Analiza projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw

· Do rozpatrzenia przez Stały Komitet i Komisję Prawniczą Rady Ministrów skierowany został Projekt ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu UD 41), który m.in. przewiduje pewne ułatwienia w zakresie budowy instalacji służących wytwarzaniu energii z OZE.

· Inwestycje z zakresu OZE uznane zostaną za „realizację nadrzędnego interesu publicznego”, co ułatwi ich realizację w sytuacji, gdy inwestycja będzie wiązała się z negatywnymi skutkami dla obszaru Natura 2000 lub jakości wód.

· Powyższa zmiana stanowi pewną niekonsekwencję ze strony rządu, który ochronę przyrody stawia jako jeden z głównych priorytetów swoich działań.

· Ministerstwo Klimatu opublikowało również nowy projekt ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu UD89), który znosi tzw. „zasadę 10h” i zmniejsza minimalną odległość, między wiatrakami a budynkami mieszkalnymi, z 700 do 500 metrów.

Projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii (UD 41)

Na stronie Rządowego Centrum Legislacji (RCL) 18 września opublikowana została nowa wersja (z 13 września) Projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, z prośbą Ministra Klimatu i Środowiska o pilne rozpatrzenie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów (SKRM). Stanowi to kolejny etap procedury legislacyjnej. Natomiast 1 października opublikowano kolejną wersję projektu (z 27 września), z wnioskiem o skierowanie go na Komisję Prawniczą (KP), która jednak nie różni się istotnie od wersji z 13 września. Po przyjęciu projektu przez SKRM i KP, zostanie on przekazany do Rady Ministrów, a jeśli i ta go przyjmie, to następnie wpłynie do Sejmu. Pierwotny projekt został opublikowany na stronie RCL i skierowany do konsultacji publicznych 4 czerwca.

23 września w Internecie podniesione zostały głosy, wskazujące, że w nowej wersji projektu znalazły się potencjalnie bardzo niebezpieczne rozwiązania. Mianowicie inwestycje dotyczące odnawialnych źródeł energii miałyby być uznane za „realizację nadrzędnego interesu publicznego”. Istotnie, takie sformułowanie znajduje się w art. 1 pkt 1 projektu, przewidującym dodanie do ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii nowego art. 3b. Przepis o takiej samej treści znajdował się już jednak w wersji pierwotnej projektu z 27 maja 2024 r. (w jego art. 1 pkt 2).

Co on jednak w praktyce oznacza? Projektowany przepis jasno wskazuje, że w sformułowaniu tym chodzi o nadrzędny interes publiczny, o którym mowa w art. 34 ust. 1 i 56 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 68 pkt 3 ustawy z dnia 17 lipca 2017 roku – Prawo wodne.

Projekt zakłada ułatwienia w realizacji inwestycji, mogących negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 lub jakość wód

Po pierwsze, jeśli chodzi o prawo wodne, to jego art. 67 i 68 przewidują możliwość odstępstwa od zakazu nieosiągnięcia dobrego stanu lub niezapobieżenia pogorszeniu stanu wód, w wypadku wydawania decyzji wodnoprawnych i określania planu gospodarowania wodami. Innymi słowy oznacza to, że jeśli do przeprowadzenia danej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, to w wypadku inwestycji dotyczących budowy lub modernizacji instalacji odnawialnego źródła energii (OZE), będzie możliwe uzyskanie takiego pozwolenia, nawet jeśli instalacja przyczyni się do uniemożliwienia poprawy stanu wód lub wręcz jego pogorszenia. Wciąż jednak konieczne będzie spełnienie innych wymogów, określonych w art. 68 Prawa wodnego, takich jak chociażby podejmowanie wszelkich działań w celu łagodzenia skutków negatywnych oddziaływań na stan wód, wykazanie, że pozytywne efekty związane z ochroną zdrowia, utrzymaniem bezpieczeństwa oraz zrównoważonym rozwojem przeważają nad korzyściami dla społeczeństwa i środowiska (związanymi z jakością wód), utraconymi w następstwie inwestycji, czy wreszcie wykazanie, że zakładane korzyści wynikające z inwestycji nie mogą zostać osiągnięte przy zastosowaniu innych działań.

W odniesieniu natomiast do przepisów ustawy o ochronie przyrody, należy je odczytywać łącznie z art. 81 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r., które się odwołują do art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Obie te normy przewidują odstępstwo od zakazu podejmowania przedsięwzięć, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000. Przepisy te pozwalają, po spełnieniu pewnych dodatkowych wymogów, takich jak wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, na zezwolenie na realizację planu lub działań (ustawa o ochronie przyrody) lub wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) mimo możliwych negatywnych efektów dla obszaru Natura 2000, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego. Zmiana polega więc na tym, że w wypadku inwestycji w OZE z mocy prawa zakłada się, że spełniają one kryterium nadrzędnego interesu publicznego. Wciąż jednak konieczne będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będące generalnym wymogiem przewidzianym w art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Innymi słowy, powyższa zmiana ogranicza się do tego, że, w wypadku gdyby inwestycja w OZE miała negatywnie wpływać na jakość wód lub obszar Natura 2000, to jednego z kryteriów dopuszczalności takiej inwestycji – działania w celu realizacji „nadrzędnego interesu publicznego” – nie trzeba będzie każdorazowo dowodzić, lecz będzie ono założone z mocy prawa. Na ten cel zmiany wprost wskazuje zresztą uzasadnienie do projektu: „przykładowo, przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, to warunkiem wydania pozytywnego rozstrzygnięcia jest m.in. potwierdzenie, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przedsięwzięcie spełnia wymogi nadrzędnego interesu publicznego. Zwykle ta przesłanka musi być indywidualnie badana. W przypadku OZE nadrzędny interes publiczny będzie wynikał z mocy prawa, o czym przesądzi projektowany przepis”.

W sensie przedmiotowym, powyższe ułatwienia mają dotyczyć budowy lub modernizacji instalacji odnawialnego źródła energii, czyli, zgodnie z art. 2 pkt 22 ustawy o OZE, instalacji wykorzystującej energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otoczenia, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego, biometanu, biopłynów oraz z wodoru odnawialnego. Ułatwienia mają dotyczyć nie tylko budowy lub modernizacji samych elektrowni, ale również urządzeń i instalacji niezbędnych do przyłączenia do sieci danej instalacji odnawialnego źródła energii, a ponadto instalacji pomp ciepła o mocy do 50 MW. Nie będą one dotyczyły więc tylko elektrowni wiatrowych, ale również m.in. wodnych czy fotowoltaicznych.

Komunikat ministerstwa. Projekt nie przewiduje umożliwienia wywłaszczeń, jednak Ministerstwo manipuluje, jeśli chodzi o skutki projektu w odniesieniu do obszarów Natura 2000 i jakości wód

W związku ze wspomnianymi wcześniej obawami, podnoszonymi w przestrzeni medialnej, dotyczącymi powyższych zmian przewidzianych w projekcie, Ministerstwo Klimatu i Środowiska opublikowało komunikat, mający na celu wyjaśnić te wątpliwości. Przede wszystkim podkreślono w nim, że użytego w projekcie określenia „nadrzędny interes publiczny” nie należy mylić z pojęciem „inwestycji celu publicznego”, o których mowa w art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. O tym drugim pojęciu głośno było swego czasu na początku obecnej kadencji Sejmu, w związku z pracami nad poselskim projektem ustawy o zmianie ustaw w celu wsparcia odbiorców energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 72). Projekt ów przewidywał dodanie do listy celów publicznych, ujętej w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, budowy, przebudowy i utrzymania instalacji odnawialnego źródła energii. Jak wskazywano wówczas, zmiana taka pozwalałaby na wywłaszczanie prywatnych nieruchomości na rzecz samorządów lub skarbu państwa w celu budowy na nich elektrowni wiatrowych (lub innych elektrowni OZE).

Należy jednak zaznaczyć, że obecnie procedowany projekt UD 41, w ogóle nie przewiduje zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ani żadnych innych, które pozwalałyby na wywłaszczanie, co trafnie podkreśliło Ministerstwo w swoim komunikacie.

Niestety, pozostałe informacje zawarte w Komunikacie Ministerstwa, pozostawiają wiele do życzenia, jeśli chodzi o ich rzetelność. Jakkolwiek prawdą jest, że zmiana nie umożliwi budowania elektrowni wiatrowych na obszarach Natura 2000, gdyż jest to wprost zakazane na mocy art. 4c ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i projekt nie przewiduje uchylenia ani zmiany tego przepisu, to stanowisko Ministerstwa, sugerujące, że w związku z tym zakazem przedmiotowa zmiana nie umożliwi budowy elektrowni wiatrowych znacząco oddziałujących na obszary Natura 2000, należy uznać za noszące znamiona dezinformacji. O ile budowa elektrowni na samym obszarze Natura 2000 wciąż nie będzie możliwa, to można sobie wyobrazić sytuację, gdy elektrownia wiatrowa wybudowana poza takim obszarem będzie na niego wpływać – na przykład poprzez utrudnianie wędrówek ptaków gniazdujących na terenie obszaru, w związku z postawieniem na szlaku ich przelotu takiej elektrowni. Jak zresztą wskazano wyżej, ułatwienie budowy inwestycji mogących znacząco negatywnie wpływać na obszary Natura 2000 jest jedynym, co wynika tak z przepisów, jak i z uzasadnienia, celem przedmiotowej zmiany.

Z kolei uwagi ministerstwa w odniesieniu do przedmiotowej zmiany w kontekście prawa wodnego również noszą znamiona dezinformacji – Ministerstwo mianowicie podnosi, że „Przepisy ustawy prawo wodne nie będą miały zastosowania w przypadku inwestycji w wiatraki na terenach obszarów Natura 2000”. Relewantne przepisy art. 66-68 Prawa wodnego nie odnoszą się jednak w ogóle do kwestii obszarów Natura 2000, lecz do jakości wód w ogóle, bez względu na ich położenie. Opisywanie więc przez Ministerstwo zmiany w tym zakresie jedynie w kontekście zakazu budowy elektrowni wiatrowych na obszarach Natura 2000 należy uznać za manipulację.

Pozostałe zmiany w projekcie – skrócenie terminów na wydawanie niektórych decyzji, utrzymanie niekorzystnego dla sieci energetycznej sposobu rozliczania prosumentów

Na marginesie należy zauważyć, że przedmiotowa zmiana, dotyczącą uznania inwestycji w OZE jako „realizacji nadrzędnego interesu publicznego”, stanowi w zasadzie wątek poboczny całego projektu, którego zdecydowana większość przepisów ma na celu implementację zmian w przepisach unijnych dotyczących dofinansowania inwestycji w OZE. Projekt przewiduje również, w swoim art. 4 ust. 2, zmiany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, polegające na skrócenie terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z 65 do 30 dni. Z kolei art. 3 przewiduje analogiczne skrócenie niektórych terminów, przewidzianych w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, dotyczących wydania warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej lub ciepłowniczej (do odpowiednio 45 i 30 dni) czy wydania koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej lub ciepła (również do 30 dni). Zmiany te mają na celu usprawnienie realizacji inwestycji w OZE i w tym sensie, jako zmniejszające obciążenia administracyjne, należy ocenić je pozytywnie.

W projekcie przewidziano ponadto jeszcze jedną zmianę, korzystną dla prosumentów (konsumentów energii elektrycznych, którzy zarazem wytwarzają energię we własnych mikroinstalacjach, najczęściej fotowoltaicznych i jej cześć oddają do sieci), ale niekorzystną dla całej sieci energetycznej. Od 1 lipca bieżącego roku, na podstawie art. 4b ust. 2 ustawy o OZE, za energię oddaną do sieci prosumenci otrzymują wynagrodzenie obliczane w oparciu o cenę godzinową energii elektrycznej, aktualizowaną w zależności od aktualnej podaży i popytu. Przed 1 lipca, zgodnie z ust. 1 tego przepisu, energia oddawana do sieci przez prosumentów była rozliczana w oparciu o średnią cenę miesięczną. Projekt przewiduje, dla osób, które uzyskały status prosumentów przed 1 lipca bieżącego roku, możliwość powrotu do rozliczania się w oparciu o ceny miesięczne. Rozwiązanie takie jest jednak niekorzystne dla całości systemu energetycznego. Największa ilość energii elektrycznej z prosumenckich instalacji fotowoltaicznych jest oddawana w godzinach, w których zapotrzebowanie na energię elektryczną, a więc i jej cena, są najniższe. Innymi słowy oznacza to tyle, że w wypadku utrzymania rozliczenia w oparciu o miesięczne ceny energii, przedsiębiorstwa energetyczne będą dalej płacić prosumentom za wytworzoną przez nich energię więcej, niż jest ona realnie warta. Sytuację taką można w pewnym sensie określić jako traktowanie publicznej sieci energetycznej przez prosumentów jako prywatnych magazynów dla wytworzonej przez nich energii. Należy w tym miejscu przypomnieć, że oddawanie do sieci energii wytwarzanej przez prosumenckie instalacje fotowoltaiczne, jak i zresztą przez instalacje fotowoltaiczne w ogóle, w okresach, gdy nie ma na nią wystraczającego zapotrzebowania, może doprowadzić do przeciążenia całej sieci i tym samym utrudnień lub wręcz uniemożliwienia dostarczania energii dla wszystkich jej użytkowników.

Projekt ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu UD89)

W komunikacie Ministerstwa zapowiedziano również opublikowanie projektu nowelizacji ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który będzie przewidywał zmniejszenie minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkalnej. Nastąpiło to 25 września, kiedy Ministerstwo Klimatu i Środowiska opublikowało Projekt ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu UD89). Zasadniczą zmianą, przewidzianą przez projekt, jest po pierwsze całkowita likwidacja tak zwanej zasady 10h, w myśl której odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej musi być równa lub większa od dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej. Zasada ta została wprowadzona wraz z przyjęciem ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w 2016 r. (w jej art. 4) i wychodziła naprzeciw licznym głosom ze strony społeczeństwa, wskazującym na praktykę budowy elektrowni wiatrowych w zbyt małej odległości od zabudowań mieszkalnych. Istotnie, przed przyjęciem owej ustawy brak było jednoznacznie określonych minimalnych odległości, w jakich dopuszczalne było budowanie elektrowni wiatrowych.

Zasada 10h została jednak częściowo podważona jeszcze w poprzedniej kadencji, w związku z przyjęciem ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw. Znowelizowała ona ustawę o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, poprzez wprowadzenie możliwości budowy wiatraków w mniejszej odległości niż wynikałoby z zasady 10h, jeśli gmina określi taką odległość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiana ta, na co wprost wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z 2023 r., miała stanowić realizację jednego z kamieni milowych Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, od wdrożenia którego Komisja Europejska uzależniała udzielenie Polsce środków (w dużej mierze w formie pożyczki) w ramach mechanizmu Funduszu Odbudowy.

Pierwotna wersja projektu nowelizacji z 2022 r. określała minimalną odległość, jaką może przyjąć gmina w miejscowym planie, jako 500 metrów, ale ze względu na protesty społeczne oraz opór części ówczesnej większości parlamentarnej, ostatecznie przyjęto odległość 700 metrów. Całkowicie natomiast został zniesiony wymóg utrzymania minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od obszarów Natura 2000 oraz parków krajobrazowych (wcześniej określany również w oparciu o zasadę 10h) – zachowane zostały jedynie odległości od granicy parków narodowych (na dotychczasowych zasadach) oraz rezerwatów przyrody (500 metrów).

Obecnie opublikowany projekt UD89, zachowując wymóg określenia lokalizacji dla wiatraków w planach miejscowych, przewiduje zmniejszenie minimalnej odległości od zabudowań mieszkalnych z 700 do 500 metrów. Zgodnie z tym, co ministerstwo wskazało w komunikacie, wartość 500 metrów zaproponowano w oparciu o raport naukowców z Komitetu PAN z 2022 r. W opinii publicznej były jednak zgłaszane pewne wątpliwości co do okoliczności powstania tegoż raportu.

Na marginesie można wskazać, że projekt UD89 przewiduje przywrócenie minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od niektórych obszarów Natura 2000 (obszarów specjalnej ochrony ptaków oraz specjalnych obszarów ochrony siedlisk, w których przedmiotem ochrony są nietoperze), która miałyby wynosić 500 metrów. W tym kontekście tym bardziej niezrozumiałe są ułatwienia w zakresie inwestycji w OZE, mogące negatywnie oddziaływać na środowisko, przewidziane w projekcie UD 41.

Na konsultacje publiczne projektu UD 89 wyznaczono 21 dni od opublikowania, czyli uwagi do projektu można przesyłać do Ministerstwa Klimatu i Środowiska do 16 października.

Niekonsekwencja ze strony rządu, deklarującego szczególną troskę o środowisko

Wbrew niektórym doniesieniom medialnym, procedowany obecnie, zgodnie zresztą z normalnym procesem legislacyjnym, projekt ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw UD 41 nie umożliwi wywłaszczania właścicieli nieruchomości na cele budowy elektrowni wiatrowych. Projekt zakłada jednak pewne ułatwienia w zakresie budowy instalacji OZE, które wpływałaby negatywnie na obszary Natura 2000 lub jakość wód. Można w tym miejscu zadać pytanie, czemu rząd, który ochronę przyrody, w tym zwłaszcza rzek i lasów, stawia jako jeden ze swoich głównych priorytetów, decyduje się na odstąpienie od pewnych rygorystycznych wymogów w tym zakresie, jeśli chodzi o budowę wiatraków i innych instalacji służących wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł energii.

Jędrzej Jabłoński – analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris