Uwagi do projektu „Polityki na rzecz Rodzin Miasta Poznania na lata 2021-2025”

 

1. Główne tezy.

· Projekt „Polityki na rzecz Rodzin Miasta Poznania na lata 2021-2025” przewiduje objęcie lokalną polityką prorodzinną związków jednopłciowych.

· Tym samym zakłada wprowadzenie do aktu prawa miejscowego elementów sprzecznych z aksjologią i przepisami konstytucyjnymi. Projekt ten – w zakresie w jakim odnosi się do związków jednopłciowych – jest niezgodny z prawem powszechnie obowiązującym.

· W przypadku uchwalenia programu w tej postaci, właściwy miejscowo wojewoda  powinien stwierdzić nieważność programu w zakresie, w jakim byłby on niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi rodziny, prawa rodzinnego i polityki prorodzinnej.

 

2. Uwagi wstępne.

 

Prezydent Miasta Poznania powołał[1] Zespół ds. polityki prorodzinnej dla Miasta Poznania na lata 2021 – 2024 (dalej: „Zespół”). Celem Zespołu jest opracowanie dokumentu stanowiącego kontynuację Programu „Polityka Prorodzinna dla Miasta Poznania na lata 2016-2020”[2]

 

Zgodnie z ww. zarządzeniem, dokument Polityka prorodzinna dla Miasta Poznania powinien uwzględniać:

1) cele i kierunki działań miasta w zakresie tworzenia oczekiwanych warunków dla funkcjonowania i rozwoju rodziny;

2) realizację założeń programu Miasta Przyjaznego Dzieciom (UNICEF).

 

Zespół ma zakończyć pracę z chwilą podjęcia przez Radę Miasta Poznania uchwały ws. przyjęcia Polityki prorodzinnej dla Miasta Poznania na lata 2021-2024.

 

Aktualnie dostępny jest, datowany na 11 sierpnia 2021 r., projekt Polityki prorodzinnej, nazwany „Polityką na rzecz Rodzin Miasta Poznania na lata 2021-2025” (dalej także: „projekt” lub „program”). Dokument ten nie obejmuje projektu uchwały, w oparciu o którą miałby zostać przyjęty. Ze względu na powyższe, zamieszczone poniżej uwagi mają charakter jedynie ogólnego, wstępnego komentarza do ww. projektu.

 

3. Założenie i zakres podmiotowy programu.

 

Zgodnie ze wstępem do projektowanego dokumentu, „Polityka na rzecz Rodzin Miasta Poznania na lata 2021-2025 jest polityką opartą na podstawowym założeniu, jakim jest równość wszystkich rodzin. Oznacza to, że obejmuje ona wszystkie rodziny zamieszkujące na terenie Poznania, bez względu na ich zróżnicowanie, zarówno w zakresie struktury, jak i potrzeb. (…) Kluczowymi działaniami w Polityce są więc działania na rzecz wsparcia rodzin w wypełnianiu funkcji opiekuńczych, wychowawczych i edukacyjnych – jednak niezależnie od ich struktury.”[3]

 

W rozdziale V projektu wskazuje się, iż beneficjentami programu mają być rodziny wielopokoleniowe, wielodzietne, zastępcze, rodziny osób samotnie wychowujących dzieci, osób z niepełnosprawnościami i cudzoziemców. Beneficjentami mają być także związki jednopłciowe wychowujące dzieci określane jako „rodziny tworzone przez osoby tej samej płci wychowujące dzieci”[4].

 

Wśród wymienianych w rozdziale VI celów programu wymienia się „zwiększenie liczby poznańskich rodzin i zmianę ich struktury”[5]. Wreszcie, w rozdziale VII, wśród planowanych działań wymienia się „Uwzględnianie potrzeb rodzin tworzonych przez osoby tej samej płci sprawujące opiekę nad dzieckiem w realizowanych programach i politykach miasta.”[6]

 

4. Polityka rodzinna samorządu na tle uregulowań ustawowych i konstytucyjnych.

 

Nie sposób zanegować kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do prowadzenia programów polityki prorodzinnej jako takich. Ich treść nie może jednak abstrahować od fundamentalnych regulacji konstytucyjnych i ustawowych dotyczących rodziny. W szczególności zaś nie może stać w sprzeczności z tymi regulacjami.

 

Spośród powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących rodziny, pierwszoplanowe znaczenie ma art. 18 Konstytucji stanowiący, iż „małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”. Zgodnie ze zdecydowanie dominującym poglądem w polskiej doktrynie prawa – tak rodzinnego jak i konstytucyjnego – prawodawca konstytucyjny jednoznacznie wskazał, że w prawie polskim małżeństwem jest wyłącznie związek między kobietą oraz mężczyzną. Rozpatrywanie nakazu ochrony macierzyństwa i rodzicielstwa w kontekście związku małżeńskiego kobiety i mężczyzny tworzy preferencję dla ochrony dobra dziecka. Jest to naturalny stan rzeczy, który znajduje swoje uzasadnienie w obiektywnych uwarunkowaniach biologicznych. Doniosłość tych ostatnich dostrzegł TK uznając za wartość chronioną zapewnienie możliwości wychowania dziecka przede wszystkim w rodzinie naturalnej, w której relacje między rodzicami i dziećmi są oparte na więzi biologicznej[7]. W literaturze przedmiotu wskazuje się na prawo dziecka do rodziny, w tym sensie, że ma ono uprawnienie do styczności z matką i ojcem[8]. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, „małżeństwo (jako związek kobiety i mężczyzny) uzyskało w prawie krajowym RP odrębny status konstytucyjny zdeterminowany postanowieniami art. 18 Konstytucji. Zmiana tego statusu byłaby możliwa jedynie przy zachowaniu rygorów trybu zmiany Konstytucji, określonych w art. 235 tego aktu.”[9]

 

Powyższe ma doniosłe konsekwencje także dla władz samorządowych. Nie ulega wątpliwości, iż ustrojodawca zawierając definicję małżeństwa w art. 18 Konstytucji oraz polecając tę instytucję ochronie i opiece podmiotów stosujących ustawę zasadniczą, ustanowił zasadę ustrojową, której treścią jest właśnie ochrona i opieka małżeństwa. Z aspektu pozytywnego zasady nadrzędności konstytucji[10] wynika zaś, że organy władzy publicznej zobowiązane są do podejmowania działań w taki sposób, aby zapewnić w maksymalny sposób realizację zasad i wartości konstytucyjnych, takich jak np. ochrona małżeństwa. Należy podkreślić, iż adresatem obowiązków wynikających z art. 18 Konstytucji są wszystkie władze publiczne (organy państwa, instytucje państwowe, jednostki samorządu terytorialnego)[11]. Obowiązki te sprowadzają się nie tylko do ochrony małżeństwa, czego jednym z przejawów jest zakaz instytucjonalizacji związków alternatywnych, lecz również opieki, której przejawem jest istnienie odpowiednio ukierunkowanej polityki, w tym społecznej i gospodarczej, mającej sprzyjać tworzeniu właściwych warunków funkcjonowania małżeństwa i opartej na nim rodziny. Jednym zdaniem – jak słusznie stwierdził Trybunał Konstytucyjny – przepis ten stanowi podstawę dla określania zasad polityki państwa w stosunku do małżeństwa i rodziny[12].

 

Ponadto lokalna polityka prorodzinna nie może abstrahować od regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.). Zgodnie z brzmieniem art. 23 oraz art. 27 k.r.o. rodzinę tworzą kobieta i mężczyzna poprzez zawarcie związku małżeńskiego. Zgodnie ze zd. 2 art. 146 k.r.o. powierzenie wspólnej opieki nad dzieckiem możliwe jest tylko wobec osób, które łączy związek małżeński. Z przepisu tego wynika wprost, że opieka dwuosobowa nie może być powierzona osobom żyjącym w konkubinatach.

 

Biorąc pod uwagę powyższe, projekt – w zakresie w jakim odnosi się do związków jednopłciowych – wydaje się prowadzić co najmniej do obejścia prawa. Za takowe należałoby bowiem uznać sytuację, gdy na podstawie z pozoru poprawnego stosowania przepisów prawa, podmiot (JST) osiąga skutek niezgodny z innymi przepisami bądź podstawowymi założeniami danego systemu.

 

Osobno wypada zauważyć, iż dokonane w projekcie uszczegółowienie beneficjentów programu na rodziny: wielopokoleniowe, wielodzietne, zastępcze, rodziny osób samotnie wychowujących dzieci, osób z niepełnosprawnościami i cudzoziemców, stanowi jedynie odwołanie do wyróżników takich jak liczba dzieci czy sprawność fizyczna (lub intelektualna) rodziców, które z punktu widzenia struktury (istoty, natury) rodziny mają charakter drugorzędny (z wyjątkiem rodziny osoby samotnie wychowującej dzieci). w przeciwieństwie do powyższych, płeć osób tworzących związek ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia samej struktury (istoty, natury) rodziny.

 

Wobec deklarowanej w projekcie intencji skierowania programu do „wszystkich rodzin” „niezależnie od ich struktury” postawić należy pytanie o granice owej „niezależności od struktury” rodziny – czy sięga ona, prócz płci, także niezależności od liczby dorosłych osób tworzących związek? Nie jest to – być może ku zaskoczeniu projektodawców – kwestia swobodnej oceny władz lokalnych, o czym była mowa wyżej. 

 

5. Naruszenie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji).

 

W odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko, czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Innymi słowy, zarówno działania władcze jak i nie władcze rady gminy muszą pozostawać „w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa.”[13] Wyrażone w art. 7 Konstytucji zasady legalizmu i praworządności wiążą wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się przy tym do wszelkich form działalności, bez względu na to czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny. Zasada ta ma w pełni zastosowanie do organów jednostek samorządu terytorialnego, o czym wprost stanowi § 133 w zw. z § 134 Zasad techniki prawodawczej. „W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się nielegalność uchwał i innych aktów jednostek samorządu terytorialnego, które wykraczają poza zadania powierzone im w ustawie i to niezależnie od nazwy wydanego aktu bądź jego normatywnego czy pozanormatywnego charakteru.”[14]

 

Dodać należy, że w praktyce orzeczniczej akty prawa miejscowego sprzeczne z aktami prawa powszechnie obowiązującego - w tym z aktami o randze rozporządzenia - uznawane były za wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskutek czego dochodziło do stwierdzenia ich nieważności[15]. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11: „Nie można […] zamieszczać w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami”[16].

Powstaje zatem pytanie, czy materia zawarta w projekcie „Polityki na rzecz Rodzin Miasta Poznania na lata 2021-2025”, w zakresie w jakim odnosi się do związków jednopłciowych, mieści się w granicach zadań gminy z obszaru „wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej” o której stanowi art. 7 ust. 1 pkt 6a u.s.g., lub „polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej” o której stanowi art. 7 ust. 1 pkt 6a u.s.g. (bądź z jakiegokolwiek innego obszaru). Byłoby tak, gdyby zadania na rzecz „rodzin tworzonych przez osoby tej samej płci wychowujące dzieci” przewidywał któryś z aktów prawnych regulujących wykonywanie „polityki prorodzinnej” przez samorząd terytorialny. Jak bowiem zauważył NSA, „zasady i sposób wykonywania przez gminę poszczególnych zadań własnych unormowane są w odrębnych aktach prawnych”[17].

 

Takich regulacji na próżno jednak szukać. Co nie może dziwić jako że byłyby one – z wyżej przedstawionych względów – niezgodne z Konstytucją RP, w pierwszym rzędzie z jej art. 18, a w dalszej kolejności m.in. z art. 32 ustawy zasadniczej.  W kontekście tego ostatniego oraz nawiązań do zasady równości czynionych we wstępie projektowanego programu wypada wyrazić zdziwienie posługiwaniem się sloganami ignorującymi oczywistą i elementarną zasadę (przypominaną  zarówno przez polski Trybunał Konstytucyjny i Sad Najwyższy jak i Europejski trybunał Praw Człowieka) traktowania tego co różne w różny sposób.

 

6. Konsekwencje przyjęcia programu naruszającego prawo.

 

W przypadku uchwalenia programu w postaci tożsamej z komentowanym tu projektem, w związku z przypuszczanymi istotnymi naruszeniami prawa - stosownie do art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. - właściwy miejscowo wojewoda (a zatem w tym przypadku Wojewoda Wielkopolski) powinien stwierdzić nieważność programu w zakresie, w jakim byłby on niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi rodziny, prawa rodzinnego i polityki prorodzinnej. Akt taki powinna zostać zatem możliwie najszybciej wyeliminowany z obrotu prawnego. W demokratycznym państwie prawa, które jest ponadto państwem unitarnym - a takim w świetle art. 2 oraz 3 Konstytucji RP pozostaje Rzeczypospolita Polska - nie może tolerować istnienia w porządku prawnym aktów prawa miejscowego, które są niezgodne z prawem powszechnie obowiązującym.

 

7. Konkluzje.

 

• Projekt „Polityki na rzecz Rodzin Miasta Poznania na lata 2021-2025” przewiduje objęcie lokalną polityką prorodzinną związków jednopłciowych.
• Tym samym zakłada wprowadzenie do aktu prawa miejscowego elementów sprzecznych z aksjologią i przepisami konstytucyjnymi. Projekt ten – w zakresie w jakim odnosi się do związków jednopłciowych – jest niezgodny z prawem powszechnie obowiązującym.
• W przypadku uchwalenia programu w tej postaci, właściwy miejscowo wojewoda  powinien stwierdzić nieważność programu w zakresie, w jakim byłby on niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi rodziny, prawa rodzinnego i polityki prorodzinnej.

  

Adw. Rafał Dorosiński - członek Zarządu Instytutu na rzecz kultury prawnej Ordo Iuris