· W czerwcu 2023 r. Komisja Europejska przedstawiła Wniosek w sprawie międzyinstytucjonalnego organu ds. etyki.
· Ma on na celu ustanowienie wspólnych ram etycznego postępowania we wszystkich instytucjach UE.
· Głównym zadaniem organu byłoby udzielanie porad w zakresie dylematów etycznych, przed którymi stają instytucje i ich pracownicy.
· Powołanie organu byłoby także zapewnieniem struktury do dyskusji na temat kwestii etycznych między różnymi podmiotami.
· Wniosek KE został poparty przez Parlament Europejski 25 kwietnia 2024 r.
W czerwcu 2023 r. Komisja Europejska przyjęła wniosek dotyczący powołania międzyinstytucjonalnego organu ds. etyki, którego działalność obejmie członków instytucji UE. Przewodnicząca Komisji zapowiedziała jego powstanie na początku swojej kadencji. Wraz z powołaniem organu ds. etyki po raz pierwszy zostaną wdrożone wspólne normy etycznego postępowania dla członków instytucji oraz formalny mechanizm koordynacji i wymiany poglądów między instytucjami na temat wymogów etycznych. Dzięki tym zmianom politycy UE będą podlegali wspólnym, jasnym, przejrzystym i zrozumiałym normom.
Propozycja opiera się na wspólnym zobowiązaniu instytucji UE do wysokiego poziomu etycznego postępowania (art. 13 TUE). Komisja Europejska uważa, że taka inicjatywa wzmocni zaufanie publiczne do instytucji UE, ale propozycja spotkała się z mieszanymi reakcjami[1].
Wytyczne polityczne Komisji zakładają utworzenie „niezależnego organu ds. etyki wspólnego dla wszystkich instytucji”, ponieważ, zdaniem Komisji, wszystkie instytucje odgrywają ważną rolę w budowaniu zaufania do UE. W związku z tym, Komisja uważa, że porozumienie między wszystkimi instytucjami oparte na ich autonomii instytucjonalnej jest odpowiednim podejściem administracyjnym, ponieważ pozwala na uczestnictwo wszystkich instytucji UE[2].
Organ składać się będzie z jednego członka i jednego zastępcy członka wyznaczonego przez każdą uczestniczącą instytucję („Stronę[3]”). Struktura Organu ma respektować autonomię i niezależność każdej instytucji, a także równowagę instytucjonalną oraz różne postanowienia traktatów dotyczące członków różnych instytucji.
Kompetencje organu nie będą naruszać prerogatywy żadnej instytucji w zakresie przyjmowania przepisów wewnętrznych i podejmowania decyzji w odniesieniu do jej członków. Stosowanie przepisów wewnętrznych jest podstawowym obowiązkiem każdej instytucji, który jest wykonywany w ramach systemu równowagi instytucjonalnej z jego mechanizmami kontroli i równowagi ustanowionymi w Traktatach. Standardy opracowane przez Organ będą jednak stanowić minimalny wspólny standard dla dalszego dostosowania ram etycznych mających zastosowanie do członków wszystkich uczestniczących instytucji, nie narzucając jednak przyjęcia jednego zestawu zasad etycznych wspólnych dla wszystkich. Propozycja nie przyznaje uprawnień dochodzeniowych ani sankcyjnych. Ponadto organ nie będzie miał uprawnień do bezpośredniego nakładania sankcji za naruszenia zasad etycznych. Pozostanie to w gestii wewnętrznych procedur dyscyplinarnych każdej instytucji. Organ nie będzie kolidował ani w żaden sposób ograniczał funkcji dochodzeniowych (a zatem nie będzie się pokrywał) z uprawnieniami europejskich urzędów:
– Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), który posiada znaczące uprawnienia i wiedzę specjalistyczną w zakresie prowadzenia dochodzeń w sprawie poważnych naruszeń obowiązków zawodowych członków. Wszystkie instytucje, organy, urzędy i agencje powinny w pełni uznawać i wspierać mandat OLAF-u;
– Prokuratury Europejskiej, która może prowadzić dochodzenia w sprawie przestępstw naruszających interesy finansowe Unii, w tym przestępstw popełnionych przez członków instytucji, i która może polegać na uprawnieniach i środkach przewidzianych w rozporządzeniu Rady (UE) 2017/1939;
– krajowych organów policyjnych i prokuratorskich, które mogą prowadzić dochodzenia w sprawie każdego przestępstwa popełnionego przez członka i które mogą korzystać z uprawnień i środków przewidzianych w krajowych procedurach karnych; obejmuje to ściganie przestępstw, takich jak nadużycia finansowe i korupcja, w odniesieniu do których Komisja przedstawiła pakiet antykorupcyjny w dniu 3 maja, zgodnie z zapowiedzią przewodniczącej Ursuli von der Leyen w jej orędziu o stanie Unii z 2022 r. Pakiet ten zawiera propozycję aktualizacji i aktualizacji przepisów antykorupcyjnych. Pakiet ten obejmuje wniosek w sprawie aktualizacji i harmonizacji przepisów UE dotyczących definicji i sankcji za przestępstwa korupcyjne, aby zapewnić wysokie standardy w walce z korupcją, i ma pełne zastosowanie do członków wszystkich instytucji UE, a także do pracowników UE;
– Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsmana), który może wszczynać dochodzenia w sprawie podejrzeń o niewłaściwe administrowanie przez instytucje i może żądać dostępu do informacji i dokumentów będących w posiadaniu instytucji[4].
Do funkcji organu ma należeć: opracowanie wspólnych minimalnych standardów mających zastosowanie do wszystkich Stron i ich członków, a także zainicjowanie ich przeglądu, w razie potrzeby, prowadzenie wymiany poglądów na podstawie dokonanej przez Stronę oceny dostosowania jej własnych przepisów wewnętrznych do norm, o których mowa powyżej oraz promowanie współpracy między Stronami w kwestiach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, związanych z postępowaniem ich członków, jak również wymiany z wszelkimi innymi organami publicznymi lub organizacjami międzynarodowymi, których działalność ma znaczenie dla zasad lub norm etyki i uczciwości[5].
Organ opracuje wspólne minimalne standardy w określonej liczbie obszarów, które należycie uwzględniają znaczenie tych obszarów dla niezależności i uczciwości członków i instytucji, do których należą. Standardy powinny również obejmować działania mające na celu promowanie (podnoszenie świadomości) i monitorowanie zgodności w każdej instytucji. Każda ze stron może w dowolnym momencie zasugerować Organowi, który podejmie decyzję w drodze konsensusu, opracowanie wspólnych minimalnych standardów w innych obszarach. Standardy muszą być wspólne dla wszystkich Stron i dlatego powinny być opracowane w sposób należycie uwzględniający ich różne otoczenie instytucjonalne lub rolę[6]. Standardy będą dotyczyć następujących obszarów: normy dotyczące interesów i aktywów, które należy zadeklarować, normy dotyczące działalności pobocznej/zewnętrznej członków, normy dotyczące przyjmowania prezentów, gościnności, podróży oferowanych przez strony trzecie, normy dotyczące przyjmowania nagród/odznaczeń/wyróżnień w trakcie trwania mandatu, normy dotyczące warunkowości i środków przejrzystości, w szczególności w odniesieniu do spotkań z przedstawicielami grup interesu i ich publikacji, normy dotyczące postępowania z działaniami byłych członków po zakończeniu mandatu i ich przejrzystości, normy dotyczące wdrażania wspólnych ram, w tym w odniesieniu do monitorowania zgodności i zapewniania działań następczych w przypadku naruszeń, normy dotyczące upubliczniania informacji zebranych w ramach poprzednich punktów[7].
Kwestie, które będą dyskutowane w ramach działalności organu, będą dotyczyć[8]:
- przyjmowania prezentów oraz korzystania z gościnności i możliwości podróży oferowanych przez osoby trzecie – normy obejmą również przyjmowanie nagród, odznaczeń lub wyróżnień,
- warunkowości i środków służących przejrzystości, zwłaszcza w odniesieniu do spotkań z przedstawicielami grup interesu – dzięki rejestrowi służącemu przejrzystości Komisja, Parlament Europejski i Rada posiadają już wspólne normy dotyczące spotkań z przedstawicielami grup interesu i publikacji informacji na ich temat. Normy zostaną rozszerzone i obejmą m.in. dostęp do budynków instytucji,
- interesów i informacji majątkowych, które należy ujawnić, w tym określenia ich kategorii i procedur służących kontrolowaniu tych oświadczeń,
- działalności dodatkowej lub zewnętrznej, aby zagwarantować brak negatywnych skutków dla dostępności i niezależności członków,
- działalności byłych członków instytucji – ustanowienie zasad i wymogów w zakresie przejrzystości,
- wdrożenia wspólnych ram, w tym w zakresie monitorowania zgodności i działań następczych, które dotyczyłyby możliwych przypadków nękania i nakładania kar w razie naruszeń w każdej instytucji,
- rozpowszechniania informacji – każda instytucja będzie musiała podać do wiadomości publicznej informacje na temat sposobu wdrażania norm.
Organ ds. etyki jest emanacją mnożenia rozwiązań biurokratycznych Unii Europejskiej, które tak naprawdę niczego nie rozwiązują. Jest to administracyjnie populistyczne działanie, które nie przynosi żadnych realnych skutków. Co istotne, organ nie ma uprawnień do prowadzenia dochodzeń w sprawie wykroczeń lub nakładania sankcji, polegając wciąż na samokontroli każdej instytucji. Propozycja pojawiła się po skandalu Qatargate, który obnażył słabości istniejących ram etycznych UE[9]. Wezwano do wprowadzenia bardziej rygorystycznych zasad przejrzystości w odniesieniu do organizacji pozarządowych lobbujących w instytucjach UE. Z lektury projektu wynika jednak, że proponowany organ jest półśrodkiem, który nie będzie w stanie skutecznie przeciwdziałać korupcji. Wątpliwe jest, czy organ ten będzie rzeczywiście niezależny od instytucji, które nadzoruje. W jaki sposób zamierza on realnie zapewniać standardy etyczne, nie będąc uprawnionym do nakładania sankcji, jedynie polegając na istniejących procedurach dyscyplinarnych w każdej instytucji? Jaki jest więc jego praktyczny wymiar? Na te i inne prawnie istotne kwestie, na próżno szukać odpowiedzi w treści dokumentu.
Julia Książek – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris
