Unia nie kazała, rząd zrobił – o nadregulacji i ryzyku cyfrowej cenzury

29 września 2025 r. do Sejmu wpłynął Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz niektórych innych ustaw (dalej: projekt), któremu nadano numer druku 1757¹. Projekt ten ma na celu przede wszystkim dostosowanie polskiego porządku prawnego do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2065 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych oraz zmiany dyrektywy 2000/31/WE (akt o usługach cyfrowych)², powszechnie określanego jako Digital Services Act³. Należy zaznaczyć, że DSA, zgodnie z jego art. 93 ust. 2, jest stosowane od 17 lutego 2024 r. – jakkolwiek tym samym rozporządzenie to obowiązuje również od tego momentu bezpośrednio w polskim porządku prawnym, to niemniej państwa członkowskie powinny były dostosować swoje przepisy do treści rozporządzenia, w tym wykonać określone w nim obowiązki. Ze względu na niewypełnienie tych obowiązków w terminie, 7 maja 2025 r. Komisja Europejska zaskarżyła Polskę (wraz z Czechami, Hiszpanią, Cyprem i Portugalią) do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej⁴. Innymi słowy, polski proces legislacyjny co do przedmiotowego projektu ma charakter zdecydowanie spóźniony. 

Co więcej – spóźnienie to wynika z niezrozumiałych decyzji polskiego rządu. Pierwotny projekt został bowiem przedstawiony przez rząd już w marcu 2024 r.⁵ Ograniczał się on głównie do wypełnienia obowiązków wynikających z DSA, w tym zwłaszcza do przypisania uprawnień właściwych organów, przewidzianych w DSA, odpowiednim organom krajowym oraz do umiejscowienia instytucji przewidzianych w DSA w systemie prawa polskiego, w tym w szczególności dookreślenia przewidzianych w nim procedur administracyjnych. Charakter ten został podkreślony w opinii Instytutu Ordo Iuris do ówczesnej wersji projektu, opublikowanej 24 kwietnia 2024 r.⁶, w której, oprócz szeregu szczegółowych uwag i sugestii, nie zawarto zasadniczych zastrzeżeń.  

Tymczasem, po zakończeniu procesu konsultacji publicznych, rząd wydał kolejną wersję projektu, z 26 września 2025 r.⁷, w której postanowił znacząco poszerzyć zakres projektu, zdecydowanie wykraczając poza to, co było wymagane w związku z wdrożeniem DSA.  

Mianowicie projekt, w swoim art. 1 pkt 5, przewidywał dodanie do ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną⁸ nowego Rozdziału 2a „Nakazy podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom, nakazy usunięcia ograniczeń nałożonych przez dostawcę oraz nakazy udostępniania informacji o usługobiorcy”. Istotę tego rozdziału można sprowadzić do nadania organom administracji uprawnienia do blokowania „nielegalnych treści” w Internecie. 

Powyższa propozycja przez długi czas pozostawała niezauważona przez opinię publiczną; ten stan rzeczy zmienił dopiero artykuł opublikowany w styczniu 2025 r. w „Gazecie Prawnej”⁹. Wtedy też na temat nowych propozycji wypowiedział się krytycznie przedstawiciel Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris w wywiadzie dla kanału PCh24TV¹⁰. Na problem wskazała również Komisja do spraw Sądownictwa Izby Reprezentantów Stanów Zjednoczonych, w swoim piśmie z 13 maja 2025 r., w którym wyrażono obawę, czy rząd Donalda Tuska nie będzie chciał wykorzystać DSA do cenzurowania wypowiedzi krytycznych wobec rządu¹¹. 

Pod wpływem szerokiego niezadowolenia społecznego rząd wycofał się z szeregu najbardziej kontrowersyjnych i wadliwych prawnie rozwiązań, jakie znajdowały się we wcześniejszej wersji projektu. Wciąż – w wersji przyjętej przez rząd i skierowanej do Sejmu pozostał mechanizm możliwości nakładania blokady na „nielegalne treści” w Internecie w drodze decyzji administracyjnych. 

Konstytucyjne i prawnomiędzynarodowe gwarancje swobody wypowiedzi 

Przed szczegółowym odniesieniem do przedmiotowego mechanizmu, należy jednak umieścić propozycje zawarte w akcie w kontekście ponadustawowych gwarancji swobody wypowiedzi. Najważniejsze są tu art. 14 i 54 Konstytucji, gwarantujące wolność prasy i innych środków społecznego przekazu oraz gwarantujące wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Podobne przepisy można znaleźć w wiążących Polskę ratyfikowanych umowach międzynarodowych, mających pierwszeństwo przed ustawami. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r.¹² przewiduje w swoim art. 19 ust. 1 prawo do posiadania bez przeszkód własnych poglądów oraz do swobodnego wyrażania opinii, co obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów. Z kolei Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2¹³, gwarantuje w swoim art. 10 prawo do wolności wyrażania opinii, co obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. 

Podobną gwarancję można znaleźć również w art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej z dnia 26 października 2012 r.¹⁴, w którym oprócz prawa do wolności wypowiedzi zagwarantowano również szacunek dla wolności i pluralizmu mediów. Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że istotność tego aktu dla polskiego porządku prawnego, w świetle Protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa, stanowiącego integralną, wiążąca prawnie część Traktatu z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, z dnia 13 grudnia 2007 r.¹⁵, jest umiarkowana. Z drugiej strony również w innych aktach prawa unijnego, w tym obowiązujących bezpośrednio w polskim porządku prawnym, można znaleźć podobne regulacje. Przykładowo w art. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2024/1083 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie ustanowienia wspólnych ram dla usług medialnych na rynku wewnętrznym i zmiany dyrektywy 2010/13/UE (europejski akt o wolności mediów)¹⁶, państwa członkowskie mają obowiązek działać z poszanowaniem prawa odbiorców usług medialnych do posiadania dostępu do różnorodnych i redakcyjnie niezależnych treści medialnych i zapewniać warunki w celu zagwarantowania tego prawa, z korzyścią dla wolnego i demokratycznego dyskursu. 

Oczywiście powyższe gwarancje nie mają charakteru absolutnego w tym nie obejmują treści, których wypowiadanie byłoby niezgodne z prawem. Przede wszystkim każde ograniczenie konstytucyjnego prawa i wolności musi jednak wypełniać kryteria określone w art. 31 ust. 3 to znaczy być konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, jak również nie może naruszać istoty wolności i praw. W kontekście kwestii ustalania „legalności” udostępnianych treści lub jej braku, należy również mieć na uwadze prawo do sądu, zawarte w art. 45 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Podobne przepisy przewiduje zarówno Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich (art. 14) i Europejska Konwencja Praw Człowieka (art. 6). Projekt nie czyni zadość powyższym gwarancjom. 

Mechanizm nakładania nakazów podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom 

W aktualnej wersji mechanizm nakładania nakazów podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom wciąż jest opisany w art. 1 pkt 5 projektu, dodającym nowe przepisy do ustawy o świadczeniu usług. Jak wynika z dodawanego art. 11a ust. 1 i art. 11l ust. 1 pkt 1, sprowadza się on do wydania nakazu uniemożliwienia dostępu do „nielegalnych treści” występujących w usłudze świadczonej przez „dostawcę usług pośrednich”, czyli w praktyce na przykład do nakazu zablokowania przez świadczącego usługę hostingu dostępu do danych treści, przechowywanych na prowadzonym przez tego świadczącego serwerze. Nie dotyczy to więc wyłącznie platform społecznościowych, ale wszystkich stron internetowych. 

Decyzję taką co do zasady, zgodnie z dodawanym art. 11b pkt 2, będzie podejmował Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej¹⁷ – jedynie w wypadku platform udostępniających wideo, takich jak na przykład serwis YouTube, właściwy będzie Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji¹⁸ (dodawany art. 11b pkt 1). 

Wniosek o wydanie takiego nakazu, zgodnie z dodawanym art. 11a ust. 1, będą mogły składać następujące podmioty: Prokurator, Policja, organ Krajowej Administracji Skarbowej, usługobiorca (czyli osoba korzystająca z danej usługi) lub zaufany podmiot sygnalizujący¹⁹. Względem wcześniejszej wersji projektu znacznie zawężony został zakres przedmiotowy tego, czym są „nielegalne treści”. Mianowicie, zgodnie z dodawanym art. 11a ust. 1, są to treści: 

1. których rozpowszechnianie może wyczerpywać znamiona konkretnie wyliczonych, następujących przestępstw: groźba bezprawna motywowana etnicznie lub religijnie w (art. 119 § 1 kodeksu karnego²⁰), przyjęcie zlecenia zabójstwa człowieka (art. 148a § 1), namowa do samobójstwa (art. 151 k.k.), nakłanianie innej osoby do spowodowania u niej ciężkiego uszczerbku na zdrowiu (art. 156a k.k.), handel ludźmi (art. 189a k.k.), groźba popełnienia przestępstwa (art. 190 § 1 k.k.), podszywanie się pod inną osobę (art. 190a § 2 k.k.), utrwalanie lub rozpowszechnianie wizerunku nagiej osoby bez jej zgody (art. 191a § 1 k.k.), udostępnianie treści pornograficznych małoletniemu poniżej 15 roku życia (art. 200 § 3 i 5 k.k.), nawiązanie kontaktu z małoletnim poniżej lat 15 w celu popełnienia przestępstwa przeciwko wolności seksualnej (art. 200a k.k.), publiczne propagowanie zachowań o charakterze pedofilskim (art. 200b k.k.), publiczne prezentowanie treści pornograficznych lub utrwalanie lub posiadanie takich treści z udziałem małoletniego (art. 202 § 1, 3–4c k.k.), fałszywe zawiadamianie o zagrożeniu (art. 224a k.k.), propagowanie faszyzmu lub nawoływanie do nienawiści (art. 256 § 1–2 k.k.), znieważenie z powodów etnicznych lub religijnych (art. 257 k.k.), oszustwo (art. 286 § 1 i 2 k.k.), oszustwo komputerowe (art. 287 § 1 k.k.), bezprawne rozpowszechnianie cudzego utworu (art. 116 ustawy z dnia 4 lutego r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych²¹), sprzedaż tytoniu na odległość (art. 12c pkt 5 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych²²), oznaczanie towarów podrobionym znakiem towarowym (art. 305 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej²³); 

2. odnoszące się do nielegalnej sprzedaży towarów lub nielegalnego świadczenia usług, które mogą wyczerpywać znamiona czynu zabronionego określonego w ustawie z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy²⁴; 

3. pochwalające lub nawołujące do popełnienia wyżej wymienionych czynów zabronionych. 

Nakaz zablokowania dostępu do danych treści będzie mógł być nałożony wyłącznie wówczas, gdy dowody zgromadzone w postępowaniu w sposób niebudzący wątpliwości będą świadczyć o nielegalnym charakterze treści (dodawany art. 11l ust. 1 pkt 1), czyli o spełnieniu przez nią jednej z opisanych wyżej trzech przesłanek. Co istotne, dowodami takimi mogą być wyłącznie dowody uprawdopodabniające nielegalny charakter treści będącej przedmiotem wniosku, przekazane przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem oraz dowody możliwe do ustalenia na podstawie materiałów, którymi dysponuje organ właściwy do rozpatrzenia wniosku (dodawany art. 11j ust. 1). Wszelkie dowody złożone przez wnioskodawcę po złożeniu wniosku powinny zostać pominięte przez organ rozpatrujący wniosek, chyba że wnioskodawca uprawdopodobni, że ich powołanie we wniosku nie było możliwe (dodawany art. 11j ust. 3). Nie jest również możliwe ponowne złożenie wniosku opartego na tych samych podstawach faktycznych co wniosek wcześniej rozpoznany – taki wniosek organ pozostawi bez rozpoznania (dodawany art. 11k). 

Co istotne, w postępowaniu przed organem udział bierze również usługobiorca, który umieścił treść będącą przedmiotem wniosku (dodawany art. 11i pkt 3) – usługobiorca taki będzie miał 2 dni na przedstawienie swojego stanowiska w sprawie, od momentu poinformowania go przez dostawcę usługi, której wniosek dotyczy, o złożeniu wniosku (dodawany art. 11g). 

Po upłynięciu powyższego terminu organ ma 7 dni na wydanie decyzji o nałożeniu nakazu zablokowania dostępu albo o odmowie wydania takiego nakazu – jeśli wnioskodawcą był Prokurator lub Policja, termin ten jest jeszcze krótszy i wynosi 2 dni, natomiast w sprawach szczególnie skomplikowanych może zostać wydłużony do 21 dni (dodawany art. 11o). 

Decyzja organu kończy postępowanie administracyjne i nie przysługuje od niej odwołanie, natomiast każda ze stron może wnieść sprzeciw od decyzji organu w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia do sądu powszechnego, który rozpatruje sprzeciw w trybie postępowania nieprocesowego (dodawany art. 11p ust. 1-3 i 7). Przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu decyzja nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (dodawany art. 11p ust. 5). Rygor taki może zostać nadany przez organ, jeżeli jest to niezbędne ze względu na rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody albo ze względu na interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (dodawany art. 11m). 

Poprawa względem poprzedniej wersji, ale wciąż wątpliwości co do samego mechanizmu 

Wersja projektu, która wpłynęła do Sejmu, niewątpliwie zasługuje na znacznie lepszą ocenę niż wersja wcześniejsza, która zakładała rażące pozbawienie użytkowników usług elektronicznych prawa do sądu, ujętego w art. 45 Konstytucji. Przede wszystkim wcześniejsza wersja przewidywała, że uczestnikami postępowania przed organem będą wyłącznie wnioskodawca i dostawca usługi. Użytkownik, będący autorem treści, której dotyczy wniosek, nie tylko nie mógł przedstawić stanowiska, ale co więcej – nie był nawet informowany o toczącym się postanowieniu. Pod tym względem zmiany wprowadzone w projekcie należy ocenić zdecydowanie pozytywnie. 

Podobnie należy ocenić również znaczące zawężenie i doprecyzowanie zakresu pojęcia „treści niebezpiecznych”. W wersji wcześniejszej zakres ten obejmował nie tylko popełnienie bliżej niesprecyzowanego czynu zabronionego, ale również każdorazowe naruszenie dobra osobistego lub prawa własności intelektualnej. Pod tym względem zawężenie tego zakresu wyłącznie do przestępstw i to enumeratywnie wyliczonych należy również ocenić pozytywnie. 

Wreszcie trzecią pozytywną zmianą jest zastąpienie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu – możliwością wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Jako że spór, który sąd miałby rozpatrywać, w istocie dotyczy problematyki prawnokarnej, to właściwość sądów powszechnych jest w tym miejscu zdecydowanie bardziej adekwatna niż sądów administracyjnych. 

Zmianą częściowo na lepsze jest natomiast zastąpienie zasady, w myśl której decyzja organu podlega natychmiastowemu wykonaniu, wspomnianą wyżej zasadą wstrzymania wykonania decyzji do czasu upłynięcia terminu na wniesienie sprzeciwu od niej. Tutaj jednak należy poczynić dwie uwagi krytyczne. 

Po pierwsze, aktualna wersja projektu wciąż przewiduje możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i tym samym zablokowanie dostępu do danej treści bez decyzji sądu. Przesłanki, w oparciu o które sąd może nadać taki rygor, mają charakter zdecydowanie nieostry i ocenny, co również należy ocenić negatywnie z punktu widzenia zasady państwa prawnego. Tym samym głównym i podstawowym postulatem wobec obecnej wersji projektu powinno być usunięcie z jego art. 1 pkt 5 art. 11m, dodawanego do ustawy o ustawy o świadczeniu usług. 

Po drugie, w projekcie znajduje się z pozoru drobna, ale potencjalnie istotna luka w zakresie wykonalności decyzji. Otóż w uzasadnieniu projektu wskazano, że opisana wyżej instytucja sprzeciwu od decyzji organu stanowi rozwiązanie analogiczne do klasycznego odwołania od decyzji administracyjnej, w tym również w odniesieniu do przepisów dotyczących wykonalności decyzji²⁵. Mimo to wśród przepisach regulujących sprzeciw zabrakło przepisu analogicznego do art. 130 § 2. Kodeksu postępowania administracyjnego²⁶, który przesądzałby, że wniesienie sprzeciwu w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. 

Po trzecie, w przeciwieństwie do wcześniejszej wersji projektu, w której to organem właściwym w zakresie stosowania mechanizmu był wyłącznie, w odniesieniu do „nielegalnych treści” będących czynami niedozwolonymi, Prezes UKE, obecna wersja przyznaje właściwość w tym zakresie częściowo również Przewodniczącemu KRRiT. Dotyczy to jednak wyłącznie „nielegalnych treści” udostępnianych na platformach udostępniających wideo. Tymczasem, to właśnie KRRiT jest tym organem, którego konstytucyjnym zadaniem, zgodnie z art. 213 ust. 1 Konstytucji, jest stanie na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Ponadto organ ten, jako powoływany przez Sejm, Senat i Prezydenta Rzeczypospolitej, zgodnie z art. 214 ust. 1 Konstytucji, jest w znacznie większym stopniu niezależny od rządu niż Prezes UKE, który jest wprawdzie powoływany przez Sejm, ale na wniosek Prezesa Rady Ministrów (art. 415 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. – Prawo komunikacji elektronicznej²⁷), a ponadto może być przez tenże Sejm odwołany w oparciu o między innymi nieostrą przesłankę utarty nieposzlakowanej opinii (art.  416 ust. 1 Prawa komunikacji elektronicznej). Ponadto Prezes UKE jest centralnym organem administracji rządowej (art. 413 ust. 2 Prawa komunikacji elektronicznej), podczas gdy KRRiT jest konstytucyjnym organem ochrony prawa. W związku z powyższym, gdyby mechanizm nakładania nakazów podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom miałby pozostać w projekcie, to zasadne byłoby wprowadzenie zmian w dodawanym do ustawy o świadczeniu usług art. 11b takich, by to Przewodniczący KRRiT był zawsze właściwy w przedmiocie rozpatrywania wniosków o stosowanie tego mechanizmu. 

Podstawową wątpliwość budzi jednak sama zasadność umieszczenia w projekcie szczególnego trybu pozwalającego na nakładanie blokady treści umieszczonych w Internecie w drodze decyzji administracyjnych. Można mieć wątpliwość, czy sąd, rozpatrujący sprzeciw w trybie nieprocesowym, w oparciu o decyzję i stanowisko usługobiorcy, które zostały wydane w wyjątkowo krótkim terminie, będzie w stanie należycie ocenić stan faktyczny. Właściwą procedurą do rozstrzygania tego, czy dany czyn w istocie wypełnia znamiona danego przestępstwa, jest pełna procedura karna, w której oskarżonemu przysługują należyte gwarancje procesowe, wymagane przez zasadę państwa prawnego. Możliwość blokowania dostępu do takich treści w ramach tej procedury przewiduje już obecnie na przykład art. 418a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego²⁸. 

Co więcej, projekt nie odnosi się w ogóle do sytuacji, gdy w sprawie dojdzie do rozbieżności między decyzją sądu wydaną na kanwie sprzeciwu od decyzji, a decyzją sądu wydaną (zapewne w znacznie późniejszym okresie) właśnie w tym pełnoprawnym postepowaniu karnym. Sytuacja taka nie wyczerpuje bezpośrednio żadnej z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia zasady pewności prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji, przepisy projektu powinny wprost określać, jaki tryb jest właściwy do uchylenia decyzji w wypadku prawomocnego stwierdzenia przez sąd karny, że dany czyn, uznany przez organ za „nielegalne treści”, w istocie nie wypełniania znamion czynu zabronionego.  

Niezależnie od powyższych wątpliwości praktycznych, należy jasno zaznaczyć, że dodanie mechanizmu nakładania nakazów blokowania dostępu do „nielegalnych treści” jest klasycznym przykładem nadregulacji wprowadzonej przez polskiego ustawodawcę przy okazji wdrażania prawa europejskiego. Z DSA w żadnym stopniu nie wynika bynajmniej obowiązek wprowadzenia takiego mechanizmu. Co więcej – w motywie 32 DSA wskazano wyraźnie, że: niniejsze rozporządzenie nie stanowi podstawy prawnej do wydawania takich nakazów ani nie określa ich zakresu terytorialnego czy transgranicznego egzekwowania. Ponadto w co najmniej kilku motywach (m.in. 32, 52 czy 116) DSA wskazano, że przepisy krajowe przyjmowane w celu jego wykonania nie mogą naruszać prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, w tym prawa do obrony, a także muszą szanować prawo do wolności wypowiedzi i informacji (m.in. motyw 3, 22, 52). 

Z faktu tego zdaje sobie sprawę również Ministerstwo Cyfryzacji, będące autorem projektu, które w odwróconej tabeli zgodności wskazało, że: Przedmiotowa zmiana nie wynika bezpośrednio z obowiązku implementacji przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2065 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych oraz zmiany dyrektywy 2000/31/WE (akt o usługach cyfrowych)²⁹. 

Niezależnie od wątpliwości co do wpływu przyjętych rozwiązań na prawo do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji, jak również na prawo do wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o którym mowa w art. 54 Konstytucji oraz analogicznych regulacji przywołanych wyżej, wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego, należy wskazać, że dodanie tego typu kontrowersyjnej nadregulacji niewątpliwie przyczyniło się również do opóźnienia prac nad wdrożeniem DSA, co z kolei naraża Polskę na kary finansowe z tego tytułu. Na ten fakt zwrócił uwagę Związek Pracodawców Technologii Cyfrowych LEWIATAN w swojej opinii z 9 października 2025 r.³⁰. 

Status zaufanego podmiotu sygnalizującego 

Na marginesie można zauważyć, że projekt przewiduje dodanie do polskiego porządku prawnego instytucji zaufanego podmiotu sygnalizującego (art. 1 pkt 8 projektu). Pod tym względem przepisy projektu w wersji skierowanej do Sejmu nie różnią się istotnie od wersji pierwotnej, z marca 2024 r., stąd aktualność zachowują uwagi w jej zakresie poczynione przez Instytut Ordo Iuris w przywołanej wyżej opinii z kwietnia 2024 r. 

W szczególności należy tu przywołać fakt, że kryteria dotyczące uzyskania tego statusu, zostały określone bezpośrednio w art. 22 ust. 2 DSA i co do zasady nie wydają się nacechowane ideologicznie, a więc i nie powinny prowadzić do dyskryminacji jakiejkolwiek grupy zainteresowanych podmiotów, jakkolwiek opierają się one w dużej mierze na pojęciach nieostrych i uznaniowych. Tym samym ponownie należy wskazać na konieczność monitorowania tego, by Prezes UKE faktycznie pozostawał bezstronny w nadawaniu przedmiotowego statusu, tak, by wśród podmiotów, którym zostanie on nadany, nie znalazły się wyłącznie organizacje nieukrywające swojego progresywnego profilu ideowego. Również w tym miejscu ponownie – jakkolwiek jest to uwaga nie tyle do projektu, co do rozwiązań przyjętych w DSA i wiążących Polskę bezpośrednio – należy podkreślić, że sama koncepcja wyznaczania statusu zaufanego podmiotu sygnalizującego przez organy administracji wpisuje się w szerszy, bardzo niebezpieczny trend oddawania w ręce tejże administracji nadmiernych kompetencji w zakresie moderowania wolnej debaty publicznej. 

Osobnego komentarza wymaga natomiast fakt, że, jak wskazano wyżej, projekt przyznaje zaufanym podmiotom sygnalizującym również legitymację czynną do składania wniosków o nakładanie nakazów podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom. Przyznanie tym podmiotom tego typu uprawnień również stanowi rażący przykład nadregulacji: DSA w żaden sposób nie zobowiązuje państw do wprowadzenia tego typu rozwiązań. Jedyne uprawnienia, jakie DSA bezpośrednio przyznaje zaufanym podmiotom sygnalizacyjnym, odnoszą się do ich relacji z dostawcami platform internetowych – którzy powinni zapewnić priorytetowe traktowanie zgłoszeń dokonywanych przez te podmioty (art. 22 DSA) – a nie z jakimikolwiek organami państwowymi. 

Podsumowanie 

Z punktu widzenia spójności systemu prawnego oraz zasady pewności prawa cały mechanizm nakładania nakazu uniemożliwienia dostępu do „nielegalnych treści” powinien zostać wykreślony z projektu. Stanowi on nadmierną ingerencję w konstytucją i prawnomiędzynarodową swobodę wolności wypowiedzi, niespełniającą wymogu konieczności, o którym mowa w art. 31. ust. 3 Konstytucji, gdyż „nielegalne treści” już teraz mogą być usuwane, w drodze pełnoprawnej procedury karnej. Wprowadzenie równoległej procedury „przyspieszonej” i opartej głównie na wyjątkowo krótkim postępowaniu administracyjnym stanowi z kolei naruszenie prawa do sądu. Rozwiązania, o których mowa w art. 1 pkt 5 projektu, powinny zostać ograniczone do możliwości składania przez usługobiorców wniosków do Przewodniczącego KRRiT o wydanie nakazu usunięcia ograniczeń w dostępie do opublikowanych przez niego treści, nałożonych przez dostawcę usługi hostingu ze względu na fakt, że informacje przekazane przez usługobiorcę stanowią potencjalnie nielegalną treść.  

Innymi słowy, w dodawanym przez projekt do ustawy o świadczeniu usług art. 11a należy wykreślić ust. 1 i 3, zachowując ust. 2 (przyznający usługobiorcy prawo do wniesienie wniosku o wydanie nakazu usunięcia blokady nałożonej przez dostawcę usługi hostingu), po czym dostosować resztę art. 1 pkt 5 projektu do powyższej zmiany. 

Możliwość nakładania blokady na treści w Internecie, których rozpowszechnianie stanowi czyn zabroniony, powinna odbywać się w toku pełnoprawnej procedury karnej, a nie w ramach przyspieszonego postępowania administracyjnego. 

W ostateczności, gdyby powyższy postulat nie został spełniony, jako absolutne minimum należałoby wskazać konieczność dopracowania art. 1 pkt 5 projektu w następującym zakresie: 

1. doprecyzowanie przepisów odnoszących się do wykonalności decyzji, poprzez skreślenie dodawanego art. 11m i dodanie do art. 11p ust. 5 treści, z której jednoznacznie będzie wynikać, że wniesienie sprzeciwu w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji; 

2. określenie skutków wydania prawomocnego wyroku w sprawie karnej, przesądzającego, że czyn, uznany za umieszczanie nielegalnych treści, nie wypełnia znamion czynu zabronionego, w odniesieniu do trybu uchylenia decyzji oraz możliwości ubiegania się o odszkodowanie; 

3. przyznanie wyłącznej właściwości w zakresie stosowania mechanizmu Przewodniczącemu KRRiT; 

4. wykreślenie z grona podmiotów uprawnionych do składania wniosków o nakładanie nakazów podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom zaufanych podmiotów sygnalizujących. 

Jędrzej Jabłoński – analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris.

^[1] https://www.sejm.gov.pl/sejm10.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1757, dostęp 14.10.2025 r.

^[2] Dz. Urz. UE. L 277 z 27.10.2022, s. 1–102, http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj, dostęp 14.10.2025 r.

^[3] Dalej: DSA.

^[4] Komisja pozywa 5 krajów, m.in. , Polskę za niewdrożenie DSA, 7 maja 2025 r., https://poland.representation.ec.europa.eu/news/komisja-pozywa-5-krajow-min-polske-za-niewdrozenie-dsa-2025-05-07_pl, dostęp: 14.10.2025 r.

^[5] Projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz niektórych innych ustaw, numer z wykazu: UC21, https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12383101/katalog/13045595#13045595, dostęp 14.10.2025 r.

^[6] Jędrzej Jabłoński, Analiza Projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz niektórych innych ustaw, https://ordoiuris.pl/analiza/analiza-projektu-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-swiadczeniu-uslug-droga-elektroniczna-oraz-niektorych-innych-ustaw, dostęp 14.10.2025 r.

^[7] https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12383101/13045617/13045618/dokument684987.pdf, dostęp: 14.10.2025 r.

^[8] Dz.U. z 2024 r. poz. 1513 ze zm., dalej: „ustawa o świadczeniu usług”.

^[9] Elżbieta Rutkowska, Internet do cenzury. Polska chce przyjąć przepisy, które są niebezpieczne dla wolności słowa, 12 stycznia 2025 r., https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/9710838,internet-do-cenzury-polska-chce-przyjac-przepisy-ktore-sa-niebezpiec.html, dostęp: 14.10.2025 r.

^[10] TUSK ZAMKNIE NAM INTERNET? TYLKO FAKTY, 18 stycznia 2025 r., https://youtu.be/MxcXOpbMlqc?si=F7c80dO6h3pmzRJF, dostęp: 14.10.2025 r.

^[11] Kongres Stanów Zjednoczonych Ameryki wyraża zaniepokojenie działaniami rządu Donalda Tuska i ich wpływem na wolność słowa, 14 maja 2025 r., https://obserwator-praworzadnosci.pl/pl/kongres-stanow-zjednoczonych-ameryki-wyraza-zaniepokojenie-dzialaniami-rzadu-donalda-tuska-i-ich-wplywem-na-wolnosc-slowa/, dostęp 14.10.2025 r.

^[12] Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich.

^[13] Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, dalej: Europejska Konwencja Praw Człowieka.

^[14] Dz.Urz.UE.C z 2012 r. Nr 326, str. 391.

^[15] Dz.U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569.

^[16] Dz.Urz.UE.L z 2024 r. str. 1083.

^[17] Dalej: Prezes UKE.

^[18] Dalej: Przewodniczący KRRiT.

^[19] Szerzej na temat tej grupy podmiotów – zob. niżej.

^[20] Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2025 r. poz. 383), dalej: k.k..

^[21] Dz.U. z 2025 r. poz. 24.

^[22] Dz. U. z 2024 r. poz. 1162 ze zm.

^[23] Dz. U. z 2023 r. poz. 1170.

^[24] Dz. U. z 2025 r. poz. 633.

^[25] „W związku z faktem, że sprzeciw nie jest klasycznym odwołaniem w rozumieniu k.p.a., dlatego też konieczny jest przepis analogiczny do art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Z tego powodu projekt ustawy zawiera postanowienie, że przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, decyzja, o której mowa w art. 11l ust. 1 pkt 1 i 2, nie ulega wykonaniu, chyba że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.” – s. 12 Uzasadnienia projektu, [s. 66 Druku Sejmowego nr 1757].

^[26] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 46 ze zm.), dalej: k.p.a.

^[27] Dz.U. z 2024 r. poz. 1221 ze zm., dalej: Prawo komunikacji elektronicznej.

^[28] Dz.U. z 2025 r. poz. 46 ze zm.

^[29] ODWRÓCONA TABELA ZGODNOŚCI w zakresie objętym przedmiotem projektu ustawy – ustawa o zmianie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz niektórych innych ustaw, s. 1 [s. 440 Druku Sejmowego nr 1757].

^[30] https://orka.sejm.gov.pl/Druki10ka.nsf/0/04B53B5EE2863FA3C1258D1F00415538/%24File/1757-001.pdf, s. [5-8], dostęp: 15.10.2025 r.