Informujemy, że Pani/Pana dane osobowe są przetwarzane przez Fundację Instytut na Rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris z siedzibą w Warszawie przy ul. Zielnej 39, kod pocztowy 00-108 (administrator danych) w ramach utrzymywania stałego kontaktu z naszą Fundacją w związku z jej celami statutowymi, w szczególności poprzez informowanie o organizowanych akcjach społecznych. Podstawę prawną przetwarzania danych osobowych stanowi art. 6 ust. 1 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO).

Podanie danych jest dobrowolne, niemniej bez ich wskazania nie jest możliwa realizacja usługi newslettera. Informujemy, że przysługuje Pani/Panu prawo dostępu do treści swoich danych osobowych, ich sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania, prawo do przenoszenia danych, prawo wniesienia sprzeciwu wobec ich przetwarzania, a także prawo do wniesienia skargi do organu nadzorczego.

Korzystanie z newslettera jest bezterminowe. W każdej chwili przysługuje Pani/Panu prawo do wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania danych osobowych. W takim przypadku dane wprowadzone przez Pana/Panią w procesie rejestracji zostaną usunięte niezwłocznie po upływie okresu przedawnienia ewentualnych roszczeń i uprawnień przewidzianego w Kodeksie cywilnym.

Do Pani/Pana danych osobowych mogą mieć również dostęp podmioty świadczące na naszą rzecz usługi w szczególności hostingowe, informatyczne, drukarskie, wysyłkowe, płatnicze. prawnicze, księgowe, kadrowe.

Podane dane osobowe mogą być przetwarzane w sposób zautomatyzowany, w tym również w formie profilowania. Jednak decyzje dotyczące indywidualnej osoby, związane z tym przetwarzaniem nie będą zautomatyzowane.

W razie jakichkolwiek żądań, pytań lub wątpliwości co do przetwarzania Pani/Pana danych osobowych prosimy o kontakt z wyznaczonym przez nas Inspektorem Ochrony Danych pisząc na adres siedziby Fundacji: ul. Zielna 39, 00-108 Warszawa, z dopiskiem „Inspektor Ochrony Danych” lub na adres poczty elektronicznej [email protected]

Przejdź do treści
PL | EN
Facebook Twitter Youtube

Opinia prawna Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris w przedmiocie petycji obywatelskiej z 1 lutego 2021 r. nr BKSP – 144 – IX - 324/21, złożonej do Sejmu RP, o rozszerzenie katalogu osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego

Data publikacji: 16.08.2021

1. Finansowa sytuacja osób niepełnosprawnych – zarys problemu

            Nie budzi wątpliwości, że funkcjonujący w Polsce system wsparcia dla osób niepełnosprawnych nie jest adekwatny do potrzeb. Na niedostatki, wynikające zarówno z rozwiązań normatywnych, jak też ograniczeń budżetowych wielokrotnie wskazywały badania prowadzone zarówno przez organizacje pozarządowe, w tym Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris, jak też przez podmioty władzy publicznej. Wynika z nich, że główny problem osób niepełnosprawnych w Polsce stanowią kwestie finansowe, które przenoszą się na powstawanie innych trudności, np. związanych z ograniczonym dostępem do świadczeń rehabilitacyjnych, wysokiej jakościowo pracy czy opieki. Osoby niepełnosprawne stanowią przez to grupę silnie zagrożoną wykluczeniem społecznym, biedą i ubóstwem. Jak wynika z badań zleconych przez PEFRON, w 2014 r. 12,2% osób w Polsce żyło w gospodarstwach domowych o wydatkach poniżej ustawowej granicy ubóstwa. Dla gospodarstw z co najmniej jedną osobą niepełnosprawną wskaźnik ten wynosił 16,7%, zaś dla gospodarstw z 1 dzieckiem do lat 16 posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności aż 26,6%[1]. Nie budzi więc wątpliwości, że niepełnosprawność w polskich warunkach często wiąże się ze spadkiem poziomu życia, a w skrajnych przypadkach z nędzą. Problem ten jest szczególnie istotny z perspektywy osób młodych. Potrzeby niepełnosprawnych dzieci i młodzieży są z reguły znacznie większe, niż ich pełnosprawnych rówieśników. Wskazany fakt w naturalny sposób wpływa na decyzje prokreacyjne podejmowane przez rodziców osób niepełnosprawnych lub zagrożonych niepełnosprawnością. 

            Na tle szczególnego znaczenia środków finansowych dla realizacji zwiększonych potrzeb życiowych osób niepełnosprawnych odnotować należy, że możliwości zaspokajania tych potrzeb są ograniczone i nierówne. Wynika to zarówno z uwarunkowań zdrowotnych, konieczności zapewnienia dodatkowej opieki i wsparcia, jak również ograniczonych możliwości podjęcia pracy w pełnym jej wymiarze przez osoby niepełnosprawne oraz ich opiekunów. Do głównych źródeł dochodu gospodarstw domowych osób niepełnosprawnych należą więc dochody ze stałej pracy (53%) oraz renta z tytułu niezdolności do pracy (47%)[2]. Dochody transferowane mają zatem istotnie większe znaczenie w przypadku gospodarstw domowych w skład których wchodzą osoby niepełnosprawne, niż w przypadku gospodarstw złożonych wyłącznie z osób pełnosprawnych.

 

2. Wskazanie przedmiotu petycji

Poczynione uwagi mają istotne znaczenie z perspektywy wniesionej do Sejmu petycji obywatelskiej z 1 lutego 2021 r. nr BKSP – 144 – IX - 324/21, dotyczącej rozszerzenia katalogu osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego[3]. Sama petycja spełnia określone w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach, wymogi formalne. Pozostaje również we właściwości organu, do którego została wniesiona.

W petycji wnioskodawca zgłosił potrzebę modyfikacji dotychczasowego brzmienia art. 16 ust. 2 ustawy z 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako: u.ś.r.). W obecnym stanie prawnym przepis zawiera zastrzeżenie, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje:

1) niepełnosprawnemu dziecku;

2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) osobie, która ukończyła 75 lat.

 Wnioskodawca proponuje zmianę brzmienia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. (nieprawidłowo wskazując przy tym na art. 16 pkt 2 u.ś.r.) na następujące: „osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności”. Istota zmiany nie polegałaby jednak wbrew pozorom jedynie na rozszerzeniu dotychczasowego katalogu uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego o osoby z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje bowiem również osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Mimo, że w treści petycji nie zawarto wniosku o wykreślenie wskazanego przepisu równolegle do modyfikacji art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. nie budzi wątpliwości, że taka była intencja wnioskodawcy. Zmiana art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. bez równoległego usunięcia art. 16 ust. 3 u.ś.r. nie wywołałaby bowiem oczekiwanego skutku prawnego. 

Mimo, że petycja będąca przedmiotem opinii nie zawiera uzasadnienia, to z jej zakresu wynika, że wnioskodawca postuluje rozszerzenie kręgu osób ze stwierdzoną umiarkowaną niepełnosprawnością uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego. Ma to nastąpić poprzez likwidację dotychczasowego warunku wykazania momentu powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 21. roku życia. W ten sposób z zasiłku mogłyby skorzystać osoby, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okresie dzieciństwa, ale nie da się ustalić dokładnej daty, a które przekroczyły już 16. rok życia.

 

3. Obowiązujące regulacje dotyczące przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego

Jak wskazano, w obecnym stanie prawnym, do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16. roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Po drugie, niepełnosprawność ta musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21. roku życia.  W odniesieniu do pierwszej przesłanki wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej jako: u.r.z.s.z.o.n.), do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 u.ś.r. przez umiarkowany stopień niepełnosprawności rozumie się:

a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów.

Każdy ze wskazanych dokumentów ma jednakową moc dowodową, skutkiem czego posiadanie jednego z nich jest wystarczające do uznania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Zasadnicza trudność ze stosowaniem wskazanych przepisów wynika z treści określonych przez ustawodawcę dokumentów, a ściśle rzecz ujmując, zasad ustalania momentu powstania niepełnosprawności oraz momentu stwierdzenia określonego stopnia niepełnosprawności. 

Aktualnie ustalanie i ocena stopnia niepełnosprawności dla potrzeb przyznania zasiłku pielęgnacyjnego następuje na podstawie przepisów u.r.z.s.z.o.n. Do ustalenia stopnia niepełnosprawności stosuje się, wielokrotnie zmieniane, rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, będące aktem wykonawczym do powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W § 14 ust. 3 tego rozporządzenia wskazano, że datę lub okres powstania niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia, dokumentacji medycznej lub orzeczeń o inwalidztwie, niezdolności do pracy, wydanych przez organy na podstawie przepisów odrębnych. Jeżeli zaś z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy wpisać wyrazy „nie da się ustalić” (§ 14 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Natomiast odmienne są zasady ustalania momentu dla stwierdzenia stopnia niepełnosprawności. Według § 14 ust. 5 powołanego rozporządzenia, datę lub okres powstania stopnia niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia i dokumentacji medycznej. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu (§ 14 ust. 6 powołanego rozporządzenia)[4].

Powyższe wskazuje, że ustalenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz jej stopnia, następuje w sposób sformalizowany, na podstawie określonych prawem dokumentów. Podkreślenia jednak wymaga, że w przepisie art. 16 ust. 3 u.ś.r. nie chodzi o datę stwierdzenia stopnia niepełnosprawności, lecz datę powstania niepełnosprawności jako takiej[5]. Jeżeli więc organ orzekający o niepełnosprawności w momencie ustalania stopnia niepełnosprawności stwierdzi, że nie jest możliwe wskazanie daty jej powstania, to osoba niepełnosprawna nie będzie spełniała drugiej przesłanki uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, tj. nie będzie mogła wykazać, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez nią 21. roku życia. Problem ten dotyczy przede wszystkim osób, w przypadku których niepełnosprawność jest efektem długotrwałego procesu utraty zdrowia, a nie jednorazowego, gwałtownego zdarzenia. Dla przykładu, postępującego od dzieciństwa schorzenia skutkującego utratą wzroku lub słuchu. Zespół orzekający o niepełnosprawności nie jest w stanie wskazać momentu, w którym ona wystąpiła (rozpoczęła się). Osoby, o których mowa, tracą zatem w pewnym momencie uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego, mimo utrzymującego się stanu niepełnosprawności.

Jednocześnie, orzeczenie zespołu do spraw niepełnosprawności nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym (np. na podstawie informacji uzyskanych od wskazanych przez skarżącą świadków). Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że w § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, prawodawca przewidział możliwość złożenia wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego „innych dokumentów i oświadczeń” niezbędnych do ustalenia tego prawa. Nie mogą one bowiem zastąpić orzeczenia właściwego organu uprawnionego do orzekania w zakresie stopnia niepełnosprawności oraz daty jej powstania. Przepis ten zamyka zatem uprawnionemu organowi drogę do przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty, od której istnieje niepełnosprawność[6].

Konsekwencją wskazanego stanu rzeczy jest ukształtowanie się jednolitej linii orzeczniczej, zgodnie z którą decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a z orzeczenia właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności musi wprost i bez żadnych wątpliwości wynikać, że niepełnosprawność powstała przed 21. rokiem życia[7].

 

4. Wątpliwości odnoszące się do zgodności obecnego brzmienia u.ś.r. z Konstytucją RP

Jedną z fundamentalnych zasad Konstytucji RP jest wyrażona w art. 32 ust. 1 zasada równości wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne. W kwalifikowanej postaci pojawia się ona w art. 32 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada, o której mowa ma zastosowanie również w odniesieniu do przyznawania świadczeń rodzinnych. 

Działanie ustawodawcy polegające na różnicowaniu sytuacji osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych było już w przeszłości przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w którym różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Trybunał wskazał przy tym, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jak podmioty należące do tej samej klasy (grupy osób charakteryzującej się istnieniem relewantnej dla oceny ich sytuacji prawnej cechy).

Analizowane w niniejszej opinii przepisy art. 16 ust. 2 pkt 2 oraz art. 16 ust. 3 u.ś.r. (zasiłek pielęgnacyjny) nie zostały poddane weryfikacji pod kątem ich zgodności z Konstytucją. Z uwagi jednak na podobieństwo konstrukcji i przesłanek pomiędzy nimi a zawartymi w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. (świadczenie pielęgnacyjne) istnieje uzasadnione przypuszczenie, że również one zostałyby uznane za sprzeczne z Konstytucją. Zachodzą bowiem istotne wątpliwości co do spełniania przez wskazane przepisy zasady równości, w stosunku do osób znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej. Osoby, w odniesieniu do których uprawniony organ orzekł o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, i które skończyły 16. rok życia są bowiem traktowane na odmiennych zasadach, w zależności od momentu powstania niepełnosprawności. Podkreślenia przy tym wymaga, że pozbawienie prawa do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego wynika ze względów niezależnych, związanych ze specyfiką oraz tempem postępu choroby prowadzącej do powstania niepełnosprawności. Możliwa jest więc sytuacja, w której możliwość stwierdzenia momentu powstania niepełnosprawności będzie różna w stosunku do osób, cierpiących na to samo schorzenie.

 

5. Stanowisko Instytutu Ordo Iuris

Mając na uwadze konieczność realizacji ważnego interesu osób, wymagających szczególnej opieki ze strony władzy publicznej Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris popiera wniosek zawarty w petycji nr BKSP – 144 – IX - 324/21. Wskazane działanie jest niezbędne i celowe także z uwagi na zobowiązania organów władzy wobec rodziców dzieci niepełnosprawnych. W szczególności, gdy w wyniku stopniowego pogarszania się stanu zdrowia formalne stwierdzenie niepełnosprawności nastąpi po wielu latach od momentu jej faktycznego powstania.

Podkreślenia wymaga przy tym, że zasiłek pielęgnacyjny nie jest świadczeniem, którego wysokość pozwalałby na zaspokojenie całości wydatków, związanych z utrzymaniem osoby niepełnosprawnej. W swoim założeniu ma on celu jedynie częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji[8]. Niemniej jednak, obecnie zasiłek ten wynosi zaledwie 215,84 zł miesięcznie, co samo w sobie jest kwotą zdecydowanie za niską, nawet jak na świadczenie mające zaspokoić tylko „część” wydatków. Instytut popiera więc stanowisko Rzecznika Praw Dziecka, który postuluje pojęcie działań mających na celu zwiększenie aktualnie obowiązującej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego i wprowadzenie obowiązku poddania jej corocznej waloryzacji[9]. Wskazaną zmianę można byłoby dokonać równolegle z nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych, postulowaną w opiniowanej petycji.

W stosunku do przedmiotu petycji Instytut wnosi natomiast, jak wskazano wyżej, o rozszerzenie postulowanych zmian o skreślenie art. 16 ust. 3 u.ś.r., względnie jego nowelizację w zakresie niezbędnym do nowelizacji treści art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Utrzymanie art. 16 ust. 3 u.ś.r. w jego dotychczasowym brzmieniu sprawiałoby bowiem bezprzedmiotową równoległą zmianę treści art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.

 

 

 


[1] PEFRON, Badanie potrzeb osób niepełnosprawnych. Raport końcowy, maj 2017, s. 92.

[2] Ibidem, s. 96.

[4] Wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. I OSK 1456/19.

[5] Wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 3893/18.

[6] Wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 722/13.

[7] Patrz m.in. wyrok WSA w Kielcach z 9 października 2013 r., sygn. I SA/Ke 543/13,  wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2013 r., sygn. IV SA/Wr 92/13 czy wyrok WSA w Olsztynie z 16 lutego 2012 r., sygn. II SA/Ol 34/12.

[8] Art. 16 ust. 1 u.ś.r.

 

Rodzina i Małżeństwo

Opinia dotycząca zapowiedzianego postępowania Komisji Europejskiej przeciwko Polsce w zakresie tzw. „stref wolnych od ideologii LGBT”

W lutym 2021 r. Komisja Europejska zarzuciła rządowi polskiemu, że respektując autonomię samorządów, które przyjęły deklaracje ochrony rodzin przed zagrożeniami ze strony zideologizowanych ruchów LGBT, może dopuszczać się dyskryminacji ze względu na orientację seksualną. Komisja wciąż używa przy tym fałszywego określenia „stref wolnych od (ideologii) LGBT”. Instytut Ordo Iuris przygotował opinię na temat zapowiedzianego postępowania KE przeciwko Polsce.

Czytaj Więcej