1. Wprowadzenie
Wiele uwagi w opinii publicznej poświęcono Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie roli niemieckiego Urzędu ds. Dzieci i Młodzieży (Jugendamt) w transgranicznych sporach rodzinnych (2018/2856(RSP))[1].
Parlament Europejski zajął się działalnością niemieckich Jugendamtów z uwagi na kierowane do Komisji Petycji Parlamentu od ponad 10 lat liczne petycje rodziców, niebędących Niemcami, zawierające skargi na działanie Jugendamtów. W petycjach podnoszono stosowanie praktyk dyskryminacyjnych i kwestionowano arbitralne środki podejmowane przez Jugendamty w sprawach, które dotyczyły m.in. odpowiedzialności rodzicielskiej i pieczy nad dziećmi[2]. Rodzice skarżyli się także na zabranianie dzieciom rozmawiania z rodzicami w ojczystym języku podczas kontaktów[3]. Autorami petycji byli także Polacy zamieszkujący w Niemczech.
Należy podkreślić, że w pomoc Polakom poszkodowanym przez Jugendamty angażowały się już niejednokrotnie: Ministerstwo Sprawiedliwości, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka[4]. W mojej ocenie pomoc udzialana ze strony polskich organów dla Polaków mieszkających w RFN była i jest niezbędna, gdyż – jak słusznie dostrzeżono w pkt C Rezolucji z dnia 29 listopada 2018 r. – „Jugendamt odgrywa główną rolę w niemieckim systemie prawa rodzinnego”, a przy tym „w sporach rodzinnych z udziałem dzieci Jugendamt wydaje dla sędziów rekomendację, która ma praktycznie charakter wiążący, oraz może przyjąć tymczasowe środki, (…) których nie można kwestionować”[5].
W pkt 5 Rezolucji Parlament Europejski wyraził ubolewanie nad tym, że od lat Komisja Europejska nie wdrożyła dokładnych kontroli procedur i praktyk stosowanych w niemieckim systemie prawa rodzinnego, w tym przez Jugendamty i nie zapewniła skutecznej ochrony dobra dziecka i innych powiązanych praw. Warto podkreślić, że w poszczególnych punktach Rezolucji Parlament wezwał Komisję do zapewnienia przeprowadzania dokładnych kontroli służących wykrywaniu dyskryminacyjnych procedur i praktyk stosowanych przez Jugendamty[6] oraz do sprawdzenia przestrzegania wymogów językowych w toku postępowania przed niemieckimi organami sądowymi w przypadkach opisanych w petycjach wniesionych do Parlamentu Europejskiego[7].
Sekretarz Stanu Michał Wójcik w rozmowie z PAP uznał Rezolucję za przełomową. Jak dodał, „Rezolucja została przyjęta i teraz Komisja Europejska powinna skontrolować cały mechanizm umieszczania dzieci w Jugendamtach, niezależnie od kraju ich pochodzenia, oraz możliwość kontaktów tych dzieci z rodzicami. Powinna sprawdzić, czy przestrzegane są prawa tych dzieci. Tego domagaliśmy się od wielu lat”[8].
Na początku grudnia 2018 r. na stronie internetowej Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris pojawiła się obszerna analiza Rezolucji z dnia 29 listopada 2018 r. autorstwa M. Olek. W analizie dostrzeżono, że Rezolucja „jest pierwszym tak zdecydowanym aktem instytucji unijnych, piętnującym systemową dyskryminację rodziców niebędących Niemcami w sporach o opiekę nad dziećmi w Republice Federalnej Niemiec”, jednak „należy do tzw. unijnego prawa miękkiego (ang. soft law) i nie tworzy norm prawnie wiążących”[9].
W kontekście problemów, na które zwrócono uwagę w treści Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 29 listopada 2018 r., a w szczególności wobec faktu, że część petycji pochodziło od Polaków zamieszkujących w RFN, należy odnieść się do prawnomiędzynarodowych podstaw, które mogą doprowadzić do wyeliminowania w przyszłości napiętnowanych przez Parlament Europejski działań Jugendamtów wobec Polaków. W tym zakresie kluczowe znaczenie ma w mojej ocenie Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy z dnia 17 czerwca 1991 r.[10] i na nim chciałbym skoncentrować dalsze rozważania.
2. Okoliczności zawarcia Traktatu z 1991 r.
Przed dokonaniem oceny możliwości zastosowania regulacji zawartych w Traktacie z 1991 r. w odniesieniu do praktyk stosowanych przez niemieckie Jugendamty, warto przyjrzeć się okolicznościom zawarcia Traktatu, co pozwoli zrozumieć rolę, jaką on odgrywa w stosunkach polsko-niemieckich.
W lutym 1990 r. w Ottawie odbyły się z udziałem Ministrów Spraw Zagranicznych NRD, RFN i Wielkich Mocarstw rozmowy dotyczące przyszłego zjednoczenia Niemiec. Została przyjęta formuła 2+4, zgodnie z którą traktat zjednoczeniowy miało podpisać 6 państw[11]. Pierwsze posiedzenie uczestników Konferencji 2+4 odbyło się w Bonn (dnia 5 maja 1990 r.), a kolejne posiedzenia: w Berlinie (dnia 22 czerwca 1990 r.), w Paryżu (dnia 17 lipca 1990 r.) i w Moskwie (dnia 12 września 1990 r.)[12]. Tematem rozmów Konferencji były m.in. granice zjednoczonych Niemiec. Starania Polski o dopuszczenie do prac Konferencji 2+4 zostały zwieńczone sukcesem. Minister Spraw Zagranicznych Krzysztof Skubiszewski wziął udział w posiedzeniu Konferencji w Paryżu dnia 17 lipca 1990 r.[13] Polska uzyskała wówczas zapewnienie, że zostanie uchylony art. 23 Grundgesetz[14] odnoszący się w swej treści do przyszłego rozszerzenia mocy wiążącej Grundgesetz na inne części Niemiec niż obszar RFN[15]. Podczas spotkania w Paryżu ustalono, że granica polsko-niemiecka ma charakter ostateczny i nie przewiduje się już w przyszłości przyjęcia traktatu pokojowego z Niemcami[16]. Zapowiedziano zawarcie przez Zjednoczone Niemcy i Polskę dwóch traktatów: traktatu o potwierdzeniu istniejącej granicy polsko-niemieckiej oraz traktatu o dobrosąsiedzkich stosunkach[17]. Polska i RFN zgodziły się z sugestią Wielkich Mocarstw, aby odrębnie podpisać ze Zjednoczonymi Niemcami dwa traktaty[18].
Warto zauważyć, że Premier Tadeusz Mazowiecki wskazywał na konieczność zawarcia po zjednoczeniu Niemiec traktatu polsko-niemieckiego dotyczącego wspólnej granicy[19]. Minister Spraw Zagranicznych Krzysztof Skubiszewski eksponował kwestię dobrego sąsiedztwa polsko-niemieckiego[20].
Wyżej przytoczone okoliczności są istotne dla zrozumienia, w jakich okolicznościach doszło do podpisania w 1991 r. Traktatu między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy.
Warto przy tym dodać, że podpisany dnia 12 września 1990 r. w Moskwie Traktat o ostatecznej regulacji w odniesieniu do Niemiec, zwany Traktatem 2+4[21] nie był traktatem pokojowym. Jak wskazano wyżej, upływ wielu dekad od zakończenia II wojny światowej miał wpływ na brak zawarcia traktatu pokojowego z Niemcami. Przy tym Kanclerz RFN Helmut Kohl nie zgodził się na podpisanie w formule 2+4 traktatu pokojowego[22]. Zastąpiono go Traktatem 2+4, którego strony stwierdziły, że nie nastąpi w przyszłości zawarcie traktatu pokojowego z Niemcami[23]. Traktat 2+4 określa się w doktrynie mianem surogatu traktatu pokojowego[24].
Mimo że Polska nie podpisała Traktatu 2+4, to – poza Wielkimi Mocarstwami – jako jedyne państwo koalicji antyhitlerowskiej uczestniczyła w negocjowaniu treści Traktatu[25]. Po jego podpisaniu Polska i RFN zastosowały się do określonych w ramach Konferencji 2+4 ustaleń, że podpiszą traktat graniczny w możliwie najkrótszym terminie po zjednoczeniu Niemiec[26]. Negocjacje, które odbyły się w październiku 1990 r. umożliwiły zawarcie traktatu dotyczącego wspólnej granicy[27] Dnia 14 listopada 1990 r. podpisano w Warszawie Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o potwierdzeniu istniejącej między nimi granicy[28]. Kilka miesięcy później, dnia 17 czerwca 1991 r., został podpisany w Bonn Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy.
3. Znaczenie Traktatu z 1991 r. dla stosunków polsko-niemieckich
W art. 1 ust. 1 Traktatu z dnia 17 czerwca 1991 r. Polska i RFN zobowiązały się do kształtowania wzajemnych stosunków w duchu dobrego sąsiedztwa i przyjaźni. Oba państwa oświadczyły też, że dążą do ścisłej pokojowej i partnerskiej współpracy we wszystkich dziedzinach, deklarując wolę dołożenia starań do urzeczywistnienia pragnienia osiągnięcia trwałego porozumienia i pojednania[29]. Art. 2 Traktatu odnosi się do najważniejszych zasad, którymi kierują się strony Traktatu w kształtowaniu wzajemnych stosunków. Polska i RFN oświadczyły m.in., że postępują zgodnie z prawem międzynarodowym oraz potwierdziły bezpośrednie obowiązywanie powszechnych norm prawa międzynarodowego w prawie wewnętrznym, a także w stosunkach międzynarodowych[30]. W art. 3 Traktatu zawarto zobowiązanie do przeprowadzania regularnych konsultacji w celu zapewnienia dalszego rozwoju, pogłębiania stosunków dwustronnych i uzgadniania wspólnego stanowiska w sprawach międzynarodowych. Konsultacje szefów Rządów oraz konsultacje Ministrów Spraw Zagranicznych powinny odbywać się zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 Traktatu co najmniej raz w roku[31]. W art. 8 ust. 1 Traktatu odwołano się do znaczenia jedności europejskiej opartej na prawach człowieka, demokracji i idei państwa prawa[32].
4. Sytuacja Polaków w Niemczech w świetle Traktatu z 1991 r.
Dla sytuacji prawnomiędzynarodowej Polaków w Niemczech istotne są art. 20-22 Traktatu z 1991 r. W myśl art. 20 ust. 1 Traktatu, członkowie mniejszości niemieckiej w Polsce, tj. osoby posiadające polskie obywatelstwo, które są niemieckiego pochodzenia albo przyznają się do języka, kultury lub tradycji niemieckiej, a także osoby w RFN, posiadające niemieckie obywatelstwo, które są polskiego pochodzenia albo przyznają się do języka, kultury lub tradycji polskiej, mają prawo, indywidualnie lub wraz z innymi członkami swej grupy, do swobodnego wyrażania, zachowania i rozwijania swej tożsamości etnicznej, kulturalnej, językowej i religijnej bez jakiejkolwiek próby asymilacji wbrew ich woli, a także mają prawo do pełnego i skutecznego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności bez jakiejkolwiek dyskryminacji i w warunkach pełnej równości wobec prawa[33]. W art. 20 ust. 2 Traktatu Polska i RFN postanowiły realizować prawa i obowiązki zgodnie ze standardami międzynarodowymi dotyczącymi mniejszości, w tym zgodnie z: Powszechną Deklaracją Praw Człowieka Narodów Zjednoczonych z dnia 10 grudnia 1948 r., Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. oraz Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 16 grudnia 1966 r.[34]. W art. 20 ust. 3 Traktatu zostały wymienione prawa przysługujące „w szczególności” członkom mniejszości niemieckiej w Polsce, a także osobom w RFN, posiadającym niemieckie obywatelstwo, które są polskiego pochodzenia albo przyznają się do języka, kultury lub tradycji polskiej. Mowa tu m.in. o następujących prawach osób określonych w art. 20 ust. 1 Traktatu: prawie do swobodnego posługiwania się językiem ojczystym w życiu prywatnym i publicznie, prawie do wyznawania i praktykowania swej religii, prawie do ustanawiania i utrzymywania niezakłóconych kontaktów między sobą w obrębie swego kraju, jak również kontaktów poprzez granice z obywatelami innych państw, z którymi łączą ich wspólne pochodzenie etniczne lub narodowe, dziedzictwo kulturalne lub przekonania religijne. W treści art. 20 ust. 3 Traktatu zostało także wymienione prawo do korzystania na równi z innymi ze skutecznych środków prawnych dla urzeczywistnienia swoich praw, zgodnie z prawem krajowym[35]. Polska i RFN wyraźnie potwierdziły w treści art. 20 ust. 4 Traktatu, że przynależność do grup wymienionych w art. 20 ust. 1 Traktatu to kwestia indywidualnego wyboru osoby, z którego nie mogą wynikać żadne niekorzystne następstwa[36]. W art. 21 ust. 1 Traktatu oba państwa zobowiązały się do ochrony na swych terytoriach tożsamości etnicznej, kulturalnej, językowej i religijnej grup określonych w art. 20 ust. 1 Traktatu oraz do tworzenia warunków, mających na celu wspieranie tej tożsamości. Strony Traktatu podkreśliły, że doceniają szczególne znaczenie wzmożonej konstruktywnej współpracy w dziedzinie ochrony tożsamości. Zdaniem Polski i RFN współpraca powinna umacniać pokojowe współżycie i dobre sąsiedztwo obu narodów, przyczyniać się do porozumienia i pojednania między nimi[37]. Warto podkreślić, że w art. 21 ust. 2 Traktatu zostało m.in. zawarte zobowiązanie w zakresie poszanowania prawa członków grup wymienionych w art. 20 ust. 1 Traktatu do skutecznego uczestnictwa w sprawach publicznych, łącznie z udziałem w sprawach dotyczących ochrony i wspierania ich tożsamości. W art. 21 ust. 2 Traktatu mowa jest też o podejmowaniu niezbędnych środków „w tym celu po należytej konsultacji, zgodnie z procedurą podejmowania decyzji w danym Państwie, łącznie z kontaktami z organizacjami lub stowarzyszeniami grup”, o których mowa w art. 20 ust. 1 Traktatu[38].
Zgodnie z art. 22 ust. 1 Traktatu żadnego z zobowiązań wynikających z art. 20 i 21 Traktatu nie można interpretować jako pociągającego za sobą prawo do angażowania się w jakąkolwiek działalność lub prowadzenia jakichkolwiek działań wbrew celom i zasadom Karty Narodów Zjednoczonych, innym zobowiązaniom wynikającym z prawa międzynarodowego lub wbrew postanowieniom Aktu Końcowego KBWE[39]. Art. 22 ust. 2 Traktatu zobowiązywał osoby należące do grup wymienionych w art. 20 ust. 1 Traktatu – jak każdego obywatela – „lojalnie postępować wobec odnośnego Państwa, kierując się obowiązkami wynikającymi z ustawodawstwa tego Państwa”[40].
Należy podkreślić, że w art. 20 ust. 3. Traktatu zostało zawarte uzgodnienie, że Polska i RFN będą stosować postanowienia art. 3 Traktatu w odniesieniu do spraw określonych w art. 20-22 Traktatu[41]. Art. 3 Traktatu – jak wskazano wyżej – zawierał zobowiązanie do przeprowadzania regularnych konsultacji szefów Rządów obu państw oraz konsultacji Ministrów Spraw Zagranicznych obu państw, co najmniej raz w roku.
Traktat z 1991 r. podlegał ratyfikacji, co wynikało wprost z treści art. 38 Traktatu. Jak wskazuje J. Sułek, z uwagi na nieuzgodnienie w Traktacie niektórych spornych kwestii polsko-niemieckich należało „zastosować metodę powszechnie używaną w dyplomacji, iż część takich spraw po prostu nie weszła do tekstu traktatów, inne zaś stały się przedmiotem dodatkowego zabiegu, a mianowicie wymiany listów między ministrami spraw zagranicznych, przyłożonej do tekstu traktatu (wyodrębnionej, ale o wiążącym charakterze i ratyfikowanej razem z tekstem traktatu)“. Listy zostały ratyfikowane wraz z tekstem Traktatu i mają wiążący charakter[42]. Na uwagę zasługuje pkt 1 listów o następującej treści: „Rząd Republiki Federalnej Niemiec oświadcza, iż podejmuje starania celem stworzenia możliwości, aby także żyjące w Republice Federalnej Niemiec osoby polskiego pochodzenia lub przyznające się do języka, kultury lub tradycji polskiej, nie objęte postanowieniami art. 20 ust. 1, mogły korzystać w daleko idącym zakresie z praw wymienionych w art. 20 ust. 1 i możliwości wymienionych w art. 21”[43].
J. Sułek, analizując negocjacje (w których uczestniczył) nad podpisanymi zgodnie z ustaleniami Konferencji 2+4: Traktatem między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o potwierdzeniu istniejącej między nimi granicy z dnia 14 listopada 1990 r. oraz Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy z dnia 17 czerwca 1991 r., zauważa, cyt. „Wystarczyła jedna runda negocjacji w końcu października 1990 r., by można było dopiąć do końca traktat graniczny. Nad drugim traktatem negocjacje trwały dłużej. Potrzebowaliśmy aż sześciu rund, bo przedmiot uzgodnień był bardzo obszerny, o czym świadczy treść traktatu dobrosąsiedzkiego (38 artykułów plus wymiana listów ministrów SZ dołączona do traktatu). A mimo to wiele ważnych spraw pozostało nieuregulowanych”[44]. Analiza treści art. 20-22 Traktatu łącznie z pkt 1 listów do Traktatu, wskazuje, że Traktat z 1991 r. gwarantuje obecnie wszystkim Polakom w Niemczech określone – wskazane wyżej – prawa, które powinny być przestrzegane na terytorium RFN. Są to w szczególności następujące prawa: prawo do swobodnego posługiwania się językiem ojczystym publicznie, prawo do dostępu do informacji w języku ojczystym, prawo do zachowania tożsamości etnicznej, kulturalnej, językowej i religijnej oraz prawo do skutecznego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności bez jakiejkolwiek dyskryminacji i w warunkach pełnej równości wobec prawa[45].
Przy założeniu, że określone w treści Rezolucji z dnia 29 listopada 2018 r. stosowane w RFN praktyki dotyczą Polaków, naruszają one prawa zagwarantowane w art. 20 i 21 Traktatu z 1991 r. Szereg sytuacji wskazywanych w petycjach rodziców niebędących Niemcami, które zostały powołane w Rezolucji, należy potraktować jako sprzeczne z nakazem ochrony tożsamości, przewidzianym w art. 21 ust. 1 Traktatu.
W pkt 12 Rezolucji potępiono fakt, że „w przypadku nadzorowanych kontaktów rodzica z dziećmi nieprzestrzeganie przez rodzica niebędącego Niemcem ustanowionego przez Jugendamt wymogu prowadzenia rozmowy z dzieckiem w języku niemieckim doprowadzało do przerwania rozmowy i zakazu kontaktów rodzica z jego dziećmi”. Gdyby dotyczyło to polskiego rodzica, byłby to przejaw działania sprzecznego z zasadą swobodnego wyrażania i zachowania tożsamości etnicznej oraz językowej, gwarantowaną przez art. 20 ust. 1 Traktatu, a także naruszenia zakazu dyskryminacji. Należy przy tym podkreślić, że w pkt 12 Rezolucji Parlament uznał wprost, że „wymóg ten stanowi wyraźną dyskryminację rodziców niebędących Niemcami ze względu na pochodzenie i język”.
Skoro w pkt G Rezolucji wskazano, że „właściwe organy niemieckie systematycznie interpretowały ochronę dobra dziecka jako konieczność zapewnienia, aby dzieci pozostały na terytorium Niemiec, nawet w przypadkach, gdy zgłoszono nadużycia i przemoc w rodzinie wobec rodzica niebędącego Niemcem”, systematyczność dokonywania tego rodzaju interpretacji w odniesieniu do postępowań, w których brali udział polscy rodzice, należałoby rozpatrywać w kontekście „próby asymilacji”, zakazanej w myśl art. 20 ust. 1 Traktatu.
5. Podsumowanie
Parlament Europejski zobowiązał swojego przewodniczącego do przekazania Rezolucji z dnia 29 listopada 2018 r. Radzie, Komisji, oraz rządom i parlamentom państw członkowskich (pkt 32). Należy podkreślić, że Rezolucja zawiera konkretne wskazówki i wezwania skierowane do RFN[46].
Skoro art. 3 Traktatu z 1991 r. zawierał zobowiązanie do przeprowadzania regularnych konsultacji szefów Rządów obu państw oraz konsultacji Ministrów Spraw Zagranicznych Polski i RFN, to podczas polsko-niemieckich konsultacji powinien zostać podjęty temat – zakwestionowanych w Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie roli niemieckiego Urzędu ds. Dzieci i Młodzieży (Jugendamt) w transgranicznych sporach rodzinnych (2018/2856(RSP)) – praktyk stosowane przez Jugendamty wobec osób, o których mowa w art. 20 ust. 1 Traktatu między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy z dnia 17 czerwca 1991 r., aby nie mogły pojawić się w przyszłości sytuacje, o których mowa w petycjach kierowanych do Parlamentu Europejskiego. O ile praktyki Jugendamtów dotyczą Polaków zamieszkałych w Niemczech, naruszają one prawa zagwarantowane w art. 20 i 21 Traktatu z 1991 r. W kontekście powyższych rozważań należy podkreślić, że Traktat z 1991 r. stworzył ogólne ramy prawno-politycznej współpracy Polski i RFN w przyszłości[47]. Temu mają służyć m.in. konsultacje, o których mowa w art. 3 Traktatu. Byłoby dobrze, gdyby w ramach konsultacji Polska zadbała o interesy Polaków zamieszkałych w RFN.
Autor: adw. dr Piotr Sobański
