Analiza tzw. traktatu pandemicznego Światowej Organizacji Zdrowia

Czytaj również: „Światowa Organizacja Zdrowia. Geneza, historia, kontrowersje”

Wprowadzenie

W maju bieżącego roku Światowe Zgromadzenie Zdrowia, najwyższy organ WHO, zdecydowało się ostatecznie przyjąć tzw. traktat pandemiczny (pandemic agreement). Jest to opracowywana od ok. 3 lat umowa międzynarodowa, której celem jest uzyskanie odpowiedniego poziomu gotowości, zapobiegania i przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych (pandemiom) w skali globalnej.

Preambuła

W preambule do przedmiotowej umowy międzynarodowej, na samym początku traktatu zawarto sformułowanie, zgodnie z którym „państwa ponoszą główną odpowiedzialność za wspieranie zdrowia i dobrobytu swoich narodów oraz że państwa mają zasadnicze znaczenie dla wzmocnienia zapobiegania pandemiom, gotowości i reagowania”. Podkreślono tym samym znaczenie roli państw w dbaniu o zdrowie i dobrobyt swoich narodów. Znalazło się tam również postanowienie, na mocy którego WHO jest organem koordynującym i kierującym międzynarodowymi działaniami w dziedzinie zdrowia, w tym zwłaszcza w zakresie zwalczania pandemii.  tekście preambuły pojawiło się odwołanie do Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet z 1979. Jednocześnie warto odnotować, iż zrezygnowano z występującego w poprzednim projekcie traktatu sformułowania, zgodnie z którym  Cel Zrównoważonego Rozwoju nr 5 ma na celu „osiągnięcie równości płci (gender equality) i wzmocnienie pozycji wszystkich kobiet i dziewcząt” (pkt 5), co należy ocenić zdecydowanie pozytywnie. Dodano natomiast nowe postanowienie odwołujące się do szeregu innych umów międzynarodowych, w tym m.in. do Konwencji o prawach dziecka z 1989 roku (Convention on the Rights of the Child), Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z 2006 roku (Convention on the Rights of Persons with Disabilities) oraz Konwencji o zakazie prowadzenia badań, produkcji i gromadzenia zapasów broni bakteriologicznej (biologicznej) i toksycznej oraz o ich zniszczeniu z 1976 roku (Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on Their Destruction) podkreślając, ich istotność w kontekście  zapobiegania pandemiom, gotowości i reagowania na nie (dawny pkt 5).

Warto odnotować pojawienie się sformułowania, mówiącego o potrzebie podejmowania „zdecydowanych działań” antypandemicznych jak i „poprawy sprawiedliwego dostępu do produktów zdrowotnych związanych z pandemią” przy „jednoczesnym poszanowaniu praw państw do wdrażania środków zdrowotnych zgodnie z ich odpowiednim prawem krajowym i zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego” .

W preambule  znalazło się także sformułowanie, w którym podkreślono znaczenie „budowania zaufania i zapewnienia terminowej wymiany informacji w celu zapobiegania szerzeniu informacji wprowadzającym w błąd, dezinformacji i stygmatyzacji”^[1]. Warto przy tym zauważyć, iż tak jak w poprzednim projekcie traktatu nigdzie nie zawarto definicji wskazanych powyżej pojęć, dlatego też dodanie omawianego postanowienia do tekstu preambuły przedmiotowej umowy międzynarodowej należy ocenić negatywnie.

Warto zwrócić uwagę, iż z tekstu preambuły traktatu usunięto również pojawiające się w uprzednio publikowanych projektach postanowienie mówiące suwerennym prawie państw do ich zasobów biologicznych, które jednak pojawiło się w art. 12. Powyższy zabieg należy ocenić pozytywnie, jako że umieszczenie komentowanego sformułowania w stircte normatywnej części projektu przedmiotowej umowy międzynarodowej nadaje mu większą moc prawną.

Należy jednocześnie zauważyć, iż w tekście preambuły do traktatu znalazło się sformułowanie, na mocy którego uznaje się znaczenie i wpływ m.in. głodu i zmian klimatycznych na zdrowie publiczne.

Definicje prawne

W części projektu traktatu pandemicznego, zawierającego definicje legalne warto zwrócić uwagę na wyraźnie widoczny zabieg, mający na celu ujednolicenie terminologii występującej w przedmiotowej umowie międzynarodowej z definicjami zawartymi w Międzynarodowych Przepisach Zdrowotnych (MPZ). W ślad za tą ostatnią regulacją, w traktacie zdefiniowano więc pojęcia takie jak „Stan zagrożenia zdrowia publicznego o znaczeniu międzynarodowym” (Public Health Emergency of International Concern), „Stan zagrozenia pandemicznego” (Pandemic Emergency) oraz „Ryzyko dla zdrowia publicznego” (Public health risk) – odpowiednio projektowane art. 1 lit. c) art. 1 lit. g) oraz art. 1 lit. h).

Godnym odnotowania jest fakt, iż pojęcie „produkty zdrowotne związane z pandemią” (pandemic-related health products) zdefiniowano bardzo szeroko, jako „odpowiednie produkty zdrowotne, które mogą być potrzebne do zapobiegania stanom zagrożenia pandemicznego, gotowości na ich wystąpienie i reagowania na nie”. Jako przykład takowych, w ślad za występującą w Międzynarodowych Przepisach Zdrowotnych podobną definicją „odpowiednich produktów zdrowotnych” (relevant health productas), można wymienić m.in. szczepionki, wyroby medyczne czy środki ochrony osobistej (warto przy tym zauważyć, iż w tekście traktatu zrezygnowano jednak z przykładowego wyliczenia produktów mieszczących się w tej kategorii).

Cel i zasady

Cel traktatu pandemicznego został zdefiniowany w art. 2. Zgodnie z tym przepisem, celem „Porozumienia WHO w sprawie pandemii”, jest zapobieganie pandemiom, przygotowanie się i reagowanie na nie Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2postanowienia traktatu WHO w sprawie pandemii mają zastosowanie zarówno podczas pandemii jak i pomiędzy nimi, o ile nie określono inaczej. Poprzez wskazane sformułowanie podkreślono więc, iż przepisy traktatu będą, co do zasady, stosowanie nie tylko w okresie pandemii, lecz również poza nim.

W art. 3 traktatu wskazano natomiast zasady, którymi strony będą się kierować przy wdrażaniu postanowień przedmiotowej umowy międzynarodowej oraz by osiągnąć jej cele. Zawarto tam zasadę, w myśl której państwa członkowskie posiadają, zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych i zasadami prawa międzynarodowego,  suwerenne prawo do stanowienia i wdrażania ustawodawstwa w ramach ich jurysdykcji (art. 3 ust. 1).

Na szczególną uwagę zasługuję art. 3 ust. 2 traktatu. Wśród wartości wskazanych wymienionych w tym przepisie znalazły się sformułowania, stanowiącego o pełnym poszanowaniu godności, praw człowieka i podstawowych wolności wszystkich osób oraz korzystania z najwyższego osiągalnego poziomu zdrowia każdej istoty ludzkiej dodano  kolejne wartości, takie jak „prawo do rozwoju” (rght to development), „niedyskryminację” (non-discirimination), „równość płci” (gender equality) oraz „ochronę osób znajdujących się w trudnej sytuacji” (protection of persons in vulnerable situations).

Pracownicy służby zdrowia i opieki

W przepisach dotyczących pracowników szeroko rozumianego sektora zdrowia pojawiło się sformułowanie, na mocy którego państwa strony zobowiązane są do podejmowania odpowiednich środków w celu zapewnienia godnej pracy, ochrony ciągłego bezpieczeństwa, zdrowia psychicznego, dobrostanu i wzmocnienia potencjału pracowników służby zdrowia i opieki, w tym m.in. poprzez „wyeliminowanie wszelkich form nierówności i dyskryminacji oraz innych dysproporcji, takich jak nierówne wynagrodzenie i bariery napotykane przez kobiety” (art. 7 ust. 2 lit. b). Warto jednocześnie zauważyć, iż samo pojęcie dyskryminacja nie zostało zdefiniowane w żadnym z przepisów traktatu.

System dostępu do patogenów i podziału korzyści

W art. 12 normującym kwestie dotyczące systemu dostępu do patogenów i podziału korzyści (PABS) podkreślono suwerenne prawo państw do swoich zasobów biologicznych. W ty samym przepisie ustanowiono jednocześnie wielostronny system bezpiecznego, przejrzystego i odpowiedzialnego dostępu do materiałów PABS i informacji o sekwencjach oraz podziału korzyści z nich wynikających. Wskazano tam również, iż regulacje dotyczące szczegółów  tego systemu (m.in. definicje patogenów o potencjalnym charakterze pandemicznym, tryby postępowania, charakter prawny, warunki i wymogi oraz aspekty operacyjne) zostaną doprecyzowane później, w aneksie, który w przyszłości ma zostać dołączony do traktatu.

Łańcuchy dostaw i logistyka

Na mocy art. 13 ust. 1 traktatu ustanawia się „Globalną Sieć Łańcucha Dostaw i Logistyki” (Global Supply Chain and Logistics Network), dalej określaną jako „Sieć GSCL (GSCL Network). Zadaniem Sieci GSCL jest wzmocnienie, ułatwienie i usunięcie barier oraz zapewnienie sprawiedliwego, terminowego, szybkiego, bezpiecznego i przystępnego cenowo dostępu do produktów zdrowotnych związanych z pandemią dla krajów potrzebujących pomocy w sytuacjach zagrożenia zdrowia publicznego o zasięgu międzynarodowym, w tym w sytuacjach pandemii, oraz w celu zapobiegania takim sytuacjom.

Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 struktura, funkcję oraz zasady działania Sieci GSCL zostaną określone przez Konferencję Stron (organ traktatowy). Ponadto Konferencja Stron będzie odpowiedzialna za ocenę działalności Sieci GSCL, w związku z czym będzie ona władna wydawać wytyczne w tym zakresie (art. 13 ust. 4).

Zamówienia i dystrybucja

Na odnotowanie zasługuje przepis, na mocy którego każda ze Stron dołoży wszelkich starań, w stosownych przypadkach, podczas pandemii, zgodnie z prawem krajowym i/lub polityką krajową, aby opublikować odpowiednie warunki umów zakupu produktów związanych z pandemią zawartych z producentami przy najbliższej rozsądnej okazji oraz wyłączyć postanowienia dotyczące poufności, które ograniczają takie ujawnianie. Ponadto, Strony podejmują kroki w celu zachęcenia regionalnych i globalnych mechanizmów zakupowych do podjęcia takich samych działań. (art. 14 ust. 1).

Na mocy art. 14 ust. 2 każda ze Stron, zgodnie z prawem krajowym i/lub polityką krajową, rozważy włączenie do umów o zakupach finansowanych ze środków publicznych dotyczących produktów zdrowotnych związanych z pandemią przepisów promujących terminowy i sprawiedliwy dostęp, zwłaszcza dla krajów rozwijających się, takich jak przepisy dotyczące darowizn, modyfikacji dostaw, licencjonowania i planów globalnego dostępu.

Dodanie powyższych przepisów do tekstu traktatu można odczytywać jako odniesienie się do postulatów zwiększenia transparentności działań władz publicznych w kontekście wydatków na środki antypandemiczne, przede wszystkim szczepionki. W kilku państwach pojawiły się bowiem poważne wątpliwości dotyczące ewentualnej korupcji, nieprawidłowości czy marnotrawstwa w związku z zakupem szczepionek w okresie pandemii COVID-19. Dlatego też zawarcie tych sformułowań do ostatecznej wersji traktatu należy ocenić zdecydowanie pozytywnie.

Na pozytywną ocenę zasługuje również art. 14 ust. 4, zgodnie z którym Strony uznają znaczenie zapewnienia, aby środki wprowadzane w przypadku stanu zagrożenia pandemicznego w handlu, były ukierunkowane, proporcjonalne, przejrzyste i tymczasowe oraz nie powodowały niepotrzebnych barier w handlu ani zakłóceń w łańcuchach dostaw.. Podobne sformułowanie pojawiło się ostatnim komentowanym projekcie traktatu z kwietnia 2024 roku (art. 13 ust. 4). Sens przepisu art. 14 ust. 4 można osadzić w kontekście niespotykanych uprzednio utrudnień w międzynarodowym handlu i ruchu osób, jakich świat doświadczył w okresie pandemii COVID-19, co związane było z wprowadzonymi wówczas, często bardzo surowymi, środkami sanitarnymi (jak np. lockdowny). Środki te spowodowały bowiem liczne problemy natury gospodarczej i społecznej w państwach dotkniętych wówczas skutkami pandemii COVID-19.

Istotne zastrzeżenia budzić może natomiast art. 14 ust. 6 traktatu, na mocy którego, w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia pandemicznego,  każda ze Stron powinna unikać utrzymywania krajowych zapasów produktów zdrowotnych związanych z pandemią, które niepotrzebnie przekraczają ilości przewidywane jako niezbędne do przygotowania się na pandemię i reagowania na nią na szczeblu krajowym oraz będący rozwinięciem tego przepisu art. 14 ust. 7. Zgodnie z tym ostatnim przepisem Strony zobowiązane są bowiem, w odniesieniu do dzielenia się krajowymi produktami zdrowotnymi związanymi z pandemią,  do dołożenia wszelkich starań, aby dostarczać produkty, które nie są przeznaczone do konkretnego celu, są wyposażone w niezbędne elementy dodatkowe, mają wystarczający okres przydatności do użycia i są dostosowane do potrzeb i możliwości odbiorców; przekazywać odbiorcom informacje o terminie ważności, wymaganych elementach dodatkowych i inne podobne informacje; koordynować działania między Stronami i wszelkimi mechanizmami dostępu; oraz dostarczać produkty w dużych ilościach i w przewidywalny sposób.

Powyższe unormowanie należy osadzić w kontekście zjawiska znanego jako „nacjonalizm szczepionkowy” (vaccine nationalism). Polega ono na działaniach konkretnego państwa, które w sytuacji kryzysu zdrowia publicznego stara się zagwarantować sobie określone produkty medyczne, przy jednoczesnej niechęci do dzielenia się tymi ostatnimi z innymi państwami. Zjawisko to było szczególnie widoczne w okresie pandemii COVID-19 w odniesieniu do szczepionek i masek ochronnych. Komentowane powyżej przepisy art. 14 ust. 6 oraz art. 14 ust. 7 należy ocenić negatywnie, jako że mogą one naruszać suwerenność państw członkowskich WHO w zakresie prowadzenia krajowych polityk zdrowotnych (w tym konkretnym przypadku dotyczy to dysponowania szeroko zakreśloną kategorią „produktów zdrowotnych związanych z pandemią”).

Komunikacja i publiczna świadomość

Warto zauważyć, iż w art. 16, dotyczącym „komunikacji i publicznej świadomości (dawniej art. 18) nie pojawiły się, tak jak we wcześniejszych (sprzed kwietnia 2024 roku) projektach traktatu postanowienia, na mocy których strony powinny przeciwdziałać czy zwalczać dezinformację lub inne nieprawdziwe informację. Zawarto tam natomiast postanowienia poprzez które Strony zobowiązują się m.in. do wzmocnienie wiedzy naukowej, zdrowia publicznego i świadomości pandemicznej wśród ludności (art. 16 ust. 1). Dlatego też biorąc pod uwagę wcześniejsze propozycje, takie sformułowanie komentowanego przepisu należy ocenić zdecydowanie pozytywnie.

Zrównoważone finansowanie

Na mocy przepisów zawartych  części traktatu poświęconej finansowaniu tej umowy międzynarodowej utworzono „Koordynacyjny Mechanizm Finansowy” (Coordinating Financial Mechanism). Warto przy tym odnotować, iż mechanizm z dokładnie taką samą nazwę ustanowiono na gruncie znowelizowanych Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych. W dalszej części traktatu wyraźnie podkreślono, iż Koordynacyjny Mechanizm Finansowy ustanowiony na mocy Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych będzie wykorzystywany jako mechanizm służący realizacji Traktatu Pandemicznego, w sposób określony przez konferencję stron.

Celem Mechanizmu jest promowanie zrównoważonego finansowania realizacji traktatu, wspierania wzmacniania i rozszerzania zdolności w zakresie zapobiegania pandemiom, gotowości i reagowania na nie oraz przyczynienia się do szybkiego udostępnienia środków finansowych niezbędnych od dnia zerowego, w szczególności w krajach rozwijających się będących stronami porozumienia.

Organy traktatowe

Wśród organów traktatowych wymieniono Konferencję Stron (Conference of the Parties). Zadaniem tego gremium jest m.in. dokonywanie regularnych przeglądów realizacji traktatu, dokonywanie co pięć lat przeglądu jego funkcjonowania oraz podejmowanie decyzji niezbędnych do promowania jego skutecznego wdrożenia (art. 19 ust. 2). Ponadto może ona tworzyć organy pomocnicze, określając warunki i tryb ich działania oraz, jeśli uzna to za stosowne, podjąć decyzję o przekazaniu funkcji organom ustanowionym na mocy innych porozumień przyjętych zgodnie z Konstytucją Światowej Organizacji Zdrowia (art. 19 ust. 4).

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 3 pierwsza sesja Konferencji Stron zostanie zwołana przez WHO nie później niż rok po wejściu w życie postanowień traktatu. Na pierwszej sesji Konferencja Stron przyjmie, w drodze konsensusu, swój regulamin wewnętrzny oraz kryteria udziału obserwatorów w swoich obradach (art. 19 ust. 8).

Zastrzeżenia

Zgonie z art. 25 zastrzeżenia do przedmiotowej umowy międzynarodowej można zgłaszać, o ile nie są one niezgodne z przedmiotem i celem porozumienia WHO w sprawie pandemii.

Wejście w życie

Zgodnie z informacjami zawartymi w tekście rezolucji Światowego Zgromadzenia Zdrowia jak i w przepisach traktatu pandemicznego, traktat wchodzi w życie trzydziestego dnia po dacie złożenia sześćdziesiątego dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia, zatwierdzenia, formalnego potwierdzenia lub przystąpienia u depozytariusza (art. 33 ust. 1). W odniesieniu do poszczególnych państw traktat wchodzi w życie trzydziestego dnia po dacie złożenia dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia (art. 33 ust. 2).

Komentarz Ordo Iuris

Dokonując oceny zarówno ostatecznego tekstu traktatu jak i samych prac prowadzonych nad przedmiotową umową międzynarodową, warto zwrócić uwagę na kilka zasadniczych kwestii.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zdecydowana większość z budzących największe kontrowersje przepisów, pojawiających się we wcześniejszych projektach traktatu, została usunięta z ostatecznego tekstu przedmiotowej umowy międzynarodowej. Za exemplum mogą tutaj posłużyć uprzednio publikowane propozycje, dotyczące sformułowania obecnego art. 16 (dawniej art. 18). W poprzednich projektach postulowano nałożenie na państwa – strony obowiązku zwalczania „fałszywych, wprowadzających w błąd, błędnych lub nieprawdziwych informacji”. W wersji traktatu przyjętej przez Światowe Zgromadzenie Zdrowia zrezygnowano z takiego kształtu komentowanego przepisu, ograniczając się zawarcia w preambule postanowienia, poprzez które podkreśla się znaczenie „budowania zaufania i zapewnienia terminowej wymiany informacji w celu zapobiegania szerzeniu informacji wprowadzającym w błąd, dezinformacji i stygmatyzacji”.

Należy także odnotować, iż pewne postanowienia traktatu zasługują na pozytywną bądź nawet zdecydowanie pozytywną ocenę. Przykładem tego może być przepis art. art. 14 ust. 4, zgodnie z którym Strony uznają znaczenie zapewnienia, aby środki wprowadzane w przypadku stanu zagrożenia pandemicznego w handlu, były ukierunkowane, proporcjonalne, przejrzyste i tymczasowe oraz nie powodowały niepotrzebnych barier w handlu ani zakłóceń w łańcuchach dostaw. Jest to szczególnie ważne w kontekście doświadczeń z okresu pandemii COVID-19, kiedy to restrykcyjne środki ochronne w międzynarodowym handlu i transporcie osób spowodowały daleko idące, negatywne konsekwencje społeczne i gospodarcze.

Z drugiej strony trzeba stanowczo podkreślić, iż pomimo usunięcia z ostatecznego tekstu traktatu budzących największe kontrowersje propozycji postanowień, nadal zwiera on przepisy budzące istotne wątpliwości. Za przykład takowych można podać przepis art. 14 ust. 6 traktatu, na mocy którego, w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia pandemicznego, każda ze Stron powinna unikać utrzymywania krajowych zapasów produktów zdrowotnych związanych z pandemią, które niepotrzebnie przekraczają ilości przewidywane jako niezbędne do przygotowania się na pandemię i reagowania na nią na szczeblu krajowym. Państwa członkowskie WHO powinny mieć bowiem swobodę w decydowaniu o reglamentowaniu kluczowymi zasobami produktów zdrowotnych w przypadku wybuchu pandemii.

Negatywnie należy również ocenić przepisy o Koordynacyjnym Mechanizmie Finansowym. Z uwagi na brak ściśle określonych celów oraz środków ich realizacji, powstaje ryzyko, że w sposób właściwy dla instytucji międzynarodowych Mechanizm może się stać instrumentem finansowego nacisku, dyspozycyjnym wobec państw finansujących i organizacji międzynarodowych, a służącym podporządkowaniu państw otrzymujących środki z niego pochodzących.

Należy również zauważyć, iż przyjęcie przez Światowe Zgromadzenie Zdrowia tekstu traktatu pandemicznego jest ostatecznym wydarzeniem historycznym. Wynika to z faktu, iż w ciągu blisko 80 lat swej działalności, Światowa Organizacja Zdrowia skorzystała z kompetencji przyznanej tej organizacji w art. 19 WHO, na mocy którego jest ona władna proponować umowy międzynarodowe, jedynie dwa razy (włączając w to komentowany traktat). Przyjęcie przez Światowe Zgromadzenie Zdrowia traktatu pandemicznego, wraz z dokonaną w zeszłym roku rewizją Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych, może być więc zwiastunem nowego trendu, w ramach którego WHO decyduje się na coraz częstsze korzystanie z instrumentów o prawnie wiążącym charakterze, w miejsce typowych dla niej aktów o „miękkiego prawa” (soft law).

Należy wreszcie zauważyć, iż ostateczna decyzja dotyczącą związania się postanowieniami traktatu pandemicznego będzie należała do państw członkowskich WHO, co odnosi się również do Polski. Państwa tworzące Światowe Organizacje Zdrowia będą bowiem musiały ratyfikować traktat w trybie przepisów swych ustaw zasadniczych. W przypadku Rzeczpospolitej Polski zastosowanie znajdą postanowienia Konstytucji RP z 1997 roku, dotyczące ratyfikacji umów międzynarodowych.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

^[1]  Oryginale „misinformation”. W anglojęzycznej literaturze przedmiotu wyróżnia się kilka pojęć związanych z fałszywymi informacji, w tym m.in. terminy „disinformation” oraz „misinformation”. Pierwszy z nich oznacza „informacje, które są fałszywe i celowo stworzone, aby zaszkodzić osobie, grupie społecznej, organizacji lub krajowi” podczas gdy „misinformation” rozumiana jest jako „informacje, które są fałszywe, ale nie zostały stworzone z zamiarem wyrządzenia szkody”. Zobacz: C. Wardle, H. Derakhshan. “INFORMATION DISORDER: Toward an interdisciplinary framework for research and policy making”. Council of Europe, 2017, s. 20; 162317GBR_Report desinformation.pdf, dostęp: 15 maja 2024.