„Pieniądze za praworządność” – mechanizm wymagający likwidacji, a nie korekty

Praktyczne problemy związane z mechanizmem „pieniądze za praworządność” w świetle uwag biura analitycznego Parlamentu Europejskiego

W Parlamencie Europejskim, w Komisji Budżetowej i Komisji Kontroli Budżetowej, trwa dyskusja na temat praktycznych problemów związanych z funkcjonowaniem rozporządzenia unijnego regulującego tzw. mechanizm „pieniądze za praworządność¹. Na prośbę obu komisji parlamentarnych biuro analityczne Parlamentu Europejskiego (EPRS – European Parliamentary Research Service) przygotowało analizę praktycznych problemów związanych z tym mechanizmem i propozycji ich rozwiązania².

Na czym polega mechanizm „pieniądze za praworządność”?

Przed przystąpieniem do omówienia najważniejszych elementów analizy EPRS, konieczne jest wyjaśnienie pojęcia mechanizmu „pieniądze za praworządność”.

Mechanizm „pieniądze za praworządność” to – w pewnym uproszczeniu – procedura umożliwiająca Unii Europejskiej wstrzymanie wypłat środków finansowych przysługujących państwu członkowskiemu, którego sądownictwo lub prokuratura funkcjonuje nieprawidłowo np. z powodu nadmiernego uzależnienia od rządu.

Omawiany mechanizm został ustanowiony w 2020 r. w odpowiedzi na spory Brukseli z Węgrami i Polską o zmiany w sądownictwie. Do tego czasu UE nie dysponowała żadnymi realnymi instrumentami umożliwiającymi wymuszenie na państwie członkowskim wycofanie się ze zmian kontrowersyjnych z punktu widzenia unijnych standardów wymagających odpowiedniej niezależności sądów od rządu i parlamentu.

Pod koniec 2020 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły rozporządzenie w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochrony budżetu, który przyznał Unii potężne narzędzie do wywierania nacisków na państwa członkowskie. Zgodnie z tym rozporządzeniem, jeśli państwo członkowskie „narusza zasady państwa prawnego” w sposób zagrażający „należytemu zarządzaniu finansami w ramach budżetu Unii” lub „ochronie interesów finansowych Unii”, to Rada UE na wniosek Komisji Europejskiej może zamrozić wypłatę środków pieniężnych przysługujących mu z funduszy unijnych. Funkcjonujące w mediach powiedzenie „pieniądze za praworządność” jest więc skrótem myślowym – nie każde bowiem naruszenie praworządności upoważnia UE do odebrania pieniędzy państwu członkowskiemu, a tylko takie, które powoduje jakieś nieprawidłowości w zarządzaniu środkami unijnymi. W praktyce jednak Komisja bardzo liberalnie interpretuje wymóg związku naruszenia zasad państwa prawnego z finansami UE, przyjmując, że nawet jego potencjalny wpływ na zarządzanie środkami unijnymi wystarcza do wstrzymania ich wypłaty.

Art. 2 lit. a rozporządzenia definiuje „państwo prawne” jako zespół ogólnych zasad obejmujących zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa. Państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art. 2 TUE. Z kolei art. 2 Traktatu o UE odwołuje się do wartości poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości, a także pluralizmu, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

Jak widać, wymienione zasady są bardzo ogólnikowe, przez co mogą podlegać różnym interpretacjom, zależnym od wyznawanych poglądów politycznych, społecznych i etycznych. Przykładowo przepisy rozporządzenia nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez „demokratyczny proces stanowienia prawa” – wszystkie państwa członkowskie UE to państwa demokratyczne, gdzie prawo stanowione jest przez parlamenty wybrane w powszechnych wyborach. Parlament Europejski i Rada UE z pewnością to wiedzą, więc najwyraźniej pojęcie „demokratyczności” procesu legislacyjnego rozumieją szerzej – trudno jednak powiedzieć, jak dokładnie. Równie ogólnikowe jest pojęcie „arbitralności w działaniu władz wykonawczych”, „skutecznej” ochrony sądowej czy „zasady podziału władzy” – generalnie rzecz ujmując wszystkie państwa członkowskie uznają, że władza powinna być podzielona na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, że nie powinna ona działać arbitralnie, a sądy powinny działać skutecznie. Z kolei pojęcie „poszanowania praw człowieka” dla osoby o lewicowych przekonaniach będzie obejmować obowiązek zapewnienia każdej kobiecie prawa do aborcji na żądanie, a dla osoby o przekonaniach konserwatywnych będzie to nieakceptowalne. W zależności więc od poglądów urzędników Komisji Europejskiej, ochrona życia poczętego mogłaby hipotetycznie być podstawą do odebrania państwu przysługujących mu środków unijnych bądź nie.

Istota problemu polega więc na trudności w przełożeniu tych ogólnych ideałów na precyzyjne normy, których naruszenie skutkować może odebraniem państwu członkowskiemu pieniędzy ze środków unijnych.

Próbę doprecyzowania przywołanego przepisu podejmuje art. 3 rozporządzenia, który stanowi, że na naruszenie zasad państwa prawnego może wskazywać:

a) zagrożenie niezawisłości sądownictwa;

b) niezapobieganie arbitralnym lub bezprawnym decyzjom organów publicznych, w tym organów ścigania, nieskorygowanie takich decyzji lub nienakładanie za nie kar, wstrzymywanie zasobów finansowych i ludzkich wpływające na prawidłowe funkcjonowanie tych organów lub niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów;

c) ograniczanie dostępności i skuteczności środków prawnych, w tym przez restrykcyjne przepisy proceduralne oraz niewykonywanie wyroków lub ograniczanie skutecznego prowadzenia postępowań przygotowawczych w przypadku naruszeń prawa, wnoszenia i popierania oskarżeń w związku z takimi naruszeniami lub nakładania w związku z nimi kar.

Pojęcia te jednak są równie ogólnikowe jak te wymienione w art. 2. We wszystkich systemach prawnych państw członkowskich UE uznaje się, że sądy muszą być niezawisłe, ich wyroki wykonywane, a organy publiczne nie powinny działać arbitralnie. Rozumienie jednak takich pojęć jak „niezawisłość”, „arbitralność” czy „skuteczność środków prawnych” różni się w zależności od krajowych tradycji prawnych.

Jak już wspomniano, samo naruszenie zasad państwa prawnego formalnie nie uprawnia do wstrzymania wypłaty środków unijnych. Owo naruszenie musi również wpływać lub stwarzać poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii (art. 4 ust. 1 rozporządzenia). O takim wpływie mogą świadczyć np. nieprawidłowości w funkcjonowaniu prokuratury w związku z prowadzeniem śledztw w sprawie przestępstw finansowych związanych z wykonywaniem budżetu UE lub z ochroną interesów finansowych UE (art. 4 ust. 2 lit. c rozporządzenia), a także brak skutecznej kontroli sądowej nad działaniami prokuratury w tego typu sprawach (art. 4 ust. 2 lit. d rozporządzenia).

Przed uruchomieniem mechanizmu „pieniądze za praworządność” Komisja Europejska przeprowadza tzw. test komplementarności, w ramach którego bada, czy żadna inna procedura nie jest bardziej adekwatna w okolicznościach sprawy np. procedura z rozporządzenia CPR (Common Provisions Regulation)³ czy procedura z rozporządzenia ustanawiającego Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności⁴.

W ramach mechanizmu „pieniądze za praworządność” Rada UE na wniosek Komisji Europejskiej przyjmuje decyzję wykonawczą (art. 6 ust. 9-10) ustanawiającą tzw. środki ochrony budżetu Unii, która mogą polegać m.in. na zakazie zaciągania nowych zobowiązań prawnych, zawieszeniu płatności lub wykonania zobowiązania prawnego, zawieszeniu wypłaty rat w całości lub w części lub przedterminowa spłata pożyczek gwarantowanych przez budżet Unii (art. 5 ust. 1 rozporządzenia). W mechanizmie żadnych decyzji nie podejmuje Parlament Europejski – jego rola jest ograniczona do funkcji monitorującej, tj. Komisja musi go informować o podejmowaniu niektórych kroków ramach procedury.

Wyzwania praktyczne związane z działaniem mechanizmu „pieniądze za praworządność”

W pierwszej kolejności EPRS analizuje, jakie wyzwania wystąpiły w kilkuletniej praktyce stosowania mechanizmu „pieniądze za praworządność” i jak można na nie odpowiedzieć.

Po pierwsze, istnieją wątpliwości co do poziomu standardu dowodowego, jakiego należy wymagać od Komisji Europejskiej przy podejmowaniu decyzji o uruchomieniu mechanizmu. Rozporządzenie nie precyzuje, jakie konkretnie okoliczności świadczą o naruszeniu zasad państwa prawnego i ich wpływie na finanse UE. Zdaniem EPRS możliwe są więc dwie szkoły myślenia: restrykcyjna i elastyczna. Interpretując rozporządzenie restrykcyjnie, Komisja powinna zebrać twarde dowody (ang. hard evidence) naruszeń po stronie państwa członkowskiego, zanim zdecyduje się na wszczęcie postępowania. Interpretując je elastycznie – nawet same „domniemania naruszeń” (ang. presumption of breaches) mogą być wystarczające. Przykładowo, z tej drugiej perspektywy, jeśli w świetle obowiązującego prawa sądownictwo jest uzależnione od władzy ustawodawczej, to nie trzeba czekać, aż dojdzie do konkretnej nieprawidłowości (np. wydania arbitralnego wyroku w sprawie przestępstwa finansowego na szkodę UE), aby uznać, że doszło do naruszenia zasad państwa prawnego w rozumieniu rozporządzenia.

Po drugie, EPRS zwraca uwagę na pewne luki w rozporządzeniu – nie określa ono terminów na podejmowanie przez Komisję decyzji ani nie precyzuje, jakie konkretne okoliczności przesądzają o uruchomieniu mechanizmu „pieniądze za praworządność”. Zostało to pozostawione uznaniu Komisji.

Po trzecie, EPRS wskazuje na iluzoryczność tzw. hamulca bezpieczeństwa przewidzianego w preambule rozporządzenia tj. możliwość zażądania przez zainteresowane państwo członkowskie rozpoznania sprawy przez Radę Europejską, co skutkuje odroczeniem procedury przed Komisją o kilka miesięcy. Zdaniem EPRS, ów hamulec bezpieczeństwa „nie ma prawnej wartości”, bo nie został uregulowany we właściwej części rozporządzenia, lecz w preambule, która co najwyżej może stanowić wskazówkę interpretacyjną, a nie samoistne źródło treści normatywnych.

Po czwarte, EPRS zwraca uwagę również na brak dostatecznej demokratycznej legitymacji oraz brak wystarczającej transparentności mechanizmu „pieniądze za praworządność”. Chodzi przede wszystkim o zbyt małą rolę Parlamentu Europejskiego (ograniczoną do monitoringu) oraz nadmiernie ograniczony dostęp opinii publicznej do korespondencji między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim wymienianej w ramach tej procedury.

Po piąte, EPRS zauważa, że rozporządzenie nie precyzuje, w jaki sposób ma być ustalana wysokość środków unijnych podlegających zamrożeniu w razie stwierdzenia naruszeń po stronie państwa członkowskiego. Komisja Europejska i Rada UE dysponują w tym zakresie bardzo szerokim marginesem swobody. EPRS nie proponuje we własnym imieniu rozwiązań tego problemu, ale przywołuje opinie ekspertów wskazujące na możliwość wprowadzenia „elastycznego systemu sankcji”, w ramach których Komisja musiałaby dostosowywać surowość restrykcji do powagi naruszeń zasad prawnego w danym przypadku.

Po szóste, EPRS odnotowuje opinie niektórych badaczy prawa, wskazujących, że wypłaty środków unijnych powinny być wznawiane w momencie, w których naruszenia praworządności przestaną wywierać wpływ na finanse UE. Jak już wspomniano, formalnie rzecz biorąc, podstawą wstrzymania wypłaty jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek (naruszenia praworządności i wpływu na finanse UE), więc jeśli wpływ na finanse UE znika, to nawet jeśli naruszenia praworządności trwają dalej, brak jest podstaw prawnych do utrzymywania sankcji.

Dopuszczalność transferu środków finansowych UE z pominięciem rządów krajowych

Druga część analizy poświęcona jest tzw. sprytnej warunkowości (ang. smart conditionality), która umożliwia przekierowanie środków unijnych bezpośrednio do ich beneficjentów (np. rolników, przedsiębiorców, samorządów terytorialnych), z pominięciem rządu krajowego. Innymi słowy, chodzi tu o możliwość oddzielenia sporu Brukseli z państwem od jej relacji z obywatelami tego państwa, którzy ubiegają się o środki unijne na konkretne inwestycje.

Co do zasady w przypadku zamrożenia środków unijnych przez Radę UE, rząd państwa członkowskiego nadal powinien wypłacać pieniądze należne beneficjentom na mocy prawa unijnego. Ponieważ środki unijne są w takiej sytuacji zamrożone, rząd powinien je wypłacać z innych źródeł np. budżetu krajowego (por. art. 5 ust. 2 rozporządzenia). Jeśli rząd tego nie zrobi, dany beneficjent może poskarżyć się na niego do Komisji (art. 5 ust. 4 rozporządzenia). Jeśli to nie pomoże, to w analizie EPRS rozważa się możliwość bezpośredniej wypłaty środków unijnych zainteresowanym przez UE w ramach tzw. sprytnej warunkowości.

EPRS wspomina o dwóch potencjalnych ścieżkach, które Komisja może wykorzystać:

1) Komisja mogłaby sama przejąć zarządzanie zamrożonymi środkami przez swoją centralę w Brukseli bądź przedstawicielstwa krajowe;

2) Komisja mogłaby delegować zarządzanie tymi środkami na „niezależną organizację”, która zastąpiłaby rząd krajowy w ich rozdysponowaniu pomiędzy uprawnionych beneficjentów. Taką „niezależną organizacją” mógłby być Europejski Bank Inwestycyjny, jedna z agencji unijnych bądź jakaś inna „politycznie niezależna organizacja”.

Związek mechanizmu „pieniądze za praworządność” z corocznymi sprawozdaniami Komisji na temat praworządności

W trzeciej części analizy EPRS postuluje ściślejsze powiązanie mechanizmu „pieniądze za praworządność” przewidzianego w rozporządzeniu z innym mechanizmem, jakim są cykliczne, coroczne sprawozdania Komisji Europejskiej na temat praworządności w poszczególnych państwach członkowskich (ang. ARoLR – Annual Rule of Law Report). O ile mechanizm sprawozdawczy pełni funkcję prewencyjną, bo ma z wyprzedzeniem informować o zagrożeniach dla państwa prawa oraz pogłębiać świadomość społeczną na temat tego typu problemów, o tyle mechanizm „pieniądze za praworządność” pełni funkcję sankcyjną, następczo reagując na zaistniałe już naruszenia.

W ocenie EPRS sprawozdania ARoLR zapewniają „narzędzie diagnostyczne” umożliwiające identyfikację silnych i słabych aspektów praworządności w każdym państwie członkowskim. Dlatego też w sprawozdaniach powinna – zgodnie z rekomendacjami Parlamentu Europejskiego – zostać uwzględniona odrębna sekcja z informacjami na temat naruszeń zasad państwa prawnego w danym państwie, które mogą skutkować uruchomieniem mechanizmu „pieniądze za praworządność”. Państwa członkowskie powinny być też rozliczane z realizacji rekomendacji Komisji Europejskiej zawartych w sprawozdaniach ARoLR poprzez groźbę uruchomienia mechanizmu „pieniądze za praworządność”.

Co proponuje EPRS

W konkluzjach analizy EPRS wskazuje w szczególności na konieczność:

1) bardziej precyzyjnego i klarownego objaśniania powodów decyzji podejmowanych w toku procedury „pieniądze za praworządność”;

2) zwiększenia transparentności procedury poprzez stworzenie i opublikowanie jasnych wytycznych, którymi Komisja będzie kierować się w procesie decyzyjnym, a także ustalenie terminów podejmowania poszczególnych decyzji;

3) ustanowienia obiektywnych, jasnych i przewidywalnych kryteriów nakładania sankcji finansowych;

4) ustanowienia precyzyjnych warunków znoszenia sankcji;

5) znalezienia alternatywnych metod rozdysponowania funduszy unijnych umożliwiających obejście rządu krajowego naruszającego zasady państwa prawnego, tak aby zamrożone środki unijne nie przepadły bezpowrotnie, lecz mogły trafić w ręce uprawnionych beneficjentów;

6) zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego w procedurze.

Komentarz Centrum Prawa Międzynarodowego Instytutu Ordo Iuris

Analiza EPRS trafnie identyfikuje deficyty mechanizmu „pieniądze za praworządność”, ale jej konkluzje są nieadekwatne. Istota problemu leży jednak gdzie indziej. Po pierwsze, rozporządzenie z 2020 r. stanowi obejście art. 7 TUE, bo umożliwia zawieszanie praw państw członkowskich wynikających z traktatów w procedurze nieznanej traktatom, większością głosów, zamiast jednomyślnie. Po drugie, próby doprecyzowywania kryteriów oceny praworządności w państwach członkowskich są z góry skazane na niepowodzenie – ogólnych idei polityczno-prawnych jak państwo prawa, zasada niezawisłości sędziowskiej, zasada niezależności sądu czy zasada podziału władzy po prostu nie da się zdefiniować w precyzyjny sposób. Nieprzypadkowo żadna krajowa konstytucja tych pojęć nie definiuje. Z kolei definicje tych pojęć istniejące w doktrynie prawa konstytucyjnego i prawa międzynarodowego są bardzo ogólne i wyrażają jedynie pewne ideały, do których każde państwo europejskie stara się dążyć, ale każde robi to w nieco inny sposób. W praktyce pojęcia te są interpretowane przez pryzmat poglądów politycznych urzędników Komisji oraz przedstawicieli rządów krajowych zasiadających w Radzie UE – co powoduje, że cały mechanizm nie tyle jest gwarancją zapewnienia „odpowiedniego” poziomu praworządności, co instrumentem politycznego nacisku na państwa członkowskie pod pretekstem ochrony praworządności.

Mechanizm „pieniądze za praworządność” nie wymaga więc korekty, lecz likwidacji.

1 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2020/2092 z 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii (OJ L 433I, 22.12.2020, s. 1–10 (B)).

2 EPRS (M-A.Huemer, I. Ioannides, M. Monda), Rule of Law Conditionality Regulation. European Implementation Assessment, Bruksela 2025.

3 Rozporządzenie PE i Rady nr 2021/1060 z  24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej.

4 Rozporządzenie PE i Rady nr 2021/241 z 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (L 057 z 18.2.2021, s. 17).