Raport bazowy UE: Konwencja Stambulska jako pretekst do rozszerzania kompetencji Unii

Wprowadzenie

Raport bazowy Unii Europejskiej („Baseline Report by the European Union on measures giving effect to the provisions of the Council of Europe Convention on Preventing and Combating Violence against Women and Domestic Violence”¹) został przygotowany przez Komisję Europejską i złożony w odpowiedzi na procedurę monitorowania wdrażania postanowień Konwencji Stambulskiej prowadzoną przez Grupę do spraw Przeciwdziałania Przemocy wobec Kobiet i Przemocy Domowej (GREVIO), powołaną w ramach Rady Europy.

Procedura ta została uruchomiona 14 stycznia 2025 r., kiedy GREVIO przesłało Unii Europejskiej specjalnie dostosowany kwestionariusz oceniający działania UE w zakresie wdrażania postanowień Konwencji Stambulskiej². Kwestionariusz obejmuje siedem części, odpowiadających rozdziałom I–VII Konwencji i w swoim założeniu ma dotyczyć wyłącznie tych obszarów, w których UE posiada kompetencje do podejmowania działań legislacyjnych, politycznych, strategicznych lub innych³.

Raport został przekazany GREVIO 24 listopada 2025 r. i zawiera odpowiedzi Unii na pytania dotyczące środków prawnych i innych działań podjętych w celu wdrożenia postanowień Konwencji Stambulskiej w ramach kompetencji UE. Jego przygotowanie było koordynowane przez Komisję Europejską przy udziale instytucji, agencji i innych organów unijnych, które wniosły informacje zgodnie ze swoimi kompetencjami i autonomią instytucjonalną. Dokument obejmuje ponad 100 stron i strukturalnie odpowiada poszczególnym obszarom przewidzianym w kwestionariuszu GREVIO, od celów i definicji Konwencji, przez kierunki polityki zintegrowanej, prewencję, ochronę ofiar, prawo materialne i proceduralne, aż po migrację i azyl.

W raporcie jednym z najczęściej przywoływanych aktów prawa unijnego jest dyrektywa w sprawie zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (tzw. VAW Directive⁴), która – według przedstawionej narracji – stanowi główny instrument realizacji szeregu zobowiązań wynikających z Konwencji. Raport podkreśla również, że przeciwdziałanie przemocy wobec kobiet i przemocy domowej jest traktowane jako istotny element polityki UE, wpisany w wartości Unii dotyczące równości, niedyskryminacji oraz poszanowania praw człowieka, co odzwierciedlone jest m.in. w odwołaniach do postanowień Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej⁵ oraz Karty Praw Podstawowych UE⁶.

Celem niniejszej analizy jest ocena zawartości raportu bazowego UE pod kątem sposobu, w jaki Komisja Europejska opisuje realizację poszczególnych postanowień Konwencji Stambulskiej w obrębie kompetencji Unii, ze szczególnym uwzględnieniem podstaw prawnych i metodologicznych wyborów zawartych w raporcie, jak również w kontekście ram traktatowych UE.

Cele Konwencji Stambulskiej zbieżne z wartościami UE

W raporcie Komisja Europejska podejmuje próbę wykazania, że cele i definicje wskazane w rozdziale I Konwencji są realizowane w ramach prawa i działań UE. W szczególności KE wskazuje, że jej podejście odzwierciedla priorytet, jaki Unia przypisuje walce z przemocą wobec kobiet i przemocą domową oraz promocji równości płci, jako elementom wartości konstytucyjnych UE (w odniesieniu do norm art. 2 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz ART. 8 TFEU), wpisanych także w Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej⁷. Kluczowe ustalenia raportu w tym zakresie można sprowadzić do trzech głównych punktów.

Komisja zaznacza, że walka z przemocą wobec kobiet i przemocą domową jest częścią realizacji podstawowych wartości UE, w szczególności równości, niedyskryminacji oraz poszanowania godności ludzkiej, zapisanych zarówno w Traktacie o Unii Europejskiej, jak i w Karcie Praw Podstawowych UE. Raport cytuje te wartości jako uzasadnienie dla działań UE wobec problemów objętych Konwencją, uznając, że są one spójne z „celami” Konwencji Stambulskiej⁸.

Raport stwierdza, że pojęcie „przemoc wobec kobiet” zawarte w dyrektywie w sprawie zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (tzw. VAW Directive), obejmuje wszelkie akty przemocy powodujące lub prawdopodobnie powodujące fizyczną, seksualną, psychiczną lub ekonomiczną krzywdę lub cierpienie, niezależnie od tego, czy mają miejsce w życiu publicznym czy prywatnym⁹. Interpretacja ta jest w istocie adaptacją definicji „gender-based violence” z Konwencji Stambulskiej z art. 3, (w tym punkt c tego artykułu, który wprowadza pojęcie płci społeczno-kulturowej¹⁰), przy czym Komisja łączy ją wprost z konstrukcjami prawnymi dyrektywy unijnej¹¹.

Raport cytuje również fragmenty VAW Directive, w których w preambule (recital 10) wskazano, że „przemoc wobec kobiet jest utrwaloną manifestacją strukturalnej dyskryminacji wobec kobiet” i że „wiąże się z społecznie skonstruowanymi rolami, zachowaniami, działaniami i atrybutami, które społeczeństwo uznaje za odpowiednie dla kobiet lub mężczyzn¹²”.

W praktyce oznacza to, że Komisja Europejska interpretuje przemoc wobec kobiet nie tylko jako zbiór indywidualnych aktów przestępczych lub naruszeń praw człowieka, ale jako zjawisko zakorzenione w społecznym systemie ról płciowych, co ma wpływ także na zakres proponowanych środków politycznych i legislacyjnych.

Formy wdrażania Konwencji

Komisja Europejska zwraca uwagę, że realizuje postanowienia Konwencji Stambulskiej w wielu ze swoich aktywności – strategicznej, programowej i instytucjonalnej. W raporcie zwrócono uwagę na strategie polityczne, plany działania, komunikaty Komisji oraz inicjatywy międzyinstytucjonalne jako równoważne środki realizacji zobowiązań konwencyjnych.

Komisja Europejska wskazuje w szczególności na Strategię UE na rzecz równości płci 2020-2025¹³, dokument „Roadmap for women’s rights¹⁴” a także szereg inicjatyw horyzontalnych jako dowód istnienia „zintegrowanego podejścia” wymaganego przez Konwencję. W analizowanym raporcie strategie te nie są jednak traktowane jako instrumenty pomocnicze czy koordynacyjne, lecz jako samodzielne formy „wdrażania” Konwencji, mimo że nie mają one charakteru normatywnego i nie tworzą bezpośrednio wiążących obowiązków prawnych. W efekcie Komisja przypisuje sobie funkcję quasi-implementacyjną, mimo że Konwencja Stambulska nie została ratyfikowana przez Unię w pełnym zakresie, a zasadniczy ciężar jej realizacji spoczywa – zgodnie z jej konstrukcją – na państwach-stronach.

Z perspektywy porządków krajowych, w tym prawa polskiego, należy podkreślić, że koordynacja kierunków polityki w obszarze przeciwdziałania przemocy, w szczególności w zakresie polityki rodzinnej, edukacyjnej i społecznej, może być najskuteczniej realizowana na gruncie krajowym. W Polsce realizacja tych zadań opiera się na konstytucyjnych zasadach ochrony rodziny¹⁵.

Kampanie społeczne jako działanie prewencyjne

Komisja utożsamia realizację zobowiązań prewencyjnych z prowadzeniem kampanii społecznych, projektów edukacyjnych, szkoleń dla profesjonalistów oraz finansowaniem organizacji pozarządowych działających w obszarze przemocy wobec kobiet. Raport nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy działaniami o charakterze informacyjnym a inicjatywami, które mają na celu promowanie określonej wizji relacji społecznych, ról płciowych i norm kulturowych. Zapobieganie przemocy jest przedstawiane jako proces wymagający zmiany „postaw społecznych”, „stereotypów” oraz „struktur kulturowych”, co odpowiada narracji konsekwentnie obecnej w całym dokumencie¹⁶. Kampanie te mają być realizowane m.in. poprzez finansowanie organizacji pozarządowych, programy grantowe oraz kampanie informacyjne.

Ochrona i wsparcie ofiar przemocy w UE

W odniesieniu do rozdziału IV Konwencji Stambulskiej Komisja Europejska przedstawia realizację zobowiązań dotyczących ochrony i wsparcia ofiar przede wszystkim poprzez odwołanie do istniejących oraz projektowanych standardów prawnych UE. Raport koncentruje się na katalogu uprawnień ofiar, proceduralnych gwarancjach ochrony oraz dostępie do usług wsparcia, traktując samo istnienie ram normatywnych jako wystarczający dowód wykonania zobowiązań konwencyjnych¹⁷.

Centralne miejsce w tej narracji zajmuje Dyrektywa w sprawie zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej¹⁸, którą Komisja konsekwentnie przedstawia jako instrument realizujący szerokie spektrum postanowień Konwencji, niezależnie od tego, że dyrektywa ta – na etapie sporządzania raportu – nie była jeszcze stosowana w praktyce. Komisja nie dokonuje analizy skuteczności istniejących mechanizmów ochrony ani nie odnosi się do faktycznego funkcjonowania systemów wsparcia, pozostających w kompetencji państw członkowskich.

Ochrona ofiar zostaje utożsamiona z formalnym przyjęciem standardów prawnych, bez oceny ich implementacji, dostępności czy zgodności z krajowymi systemami pomocy społecznej i rodzinnej.

Podsumowanie

Raport bazowy Unii Europejskiej przygotowany na potrzeby procedury GREVIO ma charakter normatywnej samooceny, w której Komisja Europejska przedstawia prawo UE, strategie i inicjatywy polityczne jako środki realizacji zobowiązań wynikających z Konwencji Stambulskiej. Dokument nie dotyczy praktyki państw członkowskich, lecz służy wykazaniu, że Unia – w ramach deklarowanych kompetencji – wdraża postanowienia Konwencji. Mimo, iż Unia Europejska przystąpiła do Konwencji Stambulskiej w bardzo ograniczonym zakresie – obowiązującym przede wszystkim jej organy – właśnie ze względu na brak kompetencji w wielu obszarach, które regulowane są przez Konwencję.

Analiza raportu pokazuje, że Komisja konsekwentnie stosuje rozszerzającą i funkcjonalną interpretację Konwencji oraz własnych kompetencji. Akty prawa wtórnego, dokumenty strategiczne, programy finansowe i działania o charakterze soft law są traktowane łącznie jako „wdrażanie” zobowiązań konwencyjnych, mimo że nie wszystkie mieszczą się w traktatowym zakresie kompetencji UE.

Szczególnie widoczne jest przyjęcie strukturalno-genderowej interpretacji przemocy wobec kobiet jako aksjologicznej podstawy wykładni prawa UE. W obszarach pozostających w kompetencji państw członkowskich, takich jak ochrona ofiar czy prawo karne, Komisja ogranicza się do wskazywania unijnych standardów normatywnych, pomijając analizę praktycznego funkcjonowania systemów krajowych. W dziedzinie prawa karnego i procesowego stanowi to najbardziej jaskrawy przykład napięcia między zobowiązaniami konwencyjnymi a zasadą przyznania kompetencji.

Z perspektywy państw członkowskich, w tym Polski, raport bazowy Komisji Europejskiej potwierdza konieczność zachowania szczególnej ostrożności wobec prób rozszerzającej interpretacji kompetencji UE oraz instrumentalnego wykorzystywania Konwencji Stambulskiej do kształtowania kierunków polityki i prawa w obszarach pozostających w gestii krajowych porządków konstytucyjnych.

Julia Książek – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris.

1 Komisja Europejska, Baseline Report by the European Union on measures giving effect to the provisions of the Council of Europe Convention on Preventing and Combating Violence against Women and Domestic Violence, 24 listopada 2025 r., ref. ISC/2025/07693, https://rm.coe.int/baseline-report-by-the-european-union-on-measures-giving-effect-to-the/48802978de.

2 GREVIO, Baseline evaluation procedure in respect of the EU, 14 stycznia 2025 r., https://www.coe.int/en/web/istanbul-convention/-/grevio-launches-its-baseline-evaluation-procedure-in-respect-of-the-eu.

3 Ibidem.

4 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiająca minimalne standardy w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw (Victims’ Rights Directive), zmieniona dyrektywą 2019/713/UE (VAW Directive – dyrektywa w sprawie zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej); dostępna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A32012L0029.

5 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), Dz.U. UE C 202 z 7.6.2016, dostępny online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A12012E/TXT.

6 Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U. UE C 326 z 26.10.2012, dostępna online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A12012P%2FTXT.

7 Komisja Europejska, Baseline Report by the European Union on measures giving effect to the provisions of the Council of Europe Convention on Preventing and Combating Violence against Women and Domestic Violence, 24 listopada 2025 r., s. 1–5 (wstęp oraz A. Article 1 – Purposes of the Convention), ref. ISC/2025/07693, 24 listopada 2025 r., https://rm.coe.int/baseline-report-by-the-european-union-on-measures-giving-effect-to-the/48802978de.

8 Ibidem, s. 1–5 (odwołania do wartości UE: equality, non-discrimination i fundamental rights).

9 Ibidem.

10 Konwencja Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzona w Stambule dnia 11 maja 2011 r. (tzw. Konwencja Stambulska), Dz.U. UE L 201 z 7.6.2011, s. 1; tekst polski: Dz.U. z 2015 r. poz. 961; art. 3 punkt c Konwencji: „„płeć społeczno-kulturowa” oznacza społecznie skonstruowane role, zachowania, działania iatrybuty, które dane społeczeństwo uznaje za odpowiednie dla kobiet lub mężczyzn” https://bip.brpo.gov.pl/sites/default/files/Konwencja%20Stambulska%20-%20tekst_0.pdf.

11 Komisja Europejska, Baseline Report by the European Union on measures giving effect to the provisions of the Council of Europe Convention on Preventing and Combating Violence against Women and Domestic Violence, 24 listopada 2025 r., ref. ISC/2025/07693, B. Article 2 and Article 3 – Scope of the convention and definitions(strona 7) https://rm.coe.int/baseline-report-by-the-european-union-on-measures-giving-effect-to-the/48802978de.

12 Ibidem, w szczególności s.3 oraz s. 7–9 (Article 2 and Article 3 – Scope and definitions; cytaty definicji przemocy i recitale dotyczące „structural discrimination”).

13 Komisja Europejska, Strategia na rzecz równości płci 2020–2025, 5 marca 2020, https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/policies/justice-and-fundamental-rights/gender-equality/gender-equality-strategy_pl (dostęp: 19 grudnia 2025).

14 Ionel Zamfir, Roadmap for women’s rights, European Parliamentary Research Service (EPRS), PE 769.542, marzec 2025, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2025/769542/EPRS_BRI(2025)769542_EN.pdf (dostęp: 19 grudnia 2025).

15 Konstytucja RP, art. 8 ust. 1, art. 18, art. 48 ust. 1 oraz art. 146 ust. 4 pkt 7, https://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm.

16 Komisja Europejska, Baseline Report by the European Union on measures giving effect to the provisions of the Council of Europe Convention on Preventing and Combating Violence against Women and Domestic Violence, 24 listopada 2025 r., ref. ISC/2025/07693, III. Prevention – str. 46-63; https://rm.coe.int/baseline-report-by-the-european-union-on-measures-giving-effect-to-the/48802978de.

17 Ibidem, IV. Protection and suport, str. 65-80, https://rm.coe.int/baseline-report-by-the-european-union-on-measures-giving-effect-to-the/48802978de.

18 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) w sprawie zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, z 14 maja 2024 r., 2024/1385, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/1385/oj.