Analiza projektu ustawy o ratyfikacji Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i przeciwdziałaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej.

Przedłożenie 11 czerwca 2014 r. projektu ustawy o ratyfikacji Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (druk sejmowy nr 2515) i skierowanie jej do I czytania w komisjach nie kończy debaty nt. zasadności związania RP postanowieniami Konwencji i nie usuwa szeregu wątpliwości dotyczących konstytucyjności rozwiązań konwencyjnych. Przeciwnie, przedstawione w dokumencie rządowym uzasadnienie projektu ustawy wydaje się potwierdzać zastrzeżenia formułowane pod adresem dokumentu Rady Europy, stanowiąc kolejny argument przemawiający za palącą potrzebą podjęcia merytorycznej dyskusji w przedmiocie zasadności ratyfikacji Konwencji.

 

Analiza projektu ustawy o ratyfikacji Konwencji prowadzi w szczególności do wniosku, że:

1. nie wyznaczono odpowiednio i nie opisano stanu stosunków społecznych w zakresie problematyki przemocy wobec kobiet w Polsce, które powinno poprzedzać decyzję o przygotowaniu projektu ustawy,

2. projektodawca de facto potwierdza na przestrzeni całego dokumentu bezprzedmiotowość ratyfikacji Konwencji,

3. projektowane zmiany w zakresie dostosowania prawa polskiego do rozwiązań konwencyjnych budzą szereg wątpliwości natury prawnej, w tym konstytucyjnej.

Ad 1) Trudno ustalić, dlaczego w przedłożonym w 2014 r. uzasadnieniu ustawy o ratyfikacji Konwencji Rady Europy dla przedstawienia skali przemocy wobec kobiet w Europie powoływane są dość enigmatyczne dane z września 2010 r.¹, w sytuacji, gdy unijna Agencja Praw Podstawowych (dalej: FRA) w pierwszym kwartale br. opublikowała najnowsze dane dotyczące tego zjawiska² pozyskane w oparciu o nader staranną metodologię³. Zabieg ten jest tym bardziej niezrozumiały, że metodologia stosowana w sondażu wykorzystanym przez projektodawcę budzi szereg wątpliwości⁴. Nie wskazano, na jakiej podstawie sformułowano w projekcie twierdzenia, zgodnie z którymi „w Unii Europejskiej (dalej: UE)45% kobiet deklaruje, że co najmniej raz w ciągu swojego życia padło ofiarą przemocy”⁵.

 

Tymczasem wyniki badań przeprowadzonych przez Agencję Praw Podstawowych UE nie tylko kwestionują dane przytaczane w projekcie ale każą wręcz powziąć zasadnicze wątpliwości co do celowości związania RP postanowieniami Konwencji. W świetle danych FRA, kraj nasz charakteryzuje najniższy w UE wskaźnik przemocy doświadczanej przez kobiety od obecnego lub byłego partnera (blisko trzykrotnie mniej niż w Szwecji) oraz bardzo wysoki wskaźnik raportowalności aktów przemocy policji. Wyniki Polski kontrastują z sytuacją w krajach stosujących ten sam sposób podejścia do zjawiska przemocy, co Konwencja RE. W najwyższym stopniu niezrozumiałym jest również fakt, że rozwiązania obowiązujące od dawna w krajach o najwyższym poziomie przemocy wobec kobiet ukazywane są przez zwolenników ratyfikacji jako wzór do naśladowania.

 

W uzasadnieniu nie uprawdopodobniono nawet twierdzeń, w myśl których „równość płci zmniejsza zagrożenie przemocą, dlatego też zapobieganie przemocy wiąże się z promowaniem równości płcirozumianej jako równość szans kobiet i mężczyzn oraz solidarne i sprawiedliwe dzielenie się prawami i obowiązkami zarówno w życiu rodzinnym, jak i zawodowym” (s. 3 uzasadnienia). Tymczasem szeroko udokumentowany jest związek pomiędzy występowaniem przemocy a czynnikami takimi jak: uzależnieniami (np. od pracy, alkoholu lub narkotyków), postępującym rozluźnieniem norm społecznych, obecnością przemocy w środkach masowego przekazu, zwłaszcza zaś obecną w nich seksualizacją wizerunku kobiety. Dowodów na to dostarczają m.in. wyniki badań przedstawione w powołanym przez projektodawcę raporcie Eurobarometru z 2010 r.⁶, nade wszystko jednak badania eksperckie zrealizowane na zamówienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej⁷ oraz sprawozdanie z realizacji Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie⁸. Tymczasem Konwencja o tych czynnikach milczy, bagatelizuje je lub sprzyja ich nasileniu.

 

Powyższe ustalenia wskazują jednoznacznie, że projektodawca nie dochował należytej staranności w zakresie wyznaczenia i opisania stanu stosunków społecznych w dziedzinie poddanej regulacji. Co więcej, w uzasadnieniu projektu dość dowolnie i wybiórczo posłużono się bliżej niedookreślonymi statystykami, pomijając jednocześnie najnowsze wyniki badań, które dodatkowo są bardzo wiarygodne metodologicznie.

 

Ad 2) Cieszy fakt, że projektodawca dostrzega, iż techniczne rozwiązania zawarte w Konwencji w ogromnej większości powielają jedynie obowiązujące już w Polsce rozwiązania prawne oraz programy rządowe. Tym samym projektodawca przyznaje, że ratyfikacja Konwencji nie będzie skutkować nowymi instrumentami służącymi pomocy ofiarom przemocy. Nowością Konwencji nie są bowiem narzędzia służące ochronie ofiar przemocy, lecz usytuowanie dotychczas znanych rozwiązań prawnych w konkretnym kontekście ideologicznym (przemoc wobec kobiet jako zjawisko rzekomo uwarunkowane płcią i istnieniem kulturowych zróżnicowań w pojmowaniu ról męskich i kobiecych) i ich ideologiczna instrumentalizacja.

 

Ad 3) Powyższą konstatację potwierdza treść deklarowanych w projekcie zagadnień, które rzekomo jeszcze nie funkcjonują w Polsce. Zgodnie z pkt 4 uzasadnienia, w celu pełnego wypełnienia zobowiązań wynikających z Konwencji, konieczne ma być dokonanie nowelizacji:

 

a) ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez rozszerzenie definicji przemocy w rodzinie o przemoc ekonomiczną oraz ofiary i sprawców, których związek rozpadł się i którzy nie mieszkają razem,

b) ustawy o Policji poprzez wprowadzenie regulacji określającej uprawnienia Policji do wydania sprawcy przemocy nakazu opuszczenia lokalu,

c) Kodeksu postępowania karnego w zakresie przesłuchania świadków w formie tzw. wideokonferencji,

d) ustawy o pomocy społecznej w zakresie udostępnienia świadczeń pomocowych w zakresie wskazanym przez

 

Konwencję w stosunku do pokrzywdzonych cudzoziemców, którym nie przysługują świadczenia wynikające z u.p.p.r., oraz ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

 

Przedmiotowe zamierzenia budzą szereg wątpliwości natury prawnej oraz wprowadzają istotne obciążenia finansowe dla budżetu państwa.

 

Ad a) Proponowane rozszerzenie zakresu podmiotowego art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej: u.p.p.r.) stanowić będzie pogłębienie istniejącego już w tej chwili stanu niekonstytucyjności tego przepisu, który sprzecznie z zasadami przyzwoitej legislacji i konstytucyjną tożsamością pojęcia rodziny, wiąże je głównie z faktem wspólnego zamieszkiwania. Propozycja projektodawcy w jeszcze większym stopniu wprowadzać będzie zamieszanie terminologiczne, odnosząc relacje rodzinne również do „osób, które już nie pozostają w stałym związku lub małżeństwie i nie mieszkają razem, a mimo to nadal dochodzi pomiędzy nimi do aktów przemocy”. Posunięcie takie stanowiłoby utrwalenie i pogłębienie istniejącego już teraz stanu niekonstytucyjności tej ustawy.

 

Ad b) Bezzasadne jest twierdzenie, że w polskim porządku prawnym nie ma obecnie możliwości izolacji sprawcy od ofiary niezależnie od faktu wszczęcia postępowania i etapu tego postępowania oraz w sposób, który umożliwiałyby natychmiastową izolację sprawcy od ofiary. Tym samym w celu pełnego wdrożenia przepisów Konwencji właściwe wydaje się dokonanie nowelizacji ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji⁹ w sposób, który wprowadziłby regulacje określające uprawnienia Policji do wydania sprawcy przemocy nakazu opuszczenia lokalu oraz zakazu zbliżania się.

 

Wspomniane - w przytoczonym fragmencie uzasadnienia - środki są znane polskiemu prawu karnemu. Przepis art. 275a § 1 kpk przewiduje środek zapobiegawczy w postaci nakazu opuszczenia lokalu, który jest stosowany przez prokuratora na wniosek Policji albo z urzędu. Po przeprowadzeniu postępowania sądowego ustawodawca przewidział możliwość nakazania opuszczenia lokalu sprawcy czynu zabronionego poprzez orzeczenie w wyroku sądu środka karnego na podstawie art. 39 pkt 2e i z art. 41a kk lub środka probacyjnego na podstawie art. 72 § 1 pkt 7b kk. Ponadto rozwiązania z art. 244 § 1a lub § 1b kpk pozwalają stosować środki izolujące osobę podejrzaną od ofiary przestępstwa jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania. Przedmiotowe rozwiązanie pozwala z jednej strony na postulowaną przez projektodawcę izolację sprawcy od ofiary niezależnie od faktu wszczęcia postępowania i etapu tego postępowania, z drugiej – uwzględnia naturę środka zapobiegawczego jako stanowiącego ingerencję w podstawowe wolności obywatelskie, która wymaga szczególnej ostrożności i gwarancji prawnych przy stosowaniu.

 

Najwyższy niepokój budzą twierdzenia projektodawcy, że „w celu pełnego wdrożenia przepisów Konwencji właściwe wydaje się dokonanie nowelizacji ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w sposób, który wprowadziłby regulacje określające uprawnienia Policji do wydania sprawcy przemocy (…) zakazu zbliżania się” (s. 28 uzasadnienia). W obecnym stanie prawnym zakaz zbliżania się jest środkiem karnym (art. 39 pkt 2b i art. 41a kk) i środkiem probacyjnym  (art. 72 § 1 pkt 7a kk). Do ich stosowania uprawniony jest wyłącznie sąd jako niezawisły organ. Próba zmiany tego stanu oznaczałaby złamanie art. 10 Konstytucji (zasada trójpodziału władzy), naruszałaby konstytucyjne gwarancje prawa do sądu oraz gwarancje z art. 31 i 52 ust. 1 Konstytucji.

 

Powyższe, obowiązujące już, regulacje prawne wydają się stanowić najdalej idące rozwiązania normatywne możliwe do wprowadzenia bez łamania konstytucyjnych gwarancji praw podstawowych. Podkreślić należy, że wskazane przez projektodawcę zmiany w ustawie o Policji przyznawałyby organom władzy wykonawczej uprawnienia, które są nieproporcjonalne i drastycznie łamią zasadę podziału władz. Stanowiłyby one instrumenty ingerujące, jeszcze głębiej niż dotychczasowe, w prawo własności oraz w życie rodzinne i prywatne (art. 47, art. 52 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP). Niestety, projekt ustawy ratyfikacyjnej nie wspomina ani słowem o realnych gwarancjach prawnych, które zabezpieczać miałby obywateli przed nadużyciem postulowanych kompetencji przez Policję. Nakazuje to jak najdalej posuniętą ostrożność i budzi fundamentalne wątpliwości co do możliwości, zgodnego z konstytucją, zobowiązania się RP w zakresie zapowiadanym w uzasadnieniu ustawy ratyfikacyjnej.

 

Ad c) Możliwość przesłuchania świadka na odległość przy wykorzystaniu środków technicznych na potrzeby postępowania karnego (np. w formie wideokonferencji) istnieje w polskiej procedurze karnej od roku 2003 (art. 177 § 1 kpk)¹⁰. Podobnie, możliwe jest przesłuchanie świadka w drodze wideokonferencji w polskiej procedurze cywilnej na podstawie art. 235 § 2 kpc (artykuł dodany ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r., Dz. U. Nr 234, poz. 1571).

 

Zestawienie powyższych ustaleń z deklaracją strony rządowej o konieczności nowelizacji Kodeksu postępowania karnego w zakresie umożliwienia przesłuchania świadka w formie wideokonferencji jako wypełnienia zobowiązania konwencyjnego ujawnia istotne braki w zakresie znajomości obecnie obowiązującego porządku prawnego i budzi zakłopotanie przy ocenie merytorycznego poziomu przygotowania procesu ratyfikacyjnego.

 

Ad d) Trudno jest jednoznacznie ustalić, jakie konkretne działania zamierza podjąć rząd w tym zakresie. Niemniej jednak można domniemywać, że chodzi o rozszerzenie zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej w szczególności w kontekście art. 60 Konwencji, zobowiązującego do przyjęcia rozwiązań prawnych w zakresie wniosków o azyl uwarunkowanych przez konwencyjny sposób rozumienia kategorii gender (art. 3 lit. c Konwencji) przez którą rozumie się społecznie skonstruowane role, zachowania, działania i atrybuty, które dane społeczeństwo uznaje za odpowiednie dla kobiet lub mężczyzn.

 

Art. 60 Konwencji generuje znaczące zobowiązania finansowe, których beneficjentami nie będą obywatele Rzeczypospolitej Polskiej. Strony zobowiązują się do zapewnienia, że przemoc wobec kobiet ze względu na gender będzie mogła być uznawana za formę prześladowania¹¹ oraz podstawę do przyznania ochrony uzupełniającej lub dodatkowej. Państwa-Strony zobowiązane są do zapewnienia, że interpretacja przesłanek przewidzianych w Konwencji będzie uwzględniać perspektywę gender a w przypadku obawy przed prześladowaniem wnioskodawca uzyska status uchodźcy. W świetle raportu wyjaśniającego do Konwencji (pkt 313), uwzględnienie perspektywy gender będzie pozwalało na odnoszenie tych szczególnych rozwiązań dedykowanych kobietom, również do mężczyzn z subkultur ruchu LGBT. Wskazują na to również uwagi z pkt 87 raportu wyjaśniającego dotyczące art. 12 ust. 3 Konwencji, nade wszystko zaś art. 4 ust. 3 Konwencji, który nakazuje stosować postanowienia Konwencji chroniące ofiary nie różnicując m.in. pod kątem płci biologicznej. W praktyce oznacza to, że mężczyzna posługujący się kobiecymi atrybutami lub podejmujący się kobiecych ról społecznych, będzie mógł skutecznie domagać się ochrony przewidzianej przez Konwencję dla kobiet.