Analiza wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2 kwietnia 2020 r. w sprawie przymusowych kwot migrantów

Wstęp

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał 2 kwietnia 2020 r. wyrok w sprawach połączonych C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17[1], których przedmiotem były skargi Komisji Europejskiej (KE) o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państw członkowskich (Polski, Węgier i Czech), wniesione na podstawie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej[2] (TFUE) 21 i 22 grudnia 2017 r. W skargach tych KE zarzuciła wspomnianym państwom członkowskich, że nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na jej terytorium, od 16 marca 2016 r. Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1523 z dnia 14 września 2015 r. ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji[3] oraz art. 5 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji[4], a w konsekwencji uchybiła pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 każdej z tych dwóch decyzji.

Trybunał orzekł, że Polska, Węgry i Czech nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na ich terytorium, uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1523 z dnia 14 września 2015 r. ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji i art. 5 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji, a w konsekwencji pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 każdej z tych dwóch decyzji. Ponadto państwa te zostały obciążone kosztami procesowymi.

Okoliczności sprawy

Na posiedzeniu, które odbyło się 25 i 26 czerwca 2015 r. Rada Europejska zdecydowała, że z uwagi na nadzwyczajną sytuację należy podjąć działania na rzecz relokacji imigrantów. W ciągu dwóch lat z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich miało zostać przeniesione 40 000 osób (24 000 z Włoch i 16 000 z Grecji)[5]. Dalej stwierdzono, że z Włoch i Grecji powinno być relokowanych łącznie 120 000 osób[6]. W tym celu wydane zostały dwie decyzje – nr 2015/1523 i 2015/1601.

Środki dotyczące relokacji z Włoch i z Grecji przewidziane w decyzji 2015/1061 skutkowały czasowym odstąpieniem od zasady ustanowionej w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (rozporządzenie)[7]. Oznaczało to, że tymczasowo to nie Włochy i Grecja były odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w oparciu o kryteria ustanowione w rozdziale III tego rozporządzenia, lecz za rozpatrzenie takiego wniosku odpowiedzialne miało być państwo członkowskie relokacji po przeniesieniu imigranta na terytorium tego państwa[8]. Co istotne, art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 i 2015/1601 stwierdzał, że państwa członkowskie podają regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, liczbę wnioskodawców, których można szybko relokować na ich terytorium oraz przekazują wszelkie inne istotne informacje.

W art. 13 ust. 1 i 2 decyzji 2015/1523 przewidziano, że wchodzi w życie  16 września 2015 r. i będzie stosowana do 17 września 2017 r. W myśl art. 13 ust. 3 tej decyzji miała ona zastosowanie do osób przybywających na terytorium Włoch lub Grecji w okresie od 16 września 2015 r. do 17 września 2017 r. oraz do osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które przybyły na jedno z tych terytoriów począwszy od 15 sierpnia 2015 r. W art. 13 ust. 1 i 2 decyzji 2015/1601 przewidziano, że wchodziła w życie 25 września 2015 r. i będzie stosowana do 26 września 2017 r. W myśl art. 13 ust. 3 tej decyzji miała ona zastosowanie do osób przybywających na terytorium Włoch lub Grecji w okresie od 25 września 2015 r. do 26 września 2017 r. oraz do osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które przybyły na jedno z tych terytoriów począwszy od 24 marca 2015 r.

Słowacja i Węgry zaskarżyły przedmiotowe decyzje do TSUE jako niezgodne z prawem. Wyrokiem w połączonych sprawach C-643/15 i C-647/15 TSUE oddalił te skargi oraz stwierdził m.in., że mechanizm relokacji w istocie przyczyniał się do sprostania przez Grecję i Włochy kryzysowi migracyjnemu z 2015 r. oraz był niezbędny i proporcjonalny[9].

Okoliczności powstania sporu

16 grudnia 2015 r. Rzeczpospolita Polska, na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 i 2015/1601, podała liczbę 100 osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które będzie można szybko relokować na jej terytorium, w tym 65 osób z Grecji i 35 osób z Włoch. Na tej podstawie Republika Grecka i Republika Włoska wytypowały odpowiednio 73 i 36 osób i zwróciły się do Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskami o ich relokację. Rzeczpospolita Polska nie nadała jednakże dalszego biegu tym wnioskom i żadna osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej nie została relokowana na terytorium tego państwa członkowskiego na podstawie decyzji 2015/1523 i 2015/1601. Rzeczpospolita Polska nie złożyła żadnej późniejszej deklaracji dotyczącej relokacji. Podobnie zachowały się Węgry i Republika Czeska[10].

Pismami z  10 lutego 2016 r. KE wezwała Rzeczpospolitą Polską, Węgry i Republikę Czeską m.in. do podawania, nie rzadziej niż co trzy miesiące, informacji dotyczących liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można relokować na ich terytorium, oraz do relokowania tych osób w regularnych odstępach czasu w celu zastosowania się przez te państwa do ich prawnych zobowiązań. Następnie KE ponawiała wezwania do wykonywania zobowiązań związanych z relokacją w kolejnych pismach kierowanych do wszystkich państw członkowskich[11].

Komisja Europejska 26 lipca 2017 r. skierowała do Polski, Węgier i Czech uzasadnioną opinię[12], podtrzymując swoje stanowisko, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska od 16 marca 2016 r., Węgry od 25 grudnia 2015 r., a Republika Czeska od 13 sierpnia 2016 r., uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a w konsekwencji także pozostałym zobowiązaniom, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1601. Jednocześnie wezwała ona te państwa członkowskie do podjęcia działań niezbędnych do wywiązania się z tych zobowiązań w terminie czterech tygodni, a więc najpóźniej do 23 sierpnia 2017 r. Nie otrzymawszy odpowiedzi na te pisma, KE postanowiła wnieść skargę do TSUE[13].

Postępowanie sądowe

W postępowaniu sądowym trzy zainteresowane państwa podnosiły szereg argumentów mających na celu zakwestionowanie dopuszczalności złożonych przeciwko nim skarg o stwierdzenie uchybienia ich zobowiązaniom. Państwa stwierdzały m.in., że złożone przez KE skargi są bezprzedmiotowe oraz sprzeczne z celem postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE, a KE nie wykazała wystarczającego interesu we wniesieniu tych skarg[14] Ponadto skierowanie skargi przeciwko trzem państwom w sytuacji, w której wszystkie państwa członkowskie nie wypełniały przedmiotowych zobowiązań miałoby naruszać zasadę równego traktowania. Trybunał oddalił te zarzuty[15]. Trybunał w Luksemburgu stwierdził także, że KE wykazała prawdziwość uchybień zarzucanych we wszystkich trzech rozpatrywanych postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a także podzielił stanowisko KE, że niewywiązanie się z zobowiązania określonego w art. 5 ust. 2 każdej z tych decyzji, czyli niezłożenie deklaracji dotyczących relokacji konkretnej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, niesie za sobą niewywiązanie się z zobowiązań określonych w art. 5 ust. 4–11 każdej z tych decyzji, czyli dokonania rzeczywistej relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, co do których złożono takie deklaracje[16].

Rzeczpospolita Polska i Węgry podnosiły także, że w rozpatrywanym wypadku mogły odstąpić od realizacji przez nie zobowiązań sformułowanych w aktach prawa wtórnego, mających niższą rangę w hierarchii prawa UE od traktatów, powołując się na art. 72 TFUE w zw. z art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej[17], który zastrzega im wyłączną kompetencję w dziedzinie utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego w kontekście aktów przyjętych w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, uregulowanym w tytule V TFUE. Decyzje 2015/1523 i 2015/1601, które zostały przyjęte na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE są objęte wspomnianym tytułem V[18]. Artykuł 72 TFUE stanowi, że tytuł V TFUE nie narusza wykonywania przez Państwa Członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Jak jednak wskazał TSUE, tego przepisu nie można interpretować w ten sposób, że przyznaje on państwom członkowskim uprawnienie do odstąpienia od przepisów traktatu wyłącznie na podstawie powołania się na wskazane obowiązki[19]. Ponadto zakresu wymogów dotyczących utrzymania porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego nie może określać jednostronnie każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Unii[20] oraz to na państwie członkowskim, które chce skorzystać z art. 72 TFUE spoczywa obowiązek wykazania konieczności zastosowania przewidzianego w tym postanowieniu odstępstwa w celu wykonywania obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego[21].

Trybunał odniósł się także do art. 5 ust. 7 decyzji 2015/1601, który stanowi, że państwa członkowskie zachowują prawo do odmowy relokacji wnioskodawcy wyłącznie w przypadku wystąpienia uzasadnionych powodów wskazujących, że dana osoba może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, lub w przypadku wystąpienia poważnych podstaw zastosowania przepisów dotyczących wykluczenia, określonych w art. 12 i 17 Dyrektywy PE i Rady  2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony[22]. Jak stwierdził TSUE, mechanizm przewidziany w art. 5 ust. 4 i 7 decyzji 2015/1523 i decyzji 2015/1601 dawał właściwym organom państwa członkowskiego relokacji możliwość powoływania się na poważne podstawy lub uzasadnione powody związane z utrzymaniem bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego na ich terytorium tylko po zbadaniu dla każdego przypadku z osobna rzeczywistego lub potencjalnego zagrożenia, jakie dana osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej stanowiła dla jego interesów. Mechanizm ten zdaniem TSUE wyłączał możliwość arbitralnego powołania się (wyłącznie do celów prewencji ogólnej i bez wykazania bezpośredniego związku z indywidualnym przypadkiem) przez państwo członkowskie na art. 72 TFUE w celu uzasadnienia zawieszenia, a nawet zaprzestania, wykonywania zobowiązań związanych z relokacją[23]. Ponadto TSUE przyznał, że na początku obowiązywania przedmiotowych rozwiązań dotyczących relokacji państwa członkowskie mogły napotkać trudności w zapewnieniu bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, ponieważ relokacja była bezprecedensową i skomplikowaną operacją, której przygotowanie i przeprowadzenie wymagało czasu, zanim zacznie przynosić konkretne skutki[24]. Mechanizm ten na początku był nieskuteczny, gdyż zmuszał państwa członkowskie do weryfikacji wielu osób w krótkim czasie. W wyroku zaznaczono także, że nic nie wskazuje na to, by skuteczne zachowanie podstawowych funkcji państwa takich jak ochrona bezpieczeństwa narodowego, mogło być zapewnione jedynie poprzez odstąpienie od stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601. Przeciwnie, mechanizm przewidziany w art. 5 ust. 4 i 7 każdej z  decyzji pozostawiał państwom członkowskim relokacji realne możliwości ochrony ich interesów związanych z porządkiem publicznym i bezpieczeństwem wewnętrznym, polegające na analizie indywidualnej sytuacji każdej osoby, która miała być relokowana. W związku z powyższym zarzuty podnoszone na swoją obronę przez Rzeczpospolitą Polską i Węgry, wywodzone z art. 72 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 TUE zostały oddalone[25].

Komentarz do wyroku

Artykuł 72 TFUE wprowadza klauzulę porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, a jego celem jest wyraźne ustalenie, że UE nie wkracza w zakres wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków w dwóch obszarach: porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Obszary te należą do dziedzin wrażliwych, w których państwa członkowskie są szczególnie ostrożne w zakresie przekazywania kompetencji na rzecz UE i pragną pozostawić tę materię we własnych kompetencjach wyłącznych[26]. Utrzymanie w art. 72 wskazania o pozostawieniu wykonywania obowiązków w gestii państw potwierdza poszanowanie szczególnych funkcji państwa. Przedmiotowy przepis ma zastosowanie w całym obszarze polityki Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. Umiejscowiony został przed art. 73 stanowiącym o możliwości organizacji przez państwa członkowskie współpracy między właściwymi ich służbami odpowiedzialnymi za zapewnienie bezpieczeństwa narodowego. Łączne odczytanie tych przepisów podkreśla wyłączną kompetencję państw członkowskich do ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.

Rzeczpospolita Polska i Węgry słusznie wskazywały, że art. 72 TFUE ma zastosowanie w stosunku do decyzji, aktów niższego rzędu, wprowadzających sporny mechanizm relokacji. Trybunał uznał jednak, że przewidziany w decyzjach mechanizm jest wystarczający dla zachowania bezpieczeństwa wewnętrznego państw, dlatego państwa członkowskie powinny korzystać z tych procedur zamiast powoływać się na klauzulę zawartą w art. 72 TFUE. Oznacza to de facto, że mechanizm zawarty w akcie niższego rzędu skutecznie ogranicza przepis prawa pierwotnego UE oraz kompetencje wyłączne państw członkowskich, ponieważ wskazuje wyłączny sposób, w jaki państwo członkowskie może zapewnić porządek publiczny i bezpieczeństwo wewnętrzne.

Trybunał w wyroku orzekł, że Polska, Węgry i Czechy nie podając regularnie odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na ich terytorium, uchybiły swoim zobowiązaniom, a mówiąc inaczej złamały prawo. Wyrok ten prawdopodobnie nie będzie miał jednak istotnych dalszych konsekwencji ani praktycznego znaczenia dla trzech państw. Wynika to z faktu, że termin obowiązywania decyzji nr 2015/1523 i 2015/1601 minął, a więc zainteresowane państwa nie mogą ponieść konsekwencji związanych z dalszym niewykonywaniem zobowiązań. Stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przez TSUE może mieć jednak znaczenie dla ustalenia podstawy ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego, w związku z uchybieniem jego zobowiązaniom, wobec innych państw członkowskich, UE lub jednostek, w czasie obowiązywania przedmiotowych decyzji.

Trzeba także zauważyć, że działanie Polski, Węgier i Czech miało wymiar polityczny. Stanowiło ono sprzeciw wobec mechanizmu przymusowego przyjmowania migrantów przez wszystkie państwa członkowskie UE. Działanie to odniosło dwojaki skutek właśnie w wymiarze politycznym. Państwa te uniknęły przymusowego przyjmowania imigrantów na swoim terytorium, a po wtóre ich sprzeciw doprowadził do wycofania się instytucji UE z dalszego utrzymywania mechanizmu przymusowej relokacji wobec państw członkowskich.

Podsumowanie

• Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że Polska, Węgry i Czechy uchybiły swoim zobowiązaniom nie podając regularnie odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na ich terytorium.
• Brak regularnego podawania odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej doprowadziło do uchybienia przez Polskę, Węgry i Czechy innym zobowiązaniom, w tym przede wszystkim zobowiązaniu do rzeczywistego przyjęcia odpowiedniej liczby migrantów na swoim terytorium.
• Wyrok prawdopodobnie nie będzie wywierał istotnych konsekwencji dla Polski, Węgier i Czech.
• Sprzeciw trzech państw członkowskich wobec mechanizmu przymusowej relokacji migrantów doprowadził do reformy polityki azylowej UE, która odstąpiła od przymusowej relokacji migrantów.

Autor: Łukasz Bernaciński – analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris