1. Główne tezy
· Projekt zakłada, że w razie urodzenia dziecka wymagającego opieki szpitalnej lub hospicyjnej, pracownicy przysługuje prawo do wydłużenia urlopu macierzyńskiego o całkowity czas hospitalizacji dziecka, jednak nie dłużej niż o 24 tygodnie ponad jego wymiar podstawowy. Okres urlopu macierzyńskiego matka będzie mogła wykorzystać także w terminie późniejszym, po wyjściu dziecka ze szpitala lub innego zakładu leczniczego.
· W uzasadnieniu projektodawcy wskazują, że według danych Głównego Urzędu Statystycznego z ostatnich lat, aż jedno na czternaścioro dzieci w Polsce rodzi się przedwcześnie.
· Projektodawcy przywołują petycję z ubiegłego roku, której sygnatariusze „apelują o zmiany, które pozwolą mamom wcześniaków przebywać na pełnopłatnym zwolnieniu lekarskim w czasie hospitalizacji ich dzieci, a urlop macierzyński, aby rozpoczynał się po wypisaniu dziecka do domu”. Wskazują zarazem, że problem ten został zidentyfikowany już przed 16 laty przez Komisję Europejską w projekcie nowelizacji dyrektywy.
· Przedstawiciele „Koalicji dla wcześniaka” przywołują przykłady 10 państw, które przewidują wydłużony urlop macierzyński dla matek wcześniaków – są to Australia, Chile, Francja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Niemcy, Słowenia, Wielka Brytania oraz Włochy. W 2021 r. zmianę tę wprowadzono także w Brazylii.
· Obecnie długość urlopu macierzyńskiego w Polsce wynosi 20 tygodni, a bezpośrednio po nim rozpoczyna się urlop rodzicielski o długości 41 tygodni dla obojga rodziców, z czego każdemu przysługuje przynajmniej 9 tygodni, których nie można przenosić na drugiego rodzica. Maksymalnie matka może zatem otrzymać 52 tygodni urlopu, płatnego w wysokości 81,5% wynagrodzenia. Według raportu UNICEF z 2021 r., Polska była wówczas dopiero na 13. miejscu, jeżeli chodzi o długość pełnopłatnego urlopu wyłącznie dla matek.
· Nowelizacja przewidująca wydłużenie urlopu macierzyńskiego, mająca na celu przynajmniej częściowe przywrócenie matkom i ich dzieciom czasu na budowanie wzajemnej więzi, niewątpliwie wpisuje się w aksjologię konstytucyjną, wyrażoną w artykułach 18 i 71, i kodeksową, których wykładnię rozjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 2005 i 2011 r.
2. Wprowadzenie
Przedmiotem niniejszej analizy jest poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (SH-020-122/24) wniesiony do Sejmu w dniu 19 kwietnia 2024 r. przez Karinę Bosak i grupę posłów klubu Konfederacji[1]. Wcześniej, na samym początku X kadencji Sejmu, w dniu 24 listopada 2023 r., poseł Karina Bosak złożyła w Sejmie interpelację nr 48 w sprawie wydłużenia urlopów macierzyńskich o czas pobytu dziecka po urodzeniu w szpitalu[2]. Apelowała w niej do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej o wprowadzenie zmian w przepisach prawa, polegających na wydłużeniu urlopów macierzyńskich o czas pobytu dziecka po urodzeniu w szpitalu. W dniu 12 stycznia 2024 r. minister Agnieszka Dziemianowicz-Bąk odpowiedziała, że „w ministerstwie wypracowywane są już kierunki ewentualnych zmian legislacyjnych w obszarze spraw podniesionych przez Panią Poseł w przedmiotowej interpelacji. Ministerstwo współpracuje w tym obszarze ze stroną społeczną”. 15 stycznia 2024 r. podczas posiedzenia Parlamentarnego Zespołu ds. Opieki Okołoporodowej[3] przedstawiono pierwszą wersję projektu, udostępniając ją uczestnikom do konsultacji, które ostatecznie potrwały aż 3 miesiące.
3. Projektowane przepisy i treść uzasadnienia
Projekt ustawy składa się z zaledwie trzech artykułów, spośród których ostatni dotyczy jedynie terminu wejścia ustawy w życie, jednak pierwsze dwa odznaczają się znacznym stopniem szczegółowości. Artykuł 1 nowelizuje treść trzech artykułów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz.U. 2023 poz. 1465) – art. 180, 181 oraz 1868a, dotyczące urlopu macierzyńskiego, a artykuł 2 – jednego artykułu ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jednolity: Dz.U. 2023 poz. 2780) – art. 29a, dotyczący zasiłku macierzyńskiego.
Istotą projektowanej zmiany jest znowelizowany artykuł 181 Kodeksu pracy. W obecnej postaci stanowi on, że „w razie urodzenia dziecka wymagającego opieki szpitalnej pracownica, która wykorzystała po porodzie 8 tygodni urlopu macierzyńskiego, pozostałą część tego urlopu może wykorzystać w terminie późniejszym, po wyjściu dziecka ze szpitala”. Tymczasem projekt zakłada, że w razie urodzenia dziecka wymagającego opieki szpitalnej lub hospicyjnej, pracownicy przysługuje prawo do wydłużenia urlopu macierzyńskiego o całkowity czas hospitalizacji dziecka, jednak nie dłużej niż o 24 tygodnie ponad jego wymiar podstawowy. Okres urlopu macierzyńskiego matka będzie mogła wykorzystać także w terminie późniejszym, po wyjściu dziecka ze szpitala lub innego zakładu leczniczego. Projekt reguluje także odpowiednio sytuację ojców oraz formalne aspekty zgłaszania takiego urlopu pracodawcy. W art. 29a ustawy o świadczeniach pieniężnych po ustępie 1 dodaje się ustępy 1a-1f, dostosowujące okres pobierania zasiłku macierzyńskiego i związane z tym procedury do zmodyfikowanej długości urlopu macierzyńskiego.
W uzasadnieniu projektodawcy wskazują, że według danych Głównego Urzędu Statystycznego z ostatnich lat, w 2022 roku w Polsce urodziło się 306.155 dzieci, z czego 22.510 (7,35%) to urodzenia przedwczesne – to jest przed upływem 37. tygodnia ciąży. W 2021 roku na 332.731 urodzeń 24.523 (7,37%) było przedwczesnych, w 2020 roku na 356.540 urodzeń – 25.581 (7,17%) przedwczesnych, a w 2019 roku na 376.192 urodzeń – 27.957 (7,43%) przedwczesnych. W przybliżeniu zatem jedno na czternaścioro dzieci w Polsce rodzi się przedwcześnie. Wśród wcześniaków wyróżnia się ponadto przypadki „średnie” (od 33. do 36. tygodnia ciąży), „skrajne” (od 28. do 32. tygodnia ciąży) oraz „ekstremalnie skrajne” (od 23. do 27. tygodnia ciąży)[4].
Projektodawcy przywołują petycję z 24 listopada 2023 r., której sygnatariusze „apelują o zmiany, które pozwolą mamom wcześniaków przebywać na pełnopłatnym zwolnieniu lekarskim w czasie hospitalizacji ich dzieci, a urlop macierzyński, aby rozpoczynał się po wypisaniu dziecka do domu”[5]. Wskazują zarazem, że problem ten został zidentyfikowany już przed 16 laty przez Komisję Europejską, która 3 października 2008 r. w projekcie nowelizacji dyrektywy[6] zaproponowała nowe brzmienie art. 8 ust. 4 tej dyrektywy, zgodnie z którym: „Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki zapewniające przyznanie dodatkowego urlopu w przypadku przedwczesnego porodu, dzieci hospitalizowanych po urodzeniu, dzieci niepełnosprawnych i porodów mnogich. Okres dodatkowego urlopu powinien być proporcjonalny i powinien pozwalać na zaspokojenie szczególnych potrzeb matki i dziecka/dzieci”. W szczegółowych wyjaśnieniach Komisja wskazała, że „Państwa członkowskie mają podjąć decyzję co do długości dodatkowego urlopu przyznawanego w przypadku przedwczesnego porodu, dzieci hospitalizowanych po urodzeniu, nowo narodzonych dzieci niepełnosprawnych i porodów mnogich. Ten dodatkowy czas powinien dać kobietom możliwość dojścia do siebie po szczególnym stresie, wywoływanym zwykle przez przedwczesny poród, hospitalizację dziecka po urodzeniu, urodzenie dziecka niepełnosprawnego i poród mnogi. Także w interesie zdrowia kobiet żaden urlop chorobowy przyznany, do czterech tygodni przed porodem lub wcześniej, w przypadku choroby lub powikłań wynikających z ciąży lub porodu nie skraca okresu urlopu macierzyńskiego”.
Projektodawcy przypominają także dotychczasowe inicjatywy parlamentarzystów w tej sprawie – interpelację posłanki Marzeny Okły-Drewnowicz z dnia 19 grudnia 2008 r.[7], pismo rzecznika praw dziecka Marka Michalaka z dnia 27 lutego 2009 r.[8], interpelację posłów Tadeusza Arkita, Jarosława Gowina i Witolda Kochana z dnia 19 marca 2009 r.[9] oraz opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z dnia 23 maja 2009 r.[10], w której Komitet we wnioskach i zaleceniach wyraził stanowisko, zgodnie z którym „Komitet opowiada się także za zapewnieniem dodatkowego wsparcia rodzicom i dzieciom o szczególnych potrzebach lub znajdujących się w szczególnej sytuacji – wcześniactwo, dzieci niepełnosprawne lub chore, poród mnogi lub hospitalizacja, a także adopcja i przysposobienie” (punkt 1.4.), a w uwagach szczegółowych, że „w wypadkach szczególnych – wcześniactwo, dzieci niepełnosprawne lub chore, poród mnogi lub hospitalizacja – Komisja proponuje, aby państwa członkowskie mogły zapewnić dłuższy płatny urlop, uwzględniając w ten sposób potrzebę specjalnej troski. Komitet uważa, że ten katalog przypadków nie powinien być katalogiem zamkniętym, powinien dawać poszczególnym państwom członkowskim możliwość uwzględnienia także innych przypadków, jak np. cesarskie cięcie lub komplikacje poporodowe. W przypadku przysposobienia nowo narodzonych dzieci powinno również przysługiwać prawo do urlopu rodzicielskiego” (punkt 4.4.).
1 lipca 2015 r. Komisja Europejska wycofała się jednak z planów nowelizacji dyrektywy macierzyńskiej, uzasadniając to blokowaniem prac legislacyjnych na poziomie Rady[11]. Ponowną próbą uregulowania tego obszaru była dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1158 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym rodziców i opiekunów oraz uchylająca dyrektywę Rady 2010/18/UE, jednak nie znalazły się już w niej propozycje dotyczące matek wcześniaków[12]. O matkach wcześniaków milczy także polska ustawa z 9 marca 2023 r., wdrażająca wspomnianą wyżej dyrektywę (Dz.U. 2023 poz. 641).
4. Opinia
Artykuł 18 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) stanowi, że: „Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”. Artykuł 71 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje natomiast, że: „Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”. Trybunał Konstytucyjny w 2005 r.[13] stwierdził, że „art. 18 jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71 Konstytucji. Nakaz wyrażony w art. 18 Konstytucji nie oznacza, że Konstytucja nakazuje traktować osobę mającą rodzinę inaczej (lepiej), niż osobę samotną. Przepis ten nakazuje natomiast podejmowanie przez państwo takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami”. W komentarzu do art. 180 Kodeksu pracy podkreśla się, że: „urlop macierzyński realizuje dwa cele. Chodzi tutaj o potrzebę zapewnienia dziecku stosownej opieki w pierwszych miesiącach jego życia oraz o regenerację sił kobiety po porodzie (połóg). Urlop macierzyński należy zatem wykorzystać w naturze, co oznacza, że nie ma możliwości wypłacenia pracownicy ekwiwalentu pieniężnego w zamian za to świadczenie”[14]. Z kolei Trybunał Konstytucyjny w 2011 r. orzekł, że „funkcją tego urlopu jest ochrona zdrowia pracownicy i dziecka, w związku z tym co najmniej część tego urlopu jest przeznaczona na regenerację sił fizycznych i psychicznych kobiety, jak również na zapewnienie dziecku opieki w pierwszym okresie życia (w którym występuje największy stopień konieczności sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem)”[15].
Obecnie długość urlopu macierzyńskiego w Polsce wynosi 20 tygodni[16], a bezpośrednio po nim rozpoczyna się urlop rodzicielski o długości 41 tygodni dla obojga rodziców, z czego każdemu przysługuje przynajmniej 9 tygodni, których nie można przenosić na drugiego rodzica[17]. Maksymalnie matka może zatem otrzymać 52 tygodni urlopu, płatnego w wysokości 81,5% wynagrodzenia. Nie jest to jednak bynajmniej jeden z najdłuższych okresów płatnego urlopu na świecie. Warto pamiętać, że wśród 21 postulatów Międzyzakładowego Komitetu Strajkowego ogłoszonych w dniu 17 sierpnia 1980 r.[18] znalazła się także propozycja „Wprowadzić urlop macierzyński płatny przez okres trzech lat na wychowanie dziecka” (postulat nr 18), która aż do dnia dzisiejszego nie została urzeczywistniona. Według raportu UNICEF z 2021 roku[19], Polska była wówczas dopiero na 18. miejscu, jeżeli chodzi o łączną długość pełnopłatnego urlopu dla matek i ojców, a na 13. miejscu, jeżeli chodzi o długość pełnopłatnego urlopu wyłącznie dla matek[20]. Wyżej niż Polska są takie kraje jak Rumunia, Estonia, Bułgaria, Węgry, Litwa czy Słowacja.
Przedstawiciele fundacji Koalicja dla Wcześniaka przytaczają natomiast przykłady 10 państw, które przewidują wydłużony urlop macierzyński dla matek wcześniaków – w Australii o 12 tygodni, w Chile o 6 tygodni, we Francji o tyle dni, o ile dziecko przyszło wcześniej na świat, w Hiszpanii o maksymalnie 13 tygodni, w Holandii o maksymalnie 10 tygodni, jeżeli hospitalizacja dziecka trwa dłużej niż 7 dni, w Irlandii o tyle tygodni, ile brakowało do 37 tygodni ciąży, w Niemczech o 4 tygodnie, w Słowenii o tyle dni, ile brakowało do 260 dni ciąży, w Wielkiej Brytanii o 12 tygodni i we Włoszech również o 12 tygodni. „To pokazuje, że rozwiązania są różne, ale każde z nich jest dobre, ponieważ zauważa matkę wcześniaka, wspiera ją i choć trochę zdejmuje ciężar z jej pleców. Belgia również rozpoczęła proces zmiany legislacji, choć aktualnie mamy wcześniaków korzystają ze zwolnień lekarskich, gdy dzieci są w szpitalach, jednak jest to zwyczajowe rozwiązanie, wynikające z dobrej woli, a nie rozwiązanie prawne. Ukraina też zamierza pójść w nasze ślady i wystąpić o przyznanie dodatkowego urlopu macierzyńskiego[21].
Istotnym punktem odniesienia jest także Brazylia, gdzie od 2015 r. w parlamencie bardzo powoli procedowany jest projekt stosownej nowelizacji na korzyść matek wcześniaków artykułu 7 ust. XVIII federalnej Konstytucji, który obecnie gwarantuje matkom urlop macierzyński o sztywnej długości 120 dni. Najnowszy wniosek w tej sprawie został złożony 16 kwietnia 2024 r.[22] Niezależnie od tego, 22 marca 2021 r. Narodowy Instytut Ubezpieczeń Społecznych (odpowiednik polskiego ZUS) opublikował rozporządzenie, które nakazuje liczyć 120 dni urlopu dopiero od dnia opuszczenia szpitala przez matkę z dzieckiem urodzonym przedwcześnie[23]. Wyrokiem z dnia 21 października 2022 r. Federalny Sąd Najwyższy stwierdził zgodność tego rozporządzenia z Konstytucją[24].
5. Podsumowanie
Niezależnie od preferencji matki co do dalszych wyborów po porodzie i okresie połogu – czy zamierza ona powrócić jak najszybciej do pracy zarobkowej, czy jednak osobiście opiekować się dzieckiem przez dalsze miesiące – okres osobistej opieki nad noworodkiem jest otoczony przez ustawodawcę szczególną ochroną. Więź matki z dzieckiem kształtuje się już na etapie prenatalnym, który to okres również otoczony jest szczególną ochroną przez ustawodawcę, choć formalnie ochrona ta zapewniana jest z innego tytułu – niezdolności do pracy i zasiłku chorobowego (art. 92 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy oraz art. 8 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa). W wyniku jednak przedwczesnego porodu, w obecnym stanie prawnym matka zostaje „pozbawiona” okresu przewidzianego na kształtowanie więzi z dzieckiem, i to podwójnie – z jednej strony są to „brakujące” tygodnie okresu ciąży, a z drugiej strony są to te tygodnie, które po porodzie „o czasie” zostałyby spędzone w domu rodzinnym, gdy tymczasem po porodzie przedwczesnym są one spędzane w szpitalu lub innym zakładzie leczniczym. W związku z tym nowelizacja obu ustaw, przewidująca wydłużenie urlopu macierzyńskiego, mająca na celu przynajmniej częściowe przywrócenie matkom i ich dzieciom czasu na budowanie wzajemnej więzi, niewątpliwie wpisuje się w aksjologię konstytucyjną, wyrażoną w artykułach 18 i 71, oraz kodeksową, których wykładnię rozjaśnił Trybunał Konstytucyjny w przywołanych wyżej wyrokach z 2005 i 2011 r.
Adw. Nikodem Bernaciak – starszy analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris
