Stanowisko Instytutu Ordo Iuris w sprawie wniosku o opinię przedstawionego przez Parlament Europejski w trybie art. 218 ust. 11 TFUE (Opinia 1/19)

Najważniejsze ustalenia:

• Konwencja Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (dalej: konwencja stambulska) opiera się na kontrowersyjnych i wątpliwych założeniach, zgodnie z którymi przemoc wobec kobiet jest zdeterminowana przez strukturę społeczną i stanowi efekt nierównych stosunków władzy pomiędzy kobietami a mężczyznami, warunkowanymi na przestrzeni wieków przypisywaniem kobietom i mężczyznom specyficznych ról społecznych. Podważa ona również istnienie obiektywnych, wynikających z biologii różnic między kobietami i mężczyznami, wskazując, że ludzka płciowość jest konstruktem społecznym. Wynika z tego, że zapobieganie przemocy musi oznaczać demontaż struktur społecznych, których istnienie warunkuje dyskryminację kobiet.
• We wniosku o opinię skierowanym do TSUE (Opinia 1/19), Parlament Europejski zadaje pytanie czy właściwą podstawą prawną zawarcia konwencji stambulskiej przez UE jest art. 82 ust. 2 oraz art. 84 TFUE, czy może art. 78 ust. 2, 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE. Przeprowadzona analiza wskazanych artykułów wykazała, że żaden z przepisów zawartych we wniosku PE o opinię jako proponowana podstawa zawarcia konwencji stambulskiej przez UE nie jest adekwatną podstawą prawną dla takiego działania.
• Należy podkreślić, że zaproponowane we wniosku podstawy prawne stoją w sprzeczności z art. 5 konwencji stambulskiej, który określa obowiązki i zasady odpowiedzialności stron konwencji. Realizacja art. 5 konwencji wymagałaby od UE narzucenia państwom członkowskim jednolitych definicji legalnych w obrębie całej Unii. Artykuł 82 ust. 2 TFUE dopuszcza wprowadzanie norm minimalnych dotyczących wyłącznie wzajemnego dopuszczania dowodów między państwami członkowskimi, praw jednostek w postępowaniu karnym oraz praw ofiar przestępstw, zaś art. 84 TFUE pozwala przyjmować środki promujące i wspierające działania państw członkowskich w dziedzinie zapobiegania przestępczości, lecz jednocześnie wyłącza jakąkolwiek harmonizację przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich. Oznacza to, że zarówno art. 82 ust. 2 TFUE, jak i art. 84 TFUE nie dopuszczają działania UE polegającego na wprowadzeniu unifikacji siatki pojęciowej dotyczącej czynów objętych zakresem konwencji, a tylko takie działanie zapewniłoby wywiązanie się przez UE z obowiązków wynikających z art. 5 konwencji.  
• Trzeba także wskazać, że szereg postanowień konwencji stambulskiej jest sprzecznych z prawem pierwotnym UE (Kartą Praw Podstawowych UE). Trudno przewidzieć wszystkie negatywne konsekwencje prawne obowiązywania konwencji stambulskiej, lecz istnieją podstawy do stwierdzenia, że ewentualne przystąpienie UE do konwencji prowadziłoby do istotnej destabilizacji systemu prawa europejskiego. Dotyczy to w szczególności relacji pomiędzy UE a państwami członkowskimi w kontekście działań tzw. instytucji koordynującej, o której mowa w art. 10 konwencji stambulskiej oraz obowiązku gromadzenia i analizy informacji, który wynika z art. 11 konwencji.
• Niezależnie od powyższych okoliczności przesądzających o niemożliwości skutecznego przystąpienia UE do konwencji stambulskiej, decyzja o takim przystąpieniu, w każdym przypadku wymagałaby jednomyślności Rady Unii Europejskiej.

1. Wstęp

Konwencja Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej[1] (konwencja stambulska) jest efektem inicjatyw zmierzających do przyjęcia przez państwa standardów dotyczących zwalczania przemocy definiowanej jako zjawisko uwarunkowane kontrfaktyczną koncepcją gender (gender-based violence)[2]. Konwencja realizować ma trzy główne cele: zapobieganie przemocy wobec kobiet, chronienie ofiar przemocy oraz ściganie sprawców przemocy. Cele te niewątpliwie są słuszne, lecz konwencja stambulska narzuca ideologiczną optykę, bazującą na idei „walki płci”, która zakłada, że przemoc wobec kobiet ma charakter strukturalny.  W świetle tej ideologii przemoc wobec kobiet ma być zdeterminowana przez strukturę społeczną i stanowić efekt nierównych stosunków władzy pomiędzy kobietami a mężczyznami, warunkowanymi na przestrzeni wieków przypisywaniem kobietom i mężczyznom specyficznych ról społecznych. W  świetle tych założeń, jak długo obiektywnie istniejące struktury społeczne wyrażają zróżnicowanie pomiędzy kobietami i mężczyznami, tak długo będzie istnieć przemoc wymierzona w kobiety. Wynika z tego, że zapobieganie przemocy musi oznaczać demontaż wszystkich struktur społecznych, ponieważ ich istnienie warunkuje dyskryminację kobiet.

                Zasadnicze wątpliwości budzi uznanie przez konwencję stambulską przemocy wobec kobiet za zjawisko uwarunkowane wyłącznie przez gender. Trudno o jakiekolwiek rzetelne badania udowadniające tę tezę. Jednocześnie znane są wyniki badań podważające to założenie[3]. Konwencja ignoruje lub marginalizuje czynniki, które realnie warunkują zachowania przemocowe, a  mianowicie: uzależnienia (np. od alkoholu lub narkotyków), postępujące rozluźnienie obyczajów, obecność przemocy w środkach masowego przekazu, zwłaszcza zaś obecną w nich seksualizację wizerunku kobiety.

                Wątpliwości budzi także system monitorowania procesu wdrażania konwencji stambulskiej. Kluczową rolę w systemie monitorowania odgrywa grupa ekspertów do spraw przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (GREVIO), której zadaniem jest monitorowanie wdrażania przez strony konwencji stambulskiej[4], a także która to grupa może podejmować decyzje motywowane konwencyjnym paradygmatem światopoglądowym. Jest to szczególnie niebezpieczne ze względu na kompetencje GREVIO do wydawania „ogólnych zaleceń” co do sposobu realizacji konwencji stambulskiej[5].

                W rezolucji Parlamentu Europejskiego (PE) z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia UE do konwencji stambulskiej i innych środków przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć (2019/2855(RSP))[6] uznano, że przemoc wobec kobiet jest jednym z najważniejszym problemów społecznych w Unii Europejskiej (UE), zaś jednym z jej symptomów jest rzekomy „wyraźny i zorganizowany atak na równość w rozumieniu gender i prawa kobiet, w tym prawa i zdrowie reprodukcyjne i seksualne[7]”.

                Przedmiotem niniejszej analizy jest wniosek o opinię przedstawiony przez PE w trybie art. 218 ust. 11 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)[8], zmierzający do ustalenia: podstawy prawnej zawarcia oraz tego, czy zawarcie przez UE konwencji stambulskiej na podstawie art. 218 ust. 6 TFUE jest zgodne z traktatami, biorąc pod uwagę brak wspólnego porozumienia ze strony wszystkich państw członkowskich, co do ich woli związania się ową konwencją[9].

                W przedmiotowym wniosku PE zadaje pytanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), czy właściwą podstawą prawną zawarcia konwencji stambulskiej jest art. 82 ust. 2 oraz art. 84 TFUE, czy może art. 78 ust. 2, 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE. Artykuły 82-84 zostały umiejscowione w rozdziale 4 poświęconym współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, który został pomieszczony w tytule V (Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości) w dziale 3 TFUE. Przepisy te dotyczą odpowiednio zakresu i instrumentów współpracy sądowej w sprawach karnych; norm minimalnych; środków wspierania zapobiegania przestępczości. Artykuł 78, pomieszczony w rozdziale 2 dotyczącym polityk dotyczących kontroli granicznej, azylu i migracji, stanowi o ochronie w tym zakresie obywateli państw trzecich.

                Konwencja stambulska, pomimo swej precyzyjnej pełnej nazwy, szczegółowo reguluje stosunki pomiędzy stronami konwencji w wielu różnych sferach, wykraczających daleko poza zapobieganie i zwalczanie przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Istotą konwencji stambulskiej nie jest zapobieganie i zwalczanie przestępczości, co wydaje się oficjalnie niezauważone przez organy UE.

2. Analiza podstaw prawnych wskazanych we wniosku PE
   1.  Analiza podstawy opartej na art. 82 ust 2 i art. 84 TFUE

Artykuł 82 ust. 2 TFUE upoważnia PE i Radę (dalej: Rada UE) do wprowadzania, w drodze stanowienia dyrektyw, minimalnych wspólnych  standardów dla przepisów procedury karnej państw członkowskich. Odbywa się to poprzez ustanawianie norm minimalnych[10] (o których mowa w art. 83 TFUE) dotyczących wyłącznie spraw o charakterze transgranicznym. Zakres art. 82 nie obejmuje natomiast wprowadzania norm minimalnych w zakresie prawa karnego materialnego. Zgodnie z zasadą przyznania stanowiącą, że UE działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów, zaś wszelkie kompetencje nieprzyznane UE w traktatach należą do państw członkowskich[11] trzeba wskazać, że w obszarze definiowania czynów zabronionych UE ma tylko takie kompetencje, na jakie wskazuje art. 83. Sformułowanie art. 82 ust. 2 TFUE nie pozostawia wątpliwości, że jedynym możliwym do zastosowania w tym wypadku środkiem prawnym jest dyrektywa. Co więcej, na podstawie tego przepisu mogą być wprowadzane jedynie normy minimalne dotyczące: wzajemnego dopuszczania dowodów między państwami członkowskimi, praw jednostek w postępowaniu karnym oraz praw ofiar przestępstw. Założenie harmonizacji minimalnej stanowi przejaw szczególnie wrażliwego w obszarze przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości obowiązku poszanowania krajowych systemów i tradycji prawnych, co zostało wyraźnie przypomniane w treści komentowanego przepisu[12]. W literaturze wskazuje się na obowiązek (a nie powinność czy możliwość) uwzględniania różnic pomiędzy tradycjami i systemami prawnymi państw członkowskich[13].

                Odnosząc się do art. 84 TFUE trzeba stwierdzić, że pozwala on przyjmować środki promujące i wspierające działania państw członkowskich w dziedzinie zapobiegania przestępczości. Przepis wprost wyłącza w tym wypadku jakąkolwiek harmonizację przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich (zarówno minimalną, jak i unifikację przepisów). Wybór konkretnego środka musi zatem gwarantować elastyczność, która nie doprowadzi do zbliżenia przepisów w państwach członkowskich[14]. Biorąc pod uwagę cel Konwencji stambulskiej (unifikację przepisów), proponowana podstawa prawna jest niewłaściwa.

                Zarówno art. 82 ust. 2 jak i art. 84 TFUE nie dopuszczają zatem działania UE polegającego na wprowadzeniu unifikacji siatki pojęciowej dotyczącej czynów objętych zakresem konwencji stambulskiej. Jeśli UE miałaby wywiązać się z zobowiązań wynikających z art. 5 konwencji stambulskiej określającego zasady odpowiedzialności stron konwencji, musiałaby narzucić krajom członkowskim jednolite definicje legalne w obrębie całej UE. Trzeba przy tym podkreślić, że Przestrzeń Wspólnego Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (PWBiS)[15] należy do obszaru kompetencji dzielonych UE i państw członkowskich oraz zalicza się do szczególnie wrażliwych obszarów współpracy pomiędzy państwami członkowskimi a UE[16].

1. 2.  Analiza podstawy opartej na art. 78, 82 ust. 2 i 83 ust. 1 TFUE

Uznając za aktualne powyższe rozważania dotyczące art. 82 i 83 TFUE, trzeba dodać, że art. 78 ust. 1 stanowi podstawę prawną dla rozwoju wspólnej polityki w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i ochrony tymczasowej. Celami realizowanymi w ramach tejże polityki są: przyznanie właściwego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego wymagającemu ochrony międzynarodowej oraz zapewnienie przestrzegania zasady non-refoulement. Przepis ten stanowi rozwinięcie art. 67 TFUE.

                Zasada non-refoulement dotyczy zakazu wydalania osób azylem i oparta jest między innymi na prawach uchodźców o charakterze międzynarodowym lub uznanych przez państwo udzielające ochrony. Za uchodźcę uznaje się osobę, która żywi uzasadnioną obawę przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub poglądów politycznych, znajduje się poza terytorium kraju, którego jest obywatelem i, z powodu tych obaw, nie chce lub nie może do tego kraju powrócić[17]. Zakres art. 78 TFUE nie obejmuje obywateli państw członkowskich UE[18]. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące azylu nie stanowią adekwatnej podstawy prawnej dla przyjęcia konwencji stambulskiej.

                Należy zatem stwierdzić, że ani art. 82 ust 2 i art. 84 TFUE, ani  art. 78, 82 ust 2 i 83 ust. 2 nie stanowią właściwej i adekwatnej podstawy prawnej dla zawarcia konwencji stambulskiej przez UE. W konsekwencji, istnieją poważne wątpliwości co do legalności działań zmierzających do przystąpienia UE do konwencji.

3. Dodatkowe wymogi istotne w procedurze zawarcia konwencji stambulskiej przez UE

Należy wskazać także na dodatkowe przesłanki przemawiające za tym, że UE nie może przystąpić do konwencji stambulskiej. Jako najważniejsze z nich jawią się te dotyczące wymogu jednomyślności państw członkowskich oraz sprzeczności postanowień konwencji stambulskiej z prawem pierwotnym UE.

1. 1.  Wymóg jednomyślności

Zgodnie z art. 218 ust. 8 TFUE Rada UE stanowi większością kwalifikowaną głosów. Nie dotyczy to jednak między innymi sytuacji, gdy umowa dotyczy dziedziny, w której do przyjęcia aktu Unii wymagana jest jednomyślność. Wówczas Rada UE stanowi za wspólną, jednomyślną zgodą wszystkich państw członkowskich.

                Dołączona do TFUE Deklaracja nr 36 odnosząca się do art. 218 TFUE dotyczy negocjowania i zawierania przez państwa członkowskie umów międzynarodowych odnoszących się do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Zgodnie z tą deklaracją państwa członkowskie mają prawo negocjowania i zawierania umów z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi w zakresie współpracy sądowej w sprawach cywilnych, współpracy sądowej wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych oraz współpracy policyjnej, o ile umowy takie są zgodne z prawem UE. Przedmiotowa deklaracja tak naprawdę odnosi się nie tyle do samej procedury z art. 218 TFUE, ile do kwestii kompetencji państw członkowskich do zawierania umów we wskazanych dziedzinach zgodnie z ich procedurami krajowymi[19].

                Umowa międzynarodowa może zostać zawarta w trybie prostym albo złożonym. Ten drugi uważany jest za bardziej uroczysty i polega na rozdzieleniu decyzji o podpisaniu umowy i decyzji o jej zawarciu. Choć w trybie złożonym podpisanie umowy nie oznacza zawarcia umowy, to jednak wywołuje już pewne skutki prawne[20]. Z wyjątkiem umów dotyczących wyłącznie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, decyzje Rady UE w sprawie zawarcia umowy podejmowane są po uzyskaniu zgody PE bądź po konsultacji z PE[21].

                Jeśli umowa dotyczy kwestii, w których UE dzieli kompetencje z państwami członkowskimi, potrzebny jest też mandat negocjacyjny od przedstawicieli rządów państw członkowskich. Jeżeli umowa dotyczy kompetencji dzielonych, Rada UE podejmuje decyzje za wspólną zgodą wszystkich państw członkowskich. Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit j przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości należy do kompetencji dzielonych, a zatem przy zawieraniu umów międzynarodowych z tego obszaru, konieczna jest jednomyślność w Radzie UE. Oznacza to, że przy powołaniu się na którąkolwiek z wyżej wymienionych podstaw wskazanych we wniosku wyłączona jest możliwości zawarcia konwencji stambulskiej bez jednomyślności Rady UE.

1. 2.  Niezgodność konwencji stambulskiej z prawem pierwotnym UE

Szereg przepisów konwencji stambulskiej budzi zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem pierwotnym UE. Poniżej zidentyfikowane zostaną jedynie wybrane normy konwencji.

                W art. 2 ust. 1 konwencji stambulskiej ogranicza przewidzianą przez nią ochronę wyłącznie do kobiet. Pominięto tym samym ochronę mężczyzn oraz naruszono zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji ze względu na płeć zagwarantowaną w art. 20 i 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (KPP)[22].

                Artykuł 14 konwencji stambulskiej zobowiązuje strony konwencji do promowania ideologicznych założeń dotyczących koncepcji gender i strukturalnego charakteru przemocy oraz do upowszechniania informacji na temat „niestereotypowych ról genderowych” na wszystkich etapach edukacji. Zgodnie z pkt 95 Raportu Wyjaśniającego prowadzenie edukacji w tym zakresie nie może być pozostawione do decyzji poszczególnych szkół i nie może mieć charakteru incydentalnych zajęć, musi mieć ono charakter systemowy i obligatoryjny. Realizacja tych postulatów jest rażąco sprzeczna z art. 7 KPP statuującym zasadę poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz art. 14 ust. 3 KPP, który stanowi, że wolność tworzenia placówek edukacyjnych z właściwym poszanowaniem zasad demokratycznych oraz prawo rodziców do zapewnienia wychowania i nauczania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami religijnymi, filozoficznymi i pedagogicznymi są szanowane, zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi korzystanie z tej wolności i tego prawa.

                W art. 53 konwencji stambulskiej przewiduje się wprowadzenie możliwości wydania przez Policję zakazu zbliżania się w trybie natychmiastowym i bez wysłuchania strony. Artykuł 28 konwencji zobowiązuje strony do zapewnienia, aby „zasady poufności nałożone na niektórych specjalistów” nie stanowiły przeszkody dla zgłoszenia właściwym organizacjom lub władzom uzasadnionego podejrzenia popełnienia aktu przemocy w rozumieniu konwencji. Unormowanie to umożliwia, a wręcz zobowiązuje do naruszania tajemnicy zawodowej obowiązującej adwokata lub radcę prawnego. Powyższe rozwiązania prawne pozostają w sprzeczności z art. 47 KPP określającymi odpowiednio prawo do sądu oraz poszanowanie prawa do obrony.

                Zgodnie z art. 78 konwencji stambulskiej do wyżej powołanych przepisów nie można wnosić żadnych zastrzeżeń. Trzeba także zauważyć, że szereg postanowień konwencji stambulskiej ma niejednoznaczną treść z punktu widzenia istniejących relacji pomiędzy unijnymi instytucjami a państwami członkowskimi. Poważnie obniża to pewność prawa w ramach UE.

4. Podsumowanie

Żaden z przepisów wskazanych w omawianym wniosku PE jako podstawa przystąpienia do  konwencji stambulskiej nie stanowi adekwatnej podstawy prawnej dla takiego działania UE. Co więcej, zaproponowane podstawy stoją w sprzeczności z jednym z głównych celów konwencji stambulskiej. Zarówno art. 82 ust. 2 TFUE, jak i art. 84 TFUE nie dopuszczają działania UE polegającego na wprowadzeniu unifikacji siatki pojęciowej dotyczącej czynów objętych zakresem konwencji. Tymczasem, jedynie wprowadzenie jednolitych definicji legalnych w obrębie całej UE zapewniłoby wywiązanie się przez UE z obowiązków wynikających z art. 5 konwencji stambulskiej. Ponadto szereg postanowień konwencji stambulskiej stoi w sprzeczności z prawem pierwotnym UE. Trudno przewidzieć wszystkie negatywne konsekwencje prawne obowiązywania konwencji stambulskiej, lecz istnieją podstawy do stwierdzenia, że ewentualne przystąpienie UE do konwencji prowadziłoby do istotnej destabilizacji systemu prawa europejskiego. Dotyczy to w szczególności relacji pomiędzy UE a państwami członkowskimi w kontekście działań tzw. instytucji koordynującej, o której mowa w art. 10 konwencji stambulskiej oraz obowiązku gromadzenia i analizy informacji, który wynika z art. 11 konwencji. Trzeba także jasno wskazać, że do przystąpienia UE do konwencji stambulskiej konieczna jest jednomyślność Rady UE.