Wybór Karola Nawrockiego na prezydenta Rzeczypospolitej otworzył nowy okres w życiu naszego kraju. Opozycja prawicowa wiele sobie obiecuje po nowym Prezydencie i dotyczy to nie tylko tej formalnie zorganizowanej, która działa w Sejmie, ale również nas, zwykłych obywateli. Jednak nie chciałabym pisać o nadziejach, lecz o możliwościach wykorzystania pewnych instytucji ustrojowych, które wprowadziła Konstytucja RP z 1997 r. Mam na myśli Radę Gabinetową, która mogłaby się stać organem o istotnym znaczeniu ustrojowym. Będzie to jednak zależało od wielu czynników, które mają przede wszystkim charakter polityczny.
Uregulowania historyczne
Pod nazwą Rady Gabinetowej i o takim statusie ustrojowym oraz funkcjach, które ona posiada, w historii ustroju Rzeczypospolitej nie istniał żaden organ, ale poczynając od Konstytucji marcowej działały podobne instytucje. Już jesienią 1921 r. powołany został, niepublikowaną uchwałą rządu, Komitet Polityczny Rady Ministrów działający pod przewodnictwem Premiera. Prezydent mógł brać udział w jego obradach, jednak tylko na zaproszenie szefa rządu i nie miał prawa udziału w głosowaniu. Konstytucja kwietniowa również nie przewidziała powołania organu podobnego do Rady Gabinetowej, ale prezydent odbywał regularne spotkania z premierem i ministrami, których celem było omówienie najważniejszych spraw państwa. Natomiast ustawa konstytucyjna z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej uregulowała powołanie Rady Gabinetowej, którą stanowić miała Rada Ministrów działająca pod przewodnictwem Prezydenta. Prezes Rady Ministrów był zobowiązany zwołać posiedzenie Rady, jak to stanowił art. 18 ust. 1 w/w ustawy, na życzenie Prezydenta. Ten sam przepis stanowił, że Prezydent mógł korzystać z tego uprawnienia jedynie dla rozpatrzenia spraw wyjątkowej wagi. Przepisy te obowiązywały do czasu likwidacji instytucji Prezydenta w Polsce, a więc do wejścia w życie Konstytucji PRL w 1952 r.
Warto zauważyć i jednocześnie przypomnieć, że w praktyce politycznej II RP dostrzegano konieczność współpracy obu organów władzy wykonawczej, czyli Prezydenta i Rady Ministrów. W 1922 r. Wacław Komarnicki pisał: „[…] Stojąc na czele władzy wykonawczej-prezydent Rzeczypospolitej, jak wogóle głowa państwa, czy to monarchicznego, czy republikańskiego, znajdować się musi w stałym i blizkim kontakcie z radą ministrów” (pisownia oryginalna), W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne, Reprint wydania z 1922 r., Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008, s. 310.
To bardzo znamienne słowa, gdyż trzeba uwzględnić, że w okresie międzywojennym, zarówno w Rzeczypospolitej, jak i we Francji, na której ustroju Polska się wzorowała (a warto także wskazać przykład Czechosłowacji), kształtował się system republiki parlamentarnej. W tym systemie parlament powołuje prezydenta, a więc, jak powiada Komarnicki „nie może być [on – prezydent] przeciwstawiany parlamentowi na wzór króla lub obieranego przez plebiscyt prezydenta”. W konsekwencji prezydent nie powinien mieć wpływu na działania rządu, gdyż nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem. Jednak, z drugiej strony, jak zauważa Komarnicki, prezydent jest konstytucyjnie powiązany z władzą realizowaną przez rząd, a to oznacza, że jego ścisły kontakt z rządem jest niezbędny. Dlatego też, mimo formalnej niespójności, praktyka polityczna wymusiła kontakty Prezydenta i Rady Ministrów we wszystkich wymienionych państwach, aczkolwiek w różnych formach prawnych. We Francji odbywały się zarówno posiedzenia rządu pod przewodnictwem prezydenta, czyli posiedzenia Rady Ministrów, jak i bez jego udziału. W tym drugim przypadku były to posiedzenia gabinetu, których celem było przygotowanie posiedzenia Rady Ministrów. Ciekawe rozwiązania przyjęła Konstytucja Czechosłowacji, która przewidywała, że prezydent może przewodniczyć posiedzeniom rządu oraz żądać przedstawienia na piśmie przez ministra sprawozdania z działalności, jak również zwoływać na naradę rząd lub jego członków.
Kontakty prezydenta z rządem utrzymały się także w czasie obowiązywania Konstytucji kwietniowej, aczkolwiek nie były częste. Nie nastąpiło również ich sformalizowanie. System rządów był jednak zupełnie inny, niż wynikało to z Konstytucji marcowej i przede wszystkim należy wziąć pod uwagę, że rząd podlegał zwierzchnictwu Prezydenta. Skutkiem tego Premier i rząd musieli mieć zaufanie Prezydenta, a ponadto Głowa Państwa miała prawo kontroli ich działalności. Był to więc zupełnie odmienny model rządów niż w okresie obowiązywania Konstytucji marcowej. Wytworzył się również zwyczaj narad Prezydenta z Prezesem Rady Ministrów oraz Generalnym Inspektorem Sił Zbrojnych z udziałem Ministra Spraw Zagranicznych. W szczególności istotne znaczenie miały kontakty Prezydenta z Premierem, co jednak miało swoje ugruntowanie w specyfice stosunków Głowa Państwa – Rząd.
Rada Gabinetowa dzisiaj
Pogląd o celowości instytucjonalnych kontaktów prezydenta i rządu przetrwał II wojnę światową i okres Polski komunistycznej, i znalazł odzwierciedlenie w art. 141 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r., zgodnie z którym „w sprawach szczególnej wagi Prezydent Rzeczypospolitej może zwołać Radę Gabinetową. Radę Gabinetową tworzy Rada Ministrów obradująca pod przewodnictwem Prezydenta Rzeczypospolitej”. Natomiast art. 141 ust. 2 przewiduje, że „Radzie Gabinetowej nie przysługują kompetencje Rady Ministrów”.
Cytowany przepis jest bardzo krótki i ogólny, ale tego rodzaju postanowienia dają wiele możliwości interpretacyjnych, zwłaszcza, gdy sprzyjają temu okoliczności i uwarunkowania polityczne. Tak jak w przypadku wielu innych regulacji konstytucyjnych niezawierających szczegółowych ustaleń stanowi on bardzo dobry przykład ogólności postanowień tego rodzaju aktów prawnych. Daje to możliwość interpretacji, nieraz nawet zróżnicowanych i wiele w takim przypadku zależy od ustabilizowanej praktyki stosowania. Niejednokrotnie powstały zwyczaj konstytucyjny decyduje o ostatecznym sposobie interpretacji przepisu.
Głowa Państwa ma wyłączność zwoływania posiedzeń Rady Gabinetowej i jej przewodniczenia. To bardzo ważny wniosek wynikający z interpretacji art. 141 Konstytucji. Prezydent może zwołać Radę w sprawach szczególnej wagi i w terminie, który ustali. Powstaje więc pytanie, czy jest zasadne twierdzenie, że art. 141 pozwala Prezydentowi na bardzo szeroki zakres samodzielności? Pojęcie „sprawy szczególnej wagi” jest niedookreślone, a więc istnieje duży margines swobody w jego konkretyzacji. Tym bardziej, że Prezydent korzysta z tego uprawnienia na zasadzie wyłączności i jego decyzja jest dla Rady Ministrów wiążąca. Stojący na czele rządu Prezes Rady Ministrów nie posiada uprawnienia do zakwestionowania ani tematyki posiedzenia, ani też jego terminu. Jednak o skuteczności działania Prezydenta w Radzie Gabinetowej decydować będą okoliczności polityczne. Najkrócej rzecz ujmując chodzi o rzeczywisty wpływ Prezydenta na większość parlamentarną, która utworzyła rząd. Realne znaczenie organu o takiej charakterystyce prawno-ustrojowej, jak Rada Gabinetowa będzie wynikiem oddziaływania przede wszystkim czynników politycznych.
Jednakże trzeba zwrócić uwagę, że korzystania przez Prezydenta z możliwości zwoływania posiedzeń Rady Gabinetowej nie powinno się postrzegać tylko z punktu widzenia rywalizujących ze sobą obozów politycznych, na czele których stoją Prezydent i Premier, a więc realizacji polityki kohabitacji. Wprawdzie w praktyce jest to potencjalnie częsta sytuacja, ale Konstytucja nie wyklucza współpracy tych organów jako pewnego ogólnego założenia działania egzekutywy. Należy nawet przyjąć, że powinna ona stanowić metodę działania władzy wykonawczej, gdyż na mocy art. 10 ust. 2 Konstytucji tworzą ją Prezydent i Rada Ministrów, a w tego rodzaju sposobie uregulowania mieści się założenie o niezbędnej współpracy obu tych podmiotów. Zatem zasada współdziałania jest immanentną cechą polskiego unormowania władzy wykonawczej, a nawet więcej, jej obowiązywanie wynika z istoty rzeczy i nie jest konieczne wyrażenie jej expressis verbis. A mimo to, taka regulacja znajduje się we Wstępie do Konstytucji, który stanowi: „[…] ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz”.
W polskiej doktrynie konstytucyjnej Radę Gabinetową określa się jako organ ułatwiający podejmowanie współpracy pomiędzy organami dualistycznej egzekutywy. Nie jest to jedyna formuła, która może być wykorzystywana w tym celu, niemniej jedyna zinstytucjonalizowana. Konstytucyjne uprawnienia Prezydenta dotyczące polityki obronnej i polityki zagranicznej wymagają bieżących, roboczych kontaktów z premierem i właściwymi ministrami, ale w tym przypadku Konstytucja nie zawiera żadnych regulacji szczegółowych.
Współpraca czy rywalizacja?
Powstaje pytanie, co może lub powinno być przedmiotem współpracy w Radzie Gabinetowej, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że Konstytucja wskazuje sprawy o szczególnym znaczeniu. Swoistą, dodatkową wskazówką w tej dziedzinie może być art. 141 ust. 2, który wyklucza by Rada Gabinetowa wykonywała funkcje Rady Ministrów. Jak to już wskazałam wyżej, Prezydent decyduje o zwołaniu Rady, a więc ocenia, czy wskazany warunek został spełniony i z tego punktu widzenia należy postrzegać jego uprawnienie. Trzeba również wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 15) Konstytucji jest to prerogatywa, a więc uprawnienie osobiste. Stanowisko Prezydenta i jego poglądy odnośnie konkretnych zagadnień polskiej polityki wewnętrznej i zagranicznej mają rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy zaistniała potrzeba zwołania posiedzenia, a także jaka powinna być jego tematyka. I w tym punkcie wracamy do oczywistej tezy, że decydujące znaczenie ma akceptacja politycznego charakteru uprawnień Prezydenta i Rady Gabinetowej. A to oznacza, że droga do stosowania postanowień Konstytucji jest otwarta. Istota uprawnień Prezydenta RP zasadza się na pełnej akceptacji jego pozycji jako członu władzy wykonawczej i jednocześnie kluczowego dla zrozumienia zakresu jego władztwa art. 126 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że: „Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium”.
(W pracy wykorzystałam: W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne, Wyd. Sejmowe, reprint z 1922 r, Warszawa 2008 i tegoż: Ustrój państwowy Polski współczesnej. Geneza i system, Wyd. Uniwersytetu Jagiellońskiego, reprint dzieła opublikowanego w Wilnie w roku 1937; M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP, t. II, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016).
Prof. Anna Łabno — konstytucjonalista, Akademia Tarnowska, członek Rady Naukowej Ordo Iuris.
Źródło zdjęcia okładkowego: iStock
