021 r.: PeVL 14/2021 vp 18;
4. Irlandia
a)	Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1987 r., nr 12036P Crotty	Wyrok irlandzkiego Sądu Najwyższego potwierdzający, że sąd ten ma dorozumiane uprawnienie do kontroli konstytucyjności umowy międzynarodowej przed jej ratyfikacją na wniosek obywatela, przy czym uprawnienie to rozciąga się również na zmiany traktatów UE. https://www.cvce.eu/content/publication/2013/5/6/187e7d4f-aa3e-43da-a1e2-bb3fc41d2fbd/publishable_en.pdf
b)	Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 listopada 2022 r. [2022] IESC 44 Costello	Sąd Najwyższy Irlandii orzekł, że przystąpienie przez Irlandię do umowy mieszanej zawartej przez UE (ale wymagającej także udziału państw członkowskich) naruszałoby materialne przepisy dotyczące irlandzkiej tożsamości konstytucyjnej. Pierwsze sformułowanie irlandzkiej tożsamości konstytucyjnej. https://www.europeanrights.eu/public/sentenze/Suprem_Court_11.11.2022.pdf
5. Włochy
a)	Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 1973 r. Frontini przeciwko Ministero delle Finanze	Konstytucja Włoch określa granice integracji europejskiej, a ich interpretacja należy do włoskiego Trybunału Konstytucyjnego. Wskazanie istotnych elementów kształtujących tożsamość konstytucyjną. Nie stwierdzono naruszenia. https://www.cortecostituzionale.it/scheda-pronuncia/1973/183
b)	Trybunał Konstytucyjny z dnia 5 czerwca 1984 r.  Granital	Włoski Trybunał Konstytucyjny potwierdził swoją kompetencję do badania, czy prawo Unii Europejskiej, w interpretacji TSUE, nie wykracza poza granice wyznaczone przez Konstytucję Republiki Włoskiej. Nie stwierdzono naruszenia. https://www.cortecostituzionale.it/scheda-pronuncia/1984/170
c)	Tarrico saga	Choć nie negując bezpośrednio stosowalności prawa UE, Trybunał Konstytucyjny w istocie wywarł presję na TSUE, aby zmienił swoje orzecznictwo w sprawach dotyczących Włoch. (pkt 57 powyżej).
6. Łotwa
a)	Sąd Konstytucyjny Łotwy z dnia 7 kwietnia 2009 r. w sprawie nr 2008-35-01	Sąd potwierdził zgodność Traktatu z Lizbony z konstytucją Łotwy. Jednocześnie wyraźnie stwierdził, że jest właściwy do oceny, czy przekazanie kompetencji na rzecz UE nie naruszyłoby istoty suwerenności Łotwy.  https://www.satv.tiesa.gov.lv/wp-content/uploads/2008/09/2008-35-01_Spriedums_ENG.pdf

4. Wnioski

4.1. Poprawki konstytucyjne przyjęte przez parlament Słowacji w dniu 26 września 2025 r. mieszczą się w granicach marginesu oceny przysługującego państwu i nie naruszają żadnych jego wiążących zobowiązań międzynarodowych. Kamień węgielny tych poprawek jest zakotwiczony bezpośrednio w samym art. 4 ust. 2 TUE, który zobowiązuje Unię Europejską do poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich, wyrażonej przede wszystkim w ich konstytucjach.

4.2. Zastrzeżenia zgłoszone przez Komisję Wenecką, Komisję Europejską oraz Agencję Praw Podstawowych są całkowicie bezzasadne i nie mają żadnych podstaw w prawie międzynarodowym ani europejskim; zamiast tego raczej odzwierciedlają polityczne poglądy tych instytucji. Żadna norma prawa międzynarodowego nie zobowiązuje Słowacji do zmuszania dzieci do uczestnictwa w zajęciach z edukacji seksualnej wbrew woli ich rodziców, do przyznawania parom jednopłciowym praw do adopcji ani do uznawania więcej niż dwóch płci.

4.3. Zasada nadrzędności konstytucji odzwierciedla tradycję prawną sięgającą wielu stuleci i poprzedzającą utworzenie Unii Europejskiej. Przystępując do Unii Europejskiej, państwa członkowskie nie zgodziły się na podporządkowanie swoich konstytucji prawu Unii Europejskiej, o czym świadczy brzmienie większości konstytucji krajowych (w tym konstytucji Słowacji), które potwierdzają ich szczególny status prawny, a także obszerne orzecznictwo europejskich trybunałów konstytucyjnych. Chociaż wykładnia przedstawiona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmuje przeciwny pogląd, nie znajduje ona oparcia w traktatach UE. TSUE wyraźnie działa ultra vires rezerwując sobie uprawnienia do stwierdzania pierwszeństwa prawa UE wbrew podstawowym wartościom konstytucji państw członkowskich

4.4. Pierwszeństwo prawa UE nie ma charakteru warunkowego i nie może służyć rozstrzyganiu konfliktów między prawem UE a słowackim prawem konstytucyjnym. Zdecydowana większość sądów najwyższych państw członkowskich wypowiedziała się w kwestii prymatu swoich konstytucji nad prawem UE (np. Niemcy, Irlandia, Polska, Estonia, Łotwa, Hiszpania, Belgia, Finlandia, Cypr, Bułgaria). To orzecznictwo, będąc równie zróżnicowane jak rodzime systemy prawne sądów orzekających, jest zaskakująco zgodne w odmawianiu prawu UE bezwarunkowego pierwszeństwa.

4.5. Praktyka państw członkowskich wyraźnie wskazuje, że nie akceptują one pierwszeństwa prawa UE jako zasady regulującej relacje między prawem UE a ich prawem konstytucyjnym. Nawet gdyby zmiany w konstytucji Słowacji naruszały niektóre przepisy materialnoprawne prawa UE i nie były objęte wyjątkiem tożsamości narodowej , nie czyniłoby to ich niezgodnymi z prawem.

---

1 Ústavný zákon z 26. septembra 2025, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, https://www.slov-lex.sk/ezbierky/pravne-predpisy/SK/ZZ/2025/255/20251101 (access: 27/11/2025).

2 Deklarácia 
Národnej rady Slovenskej republiky o zvrchovanosti členských štátov 
Európskej únie a štátov kandidujúcich na členstvo v Európskej únii 
v kultúrno-etických otázkach Schválené Národnou radou Slovenskej republiky uznesením z 30. januára 2002 č. 1853, https://www.nrsr.sk/web/Static/sk-SK/NRSR/Doc/v_deklaracia-o-zvrchovanosti.rtf (access: 27/11/2025).

3 Projekt rezolucji „Deklaracja o suwerenności państwa w dziedzinie moralności i kultury,”, druk nr 448, 2 kwietnia 2002 r., https://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/poskomprocla?OpenAgent&4&448&KSP (dostęp: 27/11/2025).

4 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie suwerenności polskiego ustawodawstwa w dziedzinie moralności i kultury, https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WMP20030190290 (dostęp: 27/11/2025).

5 Reakcia Ministerstva spravodlivosti SR na naliehavé stanovisko Benátskej komisie zo dňa 24. septembra 2025, https://www.justice.gov.sk/aktualne-temy/reakcia-ministerstva-spravodlivosti-sr-na-naliehave-stanovisko-benatskej-komisie-zo-dna-24-septembra-2025/ (access: 27/11/2025).

6 For Women Scotland Ltd (Appellant) v The Scottish Ministers (Respondent), 16 April 2025, https://supremecourt.uk/cases/uksc-2024-0042 (access: 27/11/2025).

7 Brytyjski Sąd Najwyższy: pojęcie „kobieta” nie obejmuje mężczyzn identyfikujących się jako „transkobiety”, https://ordoiuris.pl/informacje-prasowe/brytyjski-sad-najwyzszy-pojecie-kobieta-nie-obejmuje-mezczyzn-identyfikujacych-sie-jako-trans-kobiety/ (dostęp: 27/11/2025).

8 Rome Statute of the International Criminal Court, adopted 17 July 1998, entered into force 1 July 2002, https://www.icc-cpi.int/sites/default/files/2024-05/Rome-Statute-eng.pdf (access: 26/11/2025).

9 Sex-based violence against women and girls: new frontiers and emerging issues Report of the Special Rapporteur on violence against women and girls, its causes and consequences, https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/hrbodies/hrcouncil/sessions-regular/session59/advance-version/a-hrc-59-47-aev.pdf (access: 27/11/2025).

10 Ekspertka ONZ wzywa do przywrócenia biologicznej definicji płci w ochronie kobiet, https://ordoiuris.pl/komentarz/ekspertka-onz-wzywa-do-przywrocenia-definicji-plci-biologicznej-w-ochronie-kobiet/ (dostęp: 27/11/2025).

11 Venice Commission, Urgent Opinion no. CDL-PI(2025)011 of 24 September 2025 (hereinafter: Urgent Opinion), https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-PI(2025)011-e (access: 27/11/2025).

12 Urgent Opinion, §38.

13 Urgent Opinion, §56-57.

14 Urgent Opinion, §62 and 65.

15 Wezwanie do usunięcia uchybienia skierowane do Słowacji (INFR(2025)2208) – pełna treść nie została opublikowana. Zob. komunikat prasowy z 21 listopada 2025 r., punkt 5: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_25_2481 (dostęp: 27/11/2025).

16 H.-J. Blanke, Article 4 [The Relations Between the EU and the Member States], in: H.-J. Blanke, S. Mangianelli (ed.), The Treaty on European Union. A Commentary, Berlin-Heidelberg 2013, pp. 198-199.

17 A. von Bogdandy, S.Schill, Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity under the

Lisbon Treaty, (2011) 48 CMLRev 1417.

18 H.-J. Blanke, Article 4 [The Relations Between the EU and the Member States], in: H.-J. Blanke, S. Mangianelli (ed.), The Treaty on European Union. A Commentary, Berlin-Heidelberg 2013, p. 195

19 Opinion of Advocate General Poiares Maduro of 8 October 2008, C-213/07, Michaniki AE v Ethniko Simvoulio Radiotileorasis, §§32-33.

20 wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 17 grudnia 1970 r. w sprawie C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft,

21 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 lipca 1996 r. w sprawie C-473/93, Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 35.

22 FRA statement on recent developments affecting fundamental rights in the EU, 7 October 2025, https://fra.europa.eu/en/news/2025/fra-statement-recent-developments-affecting-fundamental-rights-eu (access: 27/11/2025).

23 Wyrok TSUE z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑267/06, Maruko, pkt 59.

24 Wyrok TSUE z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie C‑443/15, Parris, §58.

25 Wyroki TSUE z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie C‑673/16, Coman oraz z dnia 25 listopada 2025 r. w sprawie C‑713/23, Trojan.

26 Jedyną wzmianką jest Deklaracja 17. W sprawie pierwszeństwa prawa UE do Traktatu z Lizbony, Dz.U. 115. 05.09.2008 s. 0344 – 0344

27 Zob. wspomniany wyrok TSUE z dnia 17 grudnia 1970 r. w sprawie C-11/70 Internationale Handelsgesellschaft, § 4.

28 Zob. np. wyroki TSUE z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-411/10 N.S. dotyczący prawa do azylu, z 5 kwietnia 2016 r. w sprawie C-404/15 Aranyosi i Căldăraru lub z 25 lipca 2018 r. w sprawie C-216/18 PPU dotyczący automatycznego stosowania europejskiego nakazu aresztowania.

29 Traktat o Unii Europejskiej, Dz.U. C 202, 7.6.2016.

30 Traktat o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r., Dz.U. C 191 z 29.7.1992.

31 Wyrok TSUE z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-208/09 Sayn–Wittgenstein.

32 Wyrok TSUE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie C-213/07 Michaniki.

33 Wyrok TSUE z dnia 5 grudnia 2017 r. w sprawie C-42/17 Tarrico II.

34 Wyrok TSUE z dnia 8 września 2015 r. w sprawie C-105/14 Tarrico I.

35 Wyrok Włoskiego Trybunału Konstytucyjnego 24/2017 https://www.cortecostituzionale.it/documenti/download/doc/recent_ judgments/O_24_2017.pdf

36 Wyrok TSUE z dnia 10 grudnia 2018 r., Andy Wightman i inni przeciwko Sekretarzowi Stanu do spraw wystąpienia z Unii Europejskiej, sprawa C-621/18, pkt 45.

37 International Law Commission Report of the study group on the fragmentation of international law, ILC Report A/61/10, 2006.

38 wyrok ETPC z dnia 21 stycznia 2011 r. w sprawie 30696/09 M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji.

39 Wyrok ETPC z 23 maja 2016 r. w sprawie 17502/07 Avotiņš przeciwko Łotwie.

40 Zob. np. wyrok z 3 lutego w sprawie Theodoros Adamakopoulos i inni przeciwko Republika Cypryjska, sprawa ICSID nr ARB/15/49; ostateczny wyrok z 29 grudnia 2022 r. w sprawie Mercuria Energy Group Limited przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, sprawa SCC nr 2019/126; decyzja w przedmiocie unieważnienia z 8 maja 2023 r. w sprawie BayWa r.e. Renewable Energy GmbH and BayWa r.e. Asset Holding GmbH przeciwko Hiszpanii, Sprawa ICSID nr ARB/15/16.