System rządów parlamentarnych – między postulatem „silnej władzy” a realiami ustrojowymi. Część II

Czy koncepcja silnej władzy wystarczy by reformować Polskę?

Krytyka Konstytucji RP uchwalonej w 1997 r. jest w środowiskach prawicowych właściwie powszechna. Przede wszystkim dotyczy błędnej decyzji o wyborze systemu rządów parlamentarnych, które, jak twierdzi wielu, są nieskuteczne. Przyjmuje się, że najlepszy byłby system prezydencki, ewentualnie kanclerski. A zatem chodzi o silną władzę wykonawczą, gdyż tylko wtedy można byłoby zapewnić Polsce sprawne rządy, które najlepiej służyłyby realizacji polskiego interesu. To zdanie zawiera dwie istotne tezy, a mianowicie potrzebę powołania silnych rządów gwarantujących realizację interesu narodowego i przekonanie, że jest to możliwe tylko wtedy, gdy konstytucja da podstawę prawną do stworzenia ośrodka władzy prezydenckiej. Zaledwie dwa cele, ale ich wykonanie bynajmniej nie jest łatwe. Tym bardziej, że oczekuje się, że będzie on jednocześnie zdolny określić i ustalić treść interesu państwa. Spór polityczny dotyczy właśnie tego, jak ukształtować system władzy i co stanowi interes państwa. Te dwa zagadnienia należy zawsze widzieć łącznie: polityka ma realizować interes państwa.

Na podstawie art. 1 Konstytucji RP, który ustanawia zasadę, zgodnie z którą Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, można byłoby przyjąć, że w ten sposób ustrojodawca zdecydował o pojęciu interesu państwa, ale jednak tylko w ujęciu formalnym. Nadal istnieje bowiem problem, co konkretnie jest owym dobrem. W związku z tym także, kto i w jaki sposób ma ustalać jego szczegółową treść, wykonywać i egzekwować odpowiedzialność z tego tytułu. Spór w tej kwestii jest zjawiskiem naturalnym i gdyby go nie było, nasz system w żadnej mierze nie mógłby być uznany za demokratyczny. Wolność debaty publicznej jest bowiem jedną z tych cech, które pozwalają istnieć demokracji. To nie oznacza jednak, że wolność nie ma granicy, jest nią dobro narodu i państwa. I tak wracamy do punktu wyjścia, czyli kto i przy użyciu jakich środków prawnych i politycznych byłby najlepszym twórcą i wykonawcą polityki państwa, oraz który z organów państwa uznać za centralny ośrodek władzy.

Dla wielu wybór jest prosty: jeśli rządy w Polsce mają być skuteczne, to byłoby najlepiej obecny model rządów zastąpić prezydenckim. Władza jednostki jest z założenia skuteczna i to wydaje się wystarczającym argumentem by dokonać odpowiedniej zmiany Konstytucji RP, wzorując się na uprawnieniach prezydenta USA. Niestety, nawet gdyby przyjąć, że taka prawidłowość istnieje to należałoby w pierwszej kolejności przekonać do tej tezy zwolenników rządów parlamentarnych, a ich także jest wielu.

Trzeba podkreślić, że to partiom zależy na utrzymaniu systemu rządów parlamentarnych, gdyż wówczas trwa także ich władza, dla której nie ma konkurencyjnego ośrodka politycznego. W Polsce nie istnieje, jak dotąd „partia prezydencka”. A więc taka, która nie tylko miałaby przedstawicieli w Sejmie, ale równocześnie stanowiłaby silne zaplecze prezydenta. Mówiąc krótko, żadna z polskich partii politycznych nie jest de facto, a w każdym razie, jak dotąd nie była, zwolenniczką rządów prezydenckich. Partie nie są zainteresowane podzieleniem się władzą z ośrodkiem prezydenckim i jest to zjawisko powszechne w Europie. Trudno więc oczekiwać by inaczej kształtowała się polska praktyka polityczna.

Okres III Rzeczypospolitej to czas budowania społeczeństwa obywatelskiego, które byłoby zdolne do stworzenia demokratycznego systemu politycznego, dla którego niezbędna jest stabilna struktura społeczna. Trzeba więc postawić pytanie, czy prawicy polskiej udało się zrealizować to zadanie i osiągnąć zamierzone cele? Czy na pewno zbudowaliśmy stabilny system partyjny, a także mocno ugruntowane inne instytucje służące reprezentacji interesów? A więc zdolne kształtować i wpływać na politykę państwa? A przede wszystkim, czy mamy koncepcję państwa, skoro chcemy uchwalić nową konstytucję? Czy mamy pomysł na nową Polskę? W polskiej dyskusji o przyszłości państwa słyszy się tylko wezwanie do powołania silnego ośrodka władzy, a więc jej skoncentrowania w urzędzie prezydenta, a w ostateczności zdecydowania się na system kanclerski. Takie to przecież proste: może system prezydencki, może kanclerski i potem wystarczy rządzić. A byłoby inaczej: wybór odpowiedniego systemu sprawowania władzy to dopiero początek trudu budowania stabilnych rządów.

Takie zmagania to problem niemal wszystkich państw, dlatego warto przyjrzeć mu się z perspektywy dwóch podstawowych systemów rządów, a mianowicie parlamentarnego i prezydenckiego, co pozwoli dostrzec specyfikę mechanizmów, na których są oparte i konsekwencje, które z nich wynikają.

W pierwszej kolejności przedstawię pokrótce charakterystykę parlamentaryzmu brytyjskiego, którego cechy wyraźnie odróżniają go od ustroju parlamentarnego w Europie kontynentalnej, której szczególnym przykładem jest ustrój Francji III Republiki. Analizę przeprowadzę z punktu widzenia usytuowania rządu, zarówno jego formalnej pozycji ustrojowej wobec parlamentu, jak też ukształtowanej praktyki politycznej.

Brytyjski system parlamentarny.

System ten opiera się na następujących trzech zasadach: 1) Królewski rząd korzysta z poparcia większości parlamentu, czyli Izby Gmin; 2) ministrowie są politycznie odpowiedzialni wobec parlamentu oraz 3) są jednocześnie członkami parlamentu. Powstał w wyniku przekształcenia się monarchii absolutnej w ograniczoną, a tej w gabinetowy system parlamentarny. W XVIII w. rząd korzystał zarówno z zaufania króla, jak i Izby Gmin, co było charakterystyczne dla ówczesnej monarchii dualistycznej. Następnie z powodu erozji władzy królewskiej, która staje się nominalna, a także w wyniku reform prawa wyborczego przeprowadzonych w latach 1832 i 1867, również ten układ uległ zmianie. Za panowania królowej Wiktorii ostatecznie rząd przejął uprawnienia królewskie i stał się politycznie odpowiedzialny przed Izbą Gmin. Izba Gmin mogła zażądać dymisji rządu i w ten sposób go obalić, ale premier stojący na jego czele, działając w imieniu monarchy, mógł podjąć decyzję o rozwiązaniu Izby. A to przenosiło spór między Izbą a rządem do decyzji wyborców podejmowanej w wyborach parlamentarnych. Utrzymanie się przy władzy wymagało więc uzyskania bezwzględnej przewagi mandatów w Izbie Gmin. Taki mechanizm funkcjonowania władzy cechuje równoważenie legislatywy i egzekutywy, ale może on skutecznie funkcjonować tylko w odpowiednim układzie sił w parlamencie, czyli realnie występował do czasu ukształtowania się w Wielkiej Brytanii systemu dwupartyjnego. Natomiast w warunkach istnienia dwóch silnych partii politycznych, które naprzemiennie sprawują władzę, następuje „swoista deformacja” odpowiedzialności ministrów przed parlamentem, a więc podstawowa instytucja zasady podziału władzy w praktyce nie jest stosowana. Istnieje bowiem jednolita i trwała większość parlamentarna umożliwiająca tworzenie rządu, który ma poparcie więcej niż połowy Izby Gmin i tylko formalnie można rząd obalić. Praktycznie jest to więc sytuacja niezmiernie rzadka, gdyż nieczęsto dochodzi do zmiany układu sił w parlamencie, który mógłby doprowadzić do upadku egzekutywy, to znaczy zastosowania zasady odpowiedzialności politycznej ministrów wobec Izby. W konsekwencji to brytyjska specyfika układu partyjnego jest decydująca dla stabilności funkcjonowania rządów, aczkolwiek pokazuje to jednoznacznie, że monteskiuszowska zasada podziału władzy nie ma w tym systemie zastosowania.

Premierem rządu zostaje lider partii, która wygrała wybory, ale z konstytucyjnego punktu widzenia monarcha nie jest zobowiązany go powołać, gdyż decydujące znaczenie ma konwenans, zgodnie z którym na czele rządu może stać tylko osoba mająca zaufanie parlamentu lub zdolna do jego uzyskania. W praktyce najczęściej jest to właśnie lider partii, która uzyskała największe poparcie wyborcze. W konsekwencji charakterystyczne jest, że ewentualna dymisja premiera jest powodowana zmianą układu sił w partii rządzącej, a nie w parlamencie. W miejsce egzekwowania odpowiedzialności egzekutywy przed Izbą wchodzi mechanizm partyjnej odpowiedzialności premiera. Jeśli utraci on poparcie partyjne może być zmuszony do rezygnacji ze stanowiska, bo jest to polityczny skutek wymiany liderów partyjnych.

Rząd nie składa się z przedstawicieli kilku ugrupowań, nie powstaje więc w wyniku kompromisu zawartego pomiędzy różnymi partiami, które są wobec siebie konkurencyjne, ale ma mocne podstawy działania wynikające z trwałego układu sił społecznych. Zmiana rozkładu sił politycznych w partii rządzącej, a nie stosunków pomiędzy partiami ma więc decydujące znaczenie dla powołania nowego premiera. Nie oznacza to, by w ogóle rządy koalicyjne nie były w Wielkiej Brytanii tworzone, ale jest to zawsze sytuacja wyjątkowa. Po drugiej wojnie światowej istniał tylko jeden gabinet koalicyjny działający w latach 2010-2015. Podobnie też rzadkością są rządy mniejszościowe, które łącznie trwały w Wielkiej Brytanii około pięć lat w okresie 1945-2019. W efekcie system rządów jest stabilny, gdyż decyduje o tym trwałość większości politycznej wynikająca z jej wewnętrznej jednorodności.

Jedności sprzyja regulacja prawa wyborczego, czyli przede wszystkim istnienie jednomandatowych okręgów wyborczych oraz zastosowanie większości względnej, co oznacza, że mandat otrzymuje kandydat, który uzyskał największą liczbę głosów. Nie jest to jednak czynnik rozstrzygający, gdyż najważniejsza jest struktura społeczna. Jednym z argumentów, które potwierdzają ten wniosek jest historia kształtowania się ustroju Francji w okresie III Republiki (1875-1946), kiedy to również stosowano okręgi jednomandatowe i większość względną, ale nie wpłynęło to na ograniczenie liczby partii politycznych, ani ich zdolność do samoograniczania. Struktura społeczna była zbyt rozdrobniona i zróżnicowana by prawo wyborcze mogło wpływać ograniczająco na liczbę partii politycznych i ich zdolność tworzenia koalicji partyjnych. Zrozumienie mechanizmu rządzenia w Wielkiej Brytanii wymaga też uwzględnienia wpływu uwarunkowań historycznego rozwoju instytucji politycznych, w tym szczególnie partii politycznych.

Podsumowując, trzeba stwierdzić, że system parlamentarny w Wielkiej Brytanii nie realizuje teoretycznych założeń, które są mu przypisywane, a więc podziału władzy. Klasyczna regulacja odpowiedzialności rządu wobec Izby Gmin, a więc poprzez zastosowanie głosowania w Izbie wotum nieufności, w praktyce politycznej nie występuje, ale skutecznie działa odpowiedzialność premiera wobec większości partyjnej umożliwiając w ten sposób korektę polityki państwa z jednoczesnym zachowaniem stabilności rządów. Nie można też pominąć znaczenia wyborów parlamentarnych odbywanych regularnie i pluralistycznych. Osiągnięcie równowagi politycznej jest więc gwarantowane formalną odpowiedzialnością egzekutywy, jak też mechanizmem odpowiedzialności partyjnej premiera, który dominuje w praktyce politycznej po II wojnie światowej.

Francuski parlamentarny system odpowiedzialności rządu – III Republika Francuska 1875 -1946

W przeciwieństwie do mocnej pozycji politycznej rządu brytyjskiego, który w sytuacji konfliktu z Izbą Gmin, mógł odwołać się do decyzji wyborców wyrażonej w wyborach parlamentarnych, lub wymienić lidera partii rządzącej, w analogicznym okresie, czyli do II wojny światowej, rząd francuski nie miał realnej władzy rozstrzygania sporu politycznego w stosunkach z parlamentem. Premier był wprawdzie kierownikiem rządu, ale nie stał na czele większości parlamentarnej, a skład polityczny rządu nie był jednolity. Konflikt rząd – parlament nie mógł być więc rozstrzygnięty poprzez wymianę lidera większości, albo poddany osądowi wyborców w drodze wyborów parlamentarnych, którymi partie nie były zainteresowane. Decydujące było więc koniunkturalne działanie partii w parlamencie, czemu w znacznym stopniu sprzyjał też obowiązek uzyskania zgody Senatu na decyzję Prezydenta o rozwiązaniu Izby Deputowanych. Byt rządu decydował się w parlamentarnych rozgrywkach politycznych prowadzonych przez kluby, które dążyły do stworzenia nowej większości rządzącej. Działały one, niezależne od swoich struktur pozaparlamentarnych i w swojej aktywności politycznej kierowały się bieżącym interesem rozgrywanym w parlamencie. Taka sytuacja była wynikiem przede wszystkim słabości systemu partyjnego, który cechowało rozdrobnienie i brak dobrze zorganizowanych struktur.

W ten sposób kształtowała się w praktyce politycznej Francji, w miejsce zasady zwierzchnictwa narodu (którego przejawem byłyby wybory parlamentarne), koncepcja suwerenności parlamentu. Miała ona swoje źródło także w mocno zakorzenionej we Francji doktrynie zwierzchnictwa narodu i przekonaniu o niezbędnej dominacji w systemie władzy przedstawicielskiego zgromadzenia wywodzonych z czasów rewolucji 1789 r.

W okresie III Republiki parlament stał się omnipotentny wyraźnie niwecząc szanse na powstanie stabilnej egzekutywy i jednocześnie naruszając zasadę podziału władzy. Ukształtowało to parlamentarny systemem odpowiedzialności rządu, który cechował się niestabilnością egzekutywy powodowaną przede wszystkim system rozbicia wielopartyjnego.

Podkreślić też trzeba faktycznie słabą pozycję prezydenta. W praktyce głowa państwa utrzymała prawo decydowania o nominacji premiera, ale, wbrew postanowieniom konstytucji, utraciła prawo samodzielnego decydowania o składzie rządu. Niezbędny stał się wniosek premiera. Miało to negatywne skutki w postaci osłabienia egzekutywy, która, nie mając wsparcia prezydenta, była całkowicie zależna od parlamentu. Jeśli więc wziąć uwagę ten fakt, a także brak realnej możliwości rozwiązania Izby Deputowanych, to nie ulega wątpliwości, że system francuski zdominowany był przez parlament. Oznaczało to jednocześnie brak zdolności do stworzenia stabilnie działającego systemu parlamentarnej odpowiedzialności i w konsekwencji nietrwałość rządów. Natomiast pierwotnych źródeł tego stanu należy upatrywać w strukturze społecznej niedostosowanej do warunków niezbędnych dla funkcjonowania rządów parlamentarnych.

Porównanie sytuacji rządu w przedstawionych systemach parlamentarnych prowadzi do wniosku, że Wielka Brytania cechuje się stabilnością nie tylko w ujęciu historycznym, ale też współcześnie, przy czym założenia ustrojowe i mechanizmy sprawowania władzy pozostają niezmienione. Natomiast system francuski, który kształtował pozycję rządu na przełomie XIX i XX wieku i następnie do 1946 r., gdy została uchwalona konstytucja IV Republiki, formalnie oparty o takie same założenia, jak brytyjski, funkcjonował całkowicie odmiennie.

Podsumowując, najważniejszą cechą systemu parlamentarno-gabinetowego, tak jak funkcjonuje on w Wielkiej Brytanii, przesądzającą o jego specyfice na tle sytuacji w innych państwach, które formalnie także go przyjęły, jest oparcie rządów na większości parlamentarnej, której źródłem jest struktura społeczna, a nie sojusz polityczny wynikający ze zmiennych uwarunkowań społecznych. Zgodnie z tym mechanizmem, władza rządu opiera się na trwałym układzie społecznym i wspierana jest prawem wyborczym, które sprzyja stabilizacji. Tak więc decydujące znaczenie ma istniejący system społeczny, czyli jego zdolność do budowania stabilnej większości, a nie konstrukcja prawna, jak to było charakterystyczne dla Francji III Republiki i pozostałych państw, które przyjęły parlamentarny system rządów.

(W pracy wykorzystałam: J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, PWN, Warszawa 1982 i T. Wieciech: System konstytucyjny Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2019).

Prof. Anna Łabno – konstytucjonalista, Akademia Tarnowska, członek Rady Naukowej Ordo Iuris.

Przeczytaj też:

• Prof. Anna Łabno: Tożsamość narodowa Polaków a system prezydencki – część I

Źródło zdjęcia okładkowego: Adobe Stock