Komisja Europejska utrzymuje presję migracyjną – Polska bez gwarancji zwolnienia z relokacji

Stan wdrażania Paktu migracyjnego

11 listopada Komisja Europejska opublikowała komunikat poświęcony wdrażaniu unijnego Paktu o migracji i azylu, adresowany do Parlamentu Europejskiego i Rady. Dokument, zatytułowany jako „Europejskie roczne sprawozdanie dotyczące azylu i migracji (2025)” [The European Annual Asylum and Migration Report (2025)], został przygotowywany przez Komisję Europejską w oparciu o art. 9 rozporządzenia 2024/1351 (jeden z 10 aktów prawnych wchodzących w skład Paktu o migracji i azylu), zgodnie z którym to gremium raz do roku przyjmuje sprawozdanie, gdzie przedstawia sytuację azylowo-migracyjną w Unii Europejskiej i w państwach członkowskich oraz prezentuje stan wdrożenia unijnego Paktu o migracji i azylu w ciągu ostatnich 12 miesięcy.

Oznacza to, że, na podstawie ustaleń zawartych w porozumieniu, w oparciu o art. 12 rozporządzenia 2024/1351, Komisja Europejska przedkłada wniosek dotyczący aktu wykonawczego Rady w sprawie ustanowienia rocznej puli solidarnościowej, czyli liczby imigrantów wymagających relokacji oraz zakresu pomocy finansowej i operacyjnej potrzebnej państwom w trudnej sytuacji imigracyjnej. Sprawozdanie ma więc bardzo duże znaczenie z punktu widzenia prowadzenia bieżącej polityki migracyjnej Unii Europejskiej, której ogólne zasady określone zostały w Pakcie.

Wdrażanie Paktu o migracji i azylu

W części komunikatu opisującej aktualny stopień wdrożenia aktów prawnych, wchodzących w skład unijnego Paktu o migracji i azylu wskazuje się, iż państwa członkowskie, wspierane przez Komisję i odpowiednie agencje UE, „zintensyfikowały wysiłki na rzecz przełożenia porozumienia legislacyjnego na praktyczną rzeczywistość i zapewnienia, że ich krajowe systemy azylowe, przyjmowania i migracji będą gotowe do pełnego stosowania paktu do czerwca 2026 roku”. (s. 5). Jednocześnie podkreślono tam, że istnieje „ogólna potrzeba przyśpieszenia tempa reform” (s.5).

Autorzy komunikaty uwypuklają, iż aktualnie wdrażanie przepisów Paktu koncentruje się na dostosowywaniu przepisów, praktycznej realizacji oraz zapewnieniu zasobów na reformy w tym obszarze. Podkreślają przy tym, że w omawianej dziedzinie pojawiają się nowe wyzwania związane z wdrażaniem systemu Eurodac (zcentralizowany system zawierający bazę danych biometrycznych azylantów i nielegalnych imigrantów), ustanowieniem wspólnej procedury granicznej oraz z koniecznością zapewnienia niezbędnej infrastruktury, personelu i rozwiązań administracyjnych.

Nielegalne przekroczenia granic Unii Europejskiej

Analizując sytuację w zakresie przyjmowania imigrantów oraz polityki azylowo-migracyjnej od lipca 2024 do czerwca 2025 roku, KE wskazuje, iż ogólnie sytuacja migracyjna w UE, w porównaniu do lat poprzednich, ulegała poprawie. W ocenie Komisji, przemawia za tym fakt, że w omawianym okresie zmniejszyła się liczba nielegalnych przyjazdów do UE oraz wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. W komunikacie podkreśla się, iż omawiany trend jest efektem wspólnych wysiłków, podejmowanych przez Komisję Europejską i państwa członkowskie w celu zacieśnienia współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu oraz wzmocnienia zewnętrznych granic Unii.

Komisja zauważa, że w analizowanym czasie liczba nielegalnych przekroczeń granicy na granicach zewnętrznych, zmniejszyła się o 35% w porównaniu z okresem od lipca 2023 do czerwca 2024 roku. Ponadto w komunikacie KE wskazano, iż tendencję spadkową zaobserwowano na większości szlaków migracyjnych, w tym na tych, które odpowiadają za większość nielegalnych przekroczeń granic Unii.

Sytuacja na wschodniej granicy Unii Europejskiej

Autorzy komunikatu informują, że na wschodniej granicy Unii liczba przypadków nielegalnych przekroczeń granicy pozostawała niska i stosunkowo stabilna, przy czym większość z nich dotyczyła obywateli Ukrainy, którzy nielegalnie przekraczali granicę Rumunii i ubiegali się o tymczasową ochronę.

W tym kontekście wymienia się również działania Rosji, które wywierają wpływ na dynamikę zjawisk migracyjnych na wschodniej granicy UE, co odnosi się zwłaszcza do Polski, Litwy, Łotwy i Estonii. Podkreślono ponadto, że „ryzyko wykorzystywania migracji jako broni pozostaje poważnym wyzwaniem w zakresie migracji i bezpieczeństwa, potęgowanym przez sporadyczne przypadki przemocy i próby przekroczenia granicy” (s. 9). Komisja Europejska wskazuje, iż sytuacja na wschodniej granicy UE z Rosją jest stosunkowo spokojna.

Polska wśród krajów z największa liczbą odmów wjazdu

KE informuje, że w przedziale czasowym opisywanym w komunikacie, wjazdu na teren UE odmówiono ponad 110 000 osób, a najwięcej odmów wjazdów w ujęciu bezwzględnym odnotowano w Polsce, Chorwacji, Francji i Rumunii (s. 10). Większość odmów dotyczyło obywateli Ukrainy, Albanii, Mołdawii i Turcji.

Komisja Europejska wskazuje, że w ciągu roku liczba wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w Unii Europejskiej spadła o 21% (w porównaniu do poprzedniego okresu). Uwypukla się przy tym znaczenie rosyjskiej agresji na Ukrainę, która była istotnym czynnikiem wpływającym na liczbę osób próbujących uzyskać azyl. Autorzy dokumentu podkreślają, iż, w związku z wojną w tym kraju, w czerwcu 2025 roku aż 4,3 miliona osób korzystało z ochrony w Unii Europejskiej (z czego większość nadal przebywa w Niemczech i Polsce).

KE informuje, że w okresie od lipca 2024 roku do czerwca 2025 roku, w stosunku do PKB i liczby ludności najwięcej rejestracji w ramach ochrony tymczasowej wydano w Czechach, a następnie w Polsce, Estonii, na Litwie, w Bułgarii, na Łotwie, Słowacji i Cyprze.

Nakazy opuszczenie terytorium Unii Europejskiej

W opisywanym przedziale czasowym państwa członkowskie wydały łącznie 478 000 nakazów opuszczenia terytorium Unii wobec obywateli państw trzecich, co stanowi wzrost o 11% w porównaniu do poprzedniego okresu. Większość nakazów została wydana przez Francję, Hiszpanię i Niemcy, natomiast w przeliczeniu na PKB i liczbę ludności, zdecydowanie najwięcej nakazów opuszczenia terytorium wydał Cypr, a następnie Grecja i Chorwacja.

KE informuje, iż omawianym okresie 115 000 nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich zostało skutecznie odesłanych do ich krajów. Przy czym ponad połowa tych powrotów została zrealizowana przez zaledwie pięć państw członkowskich, to jest przez Niemcy, Francję, Szwecję, Cypr i Polskę. Sam wskaźnik powrotów jest, w ocenie KE, niski.

Prognozy na następny rok

W dalszej części dokumentu, KE prezentuje prognozy dotyczące zjawisk migracyjnych i azylowych na nadchodzący rok. W tej części wskazano, że w 2026 roku, w porównaniu z 2024 spodziewany jest spadek liczby nielegalnych przybyć na terytorium Unii na wszystkich głównych szlakach migracyjnych. Prognozowany spadek ma wynikać z silnego zaangażowania Unii w kluczowych krajach pochodzenia i tranzytu, wzmocnionych systemów azylowych i ochrony granic oraz zintensyfikowanych działań przeciwko sieciom przemytników migrantów zarówno w Unii, jak i w państwach trzecich.

Co do wschodniej granicy UE, Komisja informuje, że Rosja i Białoruś prawdopodobnie będą nadal próbowały wykorzystywać migrację jako broń przeciwko Unii. Oczekuje się przy tym jednak, że wzmocnione zarządzanie granicami spowoduje dalszy spadek liczby nielegalnych przekroczeń na tym odcinku granic zewnętrznych UE.

KE wskazuje, iż krajami zakwalifikowanymi do kategorii „państw pod presja migracyjną” są Cypr, Grecja, Włochy oraz Hiszpania. Taka kategoryzacja w ocenie KE wynika z faktu, iż państwa te borykają się z nieproporcjonalnymi problemami w stosunku do ogólnej sytuacji w Unii Europejskiej. Dlatego też to właśnie te cztery państwa członkowskie będą zatem miały dostęp do puli solidarnościowej po wejściu w życie rozporządzenia (UE) 2024/1351.

Jako państwa narażone na presję migracyjną wskazano z kolei na grupę 12 krajów, w tym m.in. na Niemcy, Francję, Polskę, Litwę, Łotwę i Estonię (s.21). Wskazano tam także, iż Bułgaria, Czechy, Estonia, Chorwacja, Austria i Polska stoją w obliczu poważnej sytuacji migracyjnej ze względu na skumulowany wpływ danych ilościowych i jakościowych oraz informacji zgromadzonych i ocenionych w ciągu ostatnich pięciu lat. W dokumencie podkreśla się, iż „te państwa członkowskie będą miały możliwość zwrócenia się do Rady o całkowite lub częściowe odliczenie swoich składek solidarnościowych na nadchodzący rok” (s. 24).

Parlament Europejski debatuje nad sprawozdaniem Komisji Europejskiej

W środę 12 listopada komentowany dokument był przedmiotem debaty w Parlamencie Europejskim. Marie Bjerre (ALDE) występująca jako przedstawiciel Rady Unii Europejskiej wskazała, iż „Europa stoi w obliczu wielkich problemów związanych z nieuregulowaną migracją” oraz wskazała na potrzebę wypracowania równowagi pomiędzy solidarnością a odpowiedzialnością, zgodnie z postanowieniami Paktu o migracji i azylu. „Państwa członkowskie będą musiały się zobowiązać, ale będą mogły wybrać pomiędzy różnymi typami środków solidarnościowych, a więc relokacja, wkład finansowy, rozwiązania alternatywne albo kombinacja wszystkich tych możliwości” – kontynuowała duńska polityk. Bjerre podkreśliła, iż prezydencja Danii będzie dążyła, aby Rada UE do końca tego roku przyjęła porozumienie (poprzez akt wykonawczy) w sprawie stworzenia puli solidarnościowej.

Następnie w imieniu Komisji Europejskiej głos zabrał Magnus Brunner (ÖVP/EPP), komisarz ds. wewnętrznych oraz migracji. Austriacki polityk także podkreślił wagę i znaczenie problematyki dotyczącej migracji. „Chodzi nam o przywrócenie zaufania i odzyskania kontroli nad naszymi granicami” – podkreślił Brunner, wskazując na Pakt migracyjny jako na instrument do zarządzania problemem migracji oraz na dane ze sprawozdania, dotyczące m.in. spadku liczby nielegalnych przekroczeń granic zewnętrznych UE. „Państwa członkowskie będą mogły mieć dostęp do puli solidarnościowej w pierwszym roku, w pierwszym cyklu migracyjnym” – podkreślił Brunner, wskazując na trzy główne kryteria: liczbę nielegalnych przekroczeń granicy szlakiem śródziemnomorskim, wsparcie, którym dane państwo wykazało się wobec uchodźców z Ukrainy w formie tymczasowej ochrony oraz system recepcyjny i związane z nim wyzwania oraz ryzyko instrumentalizacji czy stosowania migracji jako broni.

W dalszej kolejności głos zabrali przedstawiciele poszczególnych frakcji. Tomas Tobé (Moderata samlingspartiet/EPP) wskazał, że „rozpoczęcie corocznego cyklu zarządzania migracją stanowi konkretny krok w kierunku wdrożenia Paktu migracyjnego, co jest ważne, ale chodzi również o ostateczne odzyskanie kontroli nad migracją w Europie”. Szwedzki europoseł podkreślił, że „Zawsze ważne jest, abyśmy między sobą debatowali nad kwestiami migracji, ale powiedziałbym, że obecnie naprawdę ważne jest również to, abyśmy zaczęli osiągać konkretne wyniki w tym zakresie”.

Ana Catarina Mendes (PS), występująca w imieniu frakcji S&D skrytykowała komisarza Brunnera za posługiwanie się ogólnikami. „Niestety zarówno sprawozdanie jest spóźnione, jak i wszystkie napływające informacje, w tym pańskie przemówienie (…), nadal są niejasne, bez jasności co do wartości, bez jasności co do mechanizmu solidarności i bez gwarancji, że będzie on stosowany sprawiedliwie”. Ponadto portugalska polityk zwróciła uwagę na kwestie przestrzegania praw człowieka przy wydalaniu cudzoziemców.

Fabrice Leggeri (RS/PfE), dawny szef Frontexu, a obecnie deputowany z ramienia francuskiego Zjednoczenia Narodowego, nazwał Pakt o migracji i azylu „paktem hańby” wskazując, iż w istocie nie rozwiązuje on problemów związanych z migracją. „W ramach tego paktu Komisja nie proponuje zarządzania migracjami: zmusza państwa europejskie do kapitulacji w obliczu zjawiska migracji. Dzięki temu paktowi każde państwo europejskie, które odmówi przyjęcia migrantów w swoich miastach i wsiach, będzie teraz narażone na surowe sankcje finansowe. Każdy kraj, który chciałby chronić swoich obywateli i swoją tożsamość narodową, będzie teraz traktowany jak kraj przestępczy, który należy podporządkować” – zaznaczył Leggeri. Ponadto francuski poseł zaznaczył, kierując swoje słowa do unijnych urzędników, iż zmuszając państwa członkowskie do przyjmowania imigrantów depczą „zasadę, która jest kolebką naszego kontynentu: demokrację”.

Assita Kanko (NVA/ECR) podkreśliła znaczenie polityki migracyjnej dla przyszłości kontynentu. Belgijska deputowana zwróciła przy tym uwagę na brak skutecznej polityki powrotowej. „Zachęcając do szybkich i godnych powrotów, odzyskujemy kontrolę nad naszymi granicami. Mniejsza liczba nielegalnych przekroczeń granic oznacza mniej tragedii na morzu i na pustyni oraz mniejszą siłę działania przemytników ludzi” – zauważyła.

Ewa Zajączkowska-Hernik (Konfederacja/ESN) skrytykowała unijnych polityków. „Cała polityka migracyjna Unii Europejskiej oparta jest na krzywdzie i fałszu. Unijne instytucje w imię interesów europejskiej lewicy i postkolonialnych interesów kilku państw członkowskich Unii Europejskiej pozornie walczą z przemytem ludzi. Polacy od dawna boją się o swoją ojczyznę i swoje bezpieczeństwo, bo widzą, co dzieje się na zachodzie Europy w wyniku polityki migracyjnej” – podkreśliła polska europoseł.

Mariusz Kamiński (PiS/ECR) zaznaczył, iż z polskiej perspektywy Pakt jest nieakceptowalny. „Nie ma naszej zgody na żadne relokacje do naszego kraju nielegalnych imigrantów znajdujących się na terytorium innych państw Unii Europejskiej. Nie ma naszej zgody na przymusową solidarność polegającą na finansowaniu pobytu nielegalnych imigrantów na terenie Unii” – nadmienił polski deputowany.

Polska zwolniona z mechanizumu solidarnościowego?

Wbrew błędnym twierdzeniom części polityków i mediów, Polska nie została zaliczona do kategorii „państw znajdujących się pod presją migracyjną”, lecz jedynie jako państwo narażone na presję migracyjną (niższą kategorię ryzyka). W praktyce oznacza to, iż Polska będzie mogła ubiegać się o częściowe lub całkowite wyłączenie z udziału w mechanizmie solidarności, w tym relokacji imigrantów, przy czym takie zwolnienie nie jest w żaden sposób gwarantowane.

W analizie przygotowanej w listopadzie 2024 roku prawnicy Ordo Iuris ostrzegali, że Pakt o migracji i azylu stanowi duże zagrożenie dla suwerenności i bezpieczeństwa Polski, jako że oddaje ogromną władzę w zakresie polityki migracyjnej instytucjom Unii Europejskiej. Instytut wskazywał również, iż, w związku z prawdopodobnym przesileniem się presji migracyjnej (związanej z rosyjską agresją na Ukrainę), uchodźcy przyjęci wtedy przez Polskę nie będą brani pod uwagę przez instytucje UE. We wtorek 11 listopada te obawy zostały potwierdzone. Dowodem tego jest fakt, iż Polska nie została skategoryzowana jako państwo pod presją migracyjną (najwyższy priorytet). Tak więc ostateczna decyzja w sprawie ewentualnego zwolnienia Polski z partycypacji w puli solidarnościowej w nadchodzącym roku będzie należała do Rady Unii Europejskiej.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris.