1. Główne tezy:

· Europejska Karta Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym obejmuje materię, która jest już uregulowana w polskim prawodawstwie szeregiem aktów prawnych rangi ustawowej.

· Organ stanowiący gminy nie ma kompetencji do „przyjęcia” Karty.

· Podobnie organ wykonawczy gminy nie ma podstaw prawnych do podejmowanie działań, które miałyby prowadzić do inkorporowania do lokalnego porządku prawnego postulatów i pomysłów niepaństwowej platformy kooperacji gmin i regionów.

· Złożenie przez organ wykonawczy gminy podpisu pod kopią Karty ma charakter ogólnego, politycznego i ideowego gestu, który nie rodzi żadnych konsekwencji prawnych, w tym w sferze publicznoprawnej.

2. Wprowadzenie

W dniu 13 września 2022 r. odbyło się II Ogólnopolskie Forum Rad Kobiet w Słupsku. Podczas wydarzenia Zastępca Prezydenta Miasta Słupska, Marta Makuch, złożyła podpis pod Europejską Kartą Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym (zwaną dalej Kartą). Gest ów nie był poprzedzony żadnym formalnym aktem organu wykonawczego lub stanowiącego Miasta Słupska.

Swoje zaniepokojenie „przyjęciem” Karty przez Miasto Słupsk wyraziła Anna Mrowińska, Radna Rady Miejskiej w Słupsku, która w przedmiotowej sprawie wystosowała do Prezydenta Miasta Słupska, Krystyny Danileckiej-Wojewódzkiej, Interpelację międzysesyjną.

W odpowiedzi na powyższą interpelację, 30 września 2022 r. Prezydent Miasta Słupska. stwierdziła, iż jej zdaniem podpisanie Karty nie wymagało zgody Rady Miejskiej, czego potwierdzenie ma stanowić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Po 520/20. Prezydent wyraziła ponadto pogląd, iż organ wykonawczy samorządu nie tylko nie musiał, ale wręcz nie mógł uzyskać zgody Rady Miejskiej na podpisanie Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym.

3. Przedmiot opinii.

Przedmiotem opinii jest analiza konsekwencji prawnych złożenia podpisu pod kopią Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym przez Prezydent Miasta Słupska.

4. Charakter prawny Karty

Europejska Karta Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym została przyjęta w 2006 r. przez Radę Gmin i Regionów Europy, która – co oczywiste – nie jest zrzeszeniem państw, a podjęte w jej ramach porozumienia czy wytworzone dokumenty, nie stanowią ani quasi wielostronnych umów, ani aktów na podobieństwo prawa wtórnego tworzonego przez organizacje międzynarodowe. Jest to warte zaznaczenia, gdyż podniosła nazwa rozważanego dokumentu – "Karta" – może mylnie sugerować, że mamy do czynienia z aktem szczebla międzynarodowego (tę nazwę nadano niektórym wiodącym aktom dotyczącym praw człowieka, por. Karta Narodów Zjednoczonych, Karta praw podstawowych Unii Europejskiej).[1]

Karta zawiera w swojej treści postanowienia zarówno o charakterze deklaratywnym, jak i normatywnym. Jest więc ona de facto zbiorem zapisów opracowanych przez organizację społeczną (nawet jeśli jest nią organizacja międzynarodowa), ingerującym w zasady towarzyszące wykonywaniu zadań publicznych przez wójta (burmistrza, prezydenta) oraz sposób ich wykonywania. Jej adresatem jest sensu stricte sygnatariusz, tj. organ wykonawczy gminy/miasta. Zgodnie jednak z jej preambułą, wyrażającą jej główny cel, „Karta zobowiązuje Europejskie samorządy lokalne i regionalne do użycia ich kompetencji i wpływów w celu osiągnięcia większej równości w swojej społeczności.” Takie ujęcie celu przyświecającego Radzie Gmin i Regionów Europy, która opracowała przedmiotowy dokument, oznacza, że adresatem Karty sensu largo są samorządy lokalne i regionalne, a więc wszystkie ich władze, włącznie z uchwałodawczymi. Jednocześnie nie sposób nie dostrzec, że Europejska Karta Równości obejmuje materię, która jest już uregulowana w polskim ustawodawstwie szeregiem aktów prawnych rangi ustawowej. Szczególnie podkreślić należy, że obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej prawo już gwarantuje równość kobiet i mężczyzn, a nadto definiuje działania antydyskryminacyjne.[2]

W tym miejscu przypomnieć należy, że Konstytucja RP gwarantuje, że wszyscy obywatele są „równi w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego – Polski”. W świetle zaś art. 32 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Z kolei art. 33 Konstytucji stanowi, że kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym (ust. 1). Kobieta i mężczyzna mają w szczególności równe prawo do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych i odznaczeń (ust. 2). Ponadto szczegółowe zasady równości zostały sformułowane w wielu innych przepisach Konstytucji odkreślających sytuację prawną określonych osób (zob.: art. 6, art. 60, art. 64 ust. 2, art. 68 ust. 2, art. 70 ust. 4, art. 96 ust. 2, art. 127 ust. 1 Konstytucji RP).

Merytoryczna analiza Karty, będąca przedmiotem szczegółowej opinii Instytutu[3], wykazała, że postanowienia uregulowane niniejszą Kartą wykraczają poza zakres kompetencji przypisanych zarówno organowi wykonawczemu, jak i organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akt ten i postulaty w nim zawarte nie mogą znaleźć swojego odzwierciedlenia w działalności prawodawczej organów gminy/miasta. Organy te nie są upoważnione ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane ani do działania poza zakresem upoważnienia ustawowego. Ponadto niektóre zapisy przedmiotowego dokumentu są wprost sprzeczne z normami rangi ustawowej.[4]

Wśród zagadnień poruszanych w Europejskiej Karcie Równości, które mieszczą się  w materii ustawowej i znajdują uregulowanie w polskim porządku prawnym znajdują się następujące kwestie: równe prawo kobiet i mężczyzn do głosowania, kandydowania oraz sprawowania stanowisk pochodzących z wyboru (art. 2 pkt 1); prawo do równości kobiet i mężczyzn we wszystkich aspektach zatrudniania, prawo do łączenia życia zawodowego, społecznego i rodzinnego oraz prawo do godności i bezpieczeństwa w miejscu pracy (art. 11 pkt 1 i 2); równość między kobietami i mężczyznami w zakresie przetargów publicznych (art. 12 pkt 12); prawo każdego do edukacji i prawo dostępu do wszystkich szkoleń zawodowych i uzupełniających, zabezpieczenie lub promowanie równego dostępu do edukacji i szkolenia zawodowego i uzupełniającego dla kobiet i mężczyzn, dziewcząt i chłopców (art. 13 pkt 1 i 2); prawo dostępu do aktywności kulturalnej, rekreacyjnej, sportowej, a także do sposobu spędzania czasu wolnego (art. 20); zdrowie (art. 14); pomoc i świadczenia socjalne (art. 15); opieka nad dzieckiem (art. 16); opieka nad innymi osobami (art. 17); wykluczenie społeczne (art. 18); planowanie miejskie i lokalne (art. 25) oraz mobilność i transport (art. 26).

Dodać trzeba, iż Karta posiada jednoznacznie zideologizowaną treść opartą o teorię gender, do której wprost nawiązuje w swoich „fundamentalnych zasadach”[5]. Zgodnie z zawartymi w niej postanowieniami, Karta nie zadowala się powszechnie rozumianą równością kobiet i mężczyzn, która w polskim systemie prawnym ma swoje umocowanie w art. 33 ust. 1 Konstytucji RP. Karta, jak wynika z jej założeń, promuje „prawdziwą” równość i „prawdziwie” egalitarne społeczeństwo[6]. Realizacja „prawdziwej” równości ma się odbywać m. in. poprzez „eliminację stereotypów opartych na płci”[7] przy czym w kategoriach stereotypu rozpatruje właściwie wszystkie różnice między kobietami a mężczyznami. Wszelka różnorodność występująca w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie, „w rodzinie, edukacji, kulturze, mediach, miejscu pracy, społeczeństwie” zdaje się być dla autorów Karty przejawem „stereotypów” (pojęcie to pojawia się w dokumencie aż osiemnaście razy). Karta zobowiązuje do „zwalczania, tak dalece jak to możliwe, uprzedzeń, praktyk i użycia języka i obrazów, które oparte są na idei wyższości lub niższości jednej z płci, czy stereotypowych rolach kobiet i mężczyzn”[8]. Brak jednak w treści Karty jakiegokolwiek zdefiniowania owych „uprzedzeń” i „praktyk”. Nie jest zatem wiadomym co miałyby „zwalczać” władze Słupska. Na podstawie kontekstu użycia sformułowań domniemywać można, że przedmiotem „przeciwdziałania” mają być chronione na gruncie konstytucyjnym wartości takie, jak małżeństwo, jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, rodzicielstwo i macierzyństwo (art. 18 Konstytucji RP).

Jedynie na marginesie, dla uwypuklenia charakteru Karty, warto porównać ją z innym dokumentem dotyczącym samorządu terytorialnego, mianowicie z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego (EKST). W przeciwieństwie od Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym, EKST jest dokumentem Rady Europy oficjalnie ratyfikowanym przez Polskę 22 listopada 1993 r. (co potwierdza oświadczenie rządowe z dnia 14 lipca 1994 r.)[9]. Tym samym EKST, w przeciwieństwie do Karty, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa w Polsce.

5. Brak możliwości „przyjęcia” Karty przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Jak wskazano wyżej, w odpowiedzi na Interpelację radnej, Prezydent Miasta Słupska przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. SA/Po 520/20.

Wskazany wyrok dotyczył następującego stanu faktycznego: 11 lutego 2020 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę XXII/414/VIII/2020. "Przyjęła" w niej Kartę w całości, czyniąc ją załącznikiem do uchwały. Rada powołała się przy tym art. 18 ust. 2 pkt 2 i 12austawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jednocześnie wykonanie uchwały Rada powierzyła Prezydentowi Miasta Poznania.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 marca 2020 r., KN-I.4131.1.148.2020.16 Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 SamGminU, stwierdził nieważność uchwały XXII/414/VIII/2020 wskazując na istotne naruszenie prawa. Wskazywał, że nie tylko powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy SamGminU, ale i inne przepisy polskiego prawa nie przyznają radzie kompetencji do przyjęcia Karty, będącej zbiorem regulacji opracowanych przez organizację społeczną.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Miasto Poznań, wnosząc o jego uchylenie. WSA w Poznaniu, rzeczonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. SA/Po 520/20, oddalił skargę Miasta Poznania.

Sąd – przypominając, że Karta została przyjęta w 2006 r. przez Radę Gmin i Regionów Europy do której Miasto Poznań przynależy za pośrednictwem członkostwa w Związku Miast Polskich – wskazał, iż efekty współpracy w ramach Rady Gmin i Regionów Europy nie "przenikają" automatycznie ani nawet pośrednio do sfery prawnej członków tej organizacji. Rada Gmin i Regionów Europy jest niepaństwową platformą kooperacji gmin i regionów funkcjonujących w zróżnicowanych uwarunkowaniach prawnych. Inicjatywy tej organizacji – nawet jeśli są doniosłe (czego nie można odmówić Europejskiej Karcie Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym) – w płaszczyźnie prawnej nie są niczym innym jak postulatami czy pomysłami ukierunkowanymi na poprawienie standardów działalności lokalnej, które mogą, ale zarazem nie muszą być wdrażane przez kooperujące władze lokalne i regionalne.

Jak wynika z publicznie dostępnych informacji prezentowanych na witrynach internetowych Rady Gmin i Regionów Europy, ustanowiona w 2006 r. Karta miała za zadanie urzeczywistniać założenia opracowania i zarazem swoistej diagnozy równościowej nazwanej "The Town for Equality". Miało to następować poprzez podjęcie przez zaangażowane gminy i regiony "politycznego zobowiązania" (https, (/charter-equality.eu/the-charter/la-presidence-en.html). Sama Karta przedstawiana jest w oficjalnych opracowaniach Rady Gmin i Regionów Europy jako dokument polityczny, a zarazem praktyczny instrument. Jej celem jest "zachęcenie" samorządów lokalnych i regionalnych do publicznego angażowania się na rzecz równości i do wdrażania zasad wymienionych w Karcie (szerzej zob., https, (/www.ccre.org/activites/view/11).

Sąd zauważył, że m.in.:

• miasto Poznań "przyjmując" Kartę za pośrednictwem organu stanowiącego postąpiło w sposób niespójny z tym, czego zdaje się oczekiwać Rada Gmin i Regionów Europy. "Podpisanie" Karty ma być bowiem ogólną polityczną deklaracją wdrażania jej założeń (co dalej następować powinno w granicach dopuszczalnych prawem krajowym), a nie przyjęciem w całości w kategoriach aktu wewnętrznego.
• podstawą prawną uchwały "przyjmującej" Kartę nie może być art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis, w istotnym tu fragmencie, dotyczy stanowienia przez radę "o kierunkach działania" organu wykonawczego. Uchwała podejmowana na podstawie tego przepisu, to tak zwana uchwała kierunkowa, która może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. "Przyjęcie" w całości tak obszernego dokumentu jakim jest Karta, który szczegółowo reguluje określone działania, a w każdym razie zasady towarzyszące wykonywaniu zadań publicznych przez Prezydenta, nie mieści się w kategoriach uchwały kierunkowej. W przypadku uchwały "przyjmującej" Kartę w całości, trudno też twierdzić, że akt ten ma charakter nienormatywny i że jej przyjęcie może nastąpić wyłącznie w oparciu o ogólny przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawą prawną uchwały nie może być również art. 18 ust. 2 pkt 12a ustawy o samorządzie gminnym. „Podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw" nie oznacza, że można przyjmować w sferze wewnętrznej i ze skutkiem w zakresie działania jednostki samorządu terytorialnego dokumenty będące efektem współpracy międzynarodowej. Karta jest grupą postulatów wypracowanych przez zainteresowane podmioty w ramach Rady Gmin i Regionów Europy. Jest to więc owoc współpracy, a nie element współpracy w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 12a ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że przyjęcie Karty nie będzie się zawierać w zakresie "spraw współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
• akt o "przyjęciu" Karty przez organ stanowiący miasta, i to w całości i bez żadnych dodatkowych zastrzeżeń, ma charakter regulacyjny. Rada nie ma natomiast podstaw prawnych do określania reguł działania gminy i to zwłaszcza w tak szerokim spektrum, jak to zapisano w Karcie Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym.

Podsumowując, organ stanowiący j.s.t., m.in. z powodów wskazanych wyżej, nie ma kompetencji do „przyjęcia” Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym.

O ile powyższa kwestia została rozstrzygnięta przez sąd administracyjny i nie budzi wątpliwości, o tyle podpisanie Karty przez organ wykonawczy j.s.t wymaga dodatkowych uwag. Uprzedzając je, warto już teraz zaznaczyć, że w przeciwieństwie do wyrażonej przez Prezydent Miasta Słupska opinii jakoby „organ wykonawczy samorządu terytorialnego nie musiał, a nawet nie mógł uzyskiwać zgody Rady Miejskiej”, organ wykonawczy, mówiąc najbardziej lapidarnie, „mógł ale nie musiał” uzyskiwać zgody Rady Miejskiej. Ważniejszym jednak zagadnieniem jest doniosłość prawna (konsekwencje prawne) aktu podpisania Karty przez organ wykonawczy.

6. Konsekwencje podpisania Karty przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Skoro rada miasta nie ma kompetencji do „przyjęcia” Karty, należy postawić pytanie czy taką kompetencję posiada prezydent (wójt, burmistrz) miasta. Zacząć wypada od wskazania, iż w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko, czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone”, lecz regułę, zgodnie z którą „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”.[10]

Niewątpliwie prawo (u.s.g.) przewiduje uprawnienie organu wykonawczego gminy do reprezentowania jej na zewnątrz. Stanowi o tym art. 31 u.s.g. zgodnie z którym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Kluczowe w tym momencie jest wskazanie co wchodzi, a tym bardziej, co nie wchodzi w zakres uprawnienia do reprezentowania gminy na zewnątrz.

W terminologii języka prawnego słowo "reprezentacja", wywodzące się od łacińskiego słowa repraesentatio (przedstawianie) oznacza "przedstawicielstwo, zastępstwo". Reprezentant jest więc przedstawicielem (zastępcą) osoby lub osób reprezentowanych. Do często spotykanych użyć tego słowa należy reprezentowanie państwa przez tzw. "jego głowę" (np. króla, prezydenta itp.), reprezentowanie interesów pracowniczych przez związki zawodowe, reprezentowanie pracodawcy będącego jednostką organizacyjną w sprawach z zakresu prawa pracy, reprezentowanie spółki. (…) W tym aspekcie wójt jest przedstawicielem gminy w stosunkach z podmiotami zewnętrznymi i to zarówno w stosunkach prawnych, jak i w stosunkach faktycznych (np. podczas uroczystości lub imprez międzygminnych).[11]

W doktrynie wskazuje się, że przywołany przepis nie określa granic reprezentacji gminy przez jej organ wykonawczy, a zatem obejmuje ona zarówno sprawy publicznoprawne (np. podpisując skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody do sądu administracyjnego czy wykonując obowiązek przekazywania uchwał rady gminy organom nadzoru), jak i cywilnoprawne, w tym czynności dokonywane przez wójta w postępowaniu sądowym, pozasądowe czynności prawne, a także działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli.

Jednocześnie jednak wójt (burmistrz, prezydent) nie posiada kompetencji do ustanawiania źródłem prawa innego aktu niż wymienione w art. 87 ustawy zasadniczej: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia oraz, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przy czym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.)[12].

Tym samym w zakres „reprezentowania na zewnątrz” nie wchodzi podejmowanie działań, które miałyby prowadzić do inkorporowania do polskiego (krajowego lub lokalnego) porządku prawnego innych aktów normatywnych lub norm zawartych w takich aktach. A, jak wskazano wyżej, Karta zawiera wiele zobowiązań i dyrektyw i jako taka ma charakter normatywny. Wójt (burmistrz, prezydent) nie posiada zatem kompetencji ani do „przyjęcia” ani takiego podpisania Karty, które miałoby prowadzić do tego, iż Karta determinowałaby w jakikolwiek sposób reguły wewnętrzne działania Miasta lub wpływała na codzienne życie społeczności lokalnej.

W konsekwencji uznać należy, iż złożenie podpisu pod Kartą przez Prezydent Słupska (podobnie jak przez organ wykonawczy jakiejkolwiek innej jednostki samorządu terytorialnego w Polsce) nie pociąga za sobą żadnych skutków prawnych i nie stanowi podstawy prawnej jakichkolwiek i czyichkolwiek praw lub obowiązków.  

7. Podsumowanie.

Akt „podpisania” Karty przez Prezydent Słupska (podobnie jak przez organ wykonawczy jakiejkolwiek innej jednostki samorządu terytorialnego w Polsce) stanowi wyraz jej subiektywnych poglądów w kwestiach światopoglądowych i obyczajowych objętych treścią Karty (natarczywe doszukiwanie się stereotypów we wszelkich przejawach życia społecznego). Złożenie podpisu pod kopią Karty ma charakter ogólnego, politycznego i ideowego gestu, który nie rodzi żadnych konsekwencji prawnych, w tym w sferze publicznoprawnej. W szczególności gest ten nie wiąże gminy postanowieniami Karty, a na obywateli nie nakłada obowiązków, nie nadaje uprawnień i w żaden inny sposób nie kształtuje ich sytuacji prawnej.

 

Apl. radc. Kamila Zduńczyk - analityk Centrum Prawa i Polityki Rodzinnej Instytutu Ordo Iuris

Adw. Rafał Dorosiński - członek Zarządu Instytutu Ordo Iuris