Opinia prawna w sprawie wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonych obszarach w strefie nadgranicznej

Najważniejsze tezy:

1. Na granicy polsko-białoruskiej wciąż jest niebezpiecznie. Cudzoziemcy wraz ze służbami białoruskimi m.in. niszczą zapory na granicy, rzucają niebezpiecznymi przedmiotami, oślepiają funkcjonariuszy Straży Granicznej laserami.
2. Władze Rzeczypospolitej odstąpiły od wprowadzania kolejnego stanu nadzwyczajnego i zniosły liczne ograniczenia, które obowiązywały na granicy.
3. W miejsce dotychczasowych ograniczeń wprowadzono czasowy zakaz przebywania na określonych obszarach w strefie nadgranicznej. Środek ten jest adekwatny do zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa spowodowanego prokurowaną migracją, a jednocześnie najmniej uciążliwy dla obywateli.
4. Czasowy zakaz przebywania na określonych obszarach znajdujących się w strefie nadgranicznej spełnia konstytucyjne wymogi niezbędności, konieczności i proporcjonalności i czerpie swą podstawę prawną z ustawy.
5. Za wprowadzenie zakazu czasowego przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej została przewidziana rekompensata w wysokości 65% średniego miesięcznego przychodu podmiotu z prowadzonej przez niego działalności.

 

1. Aktualna sytuacja na granicy polsko-białoruskiej

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformowało w komunikacie wydanym 28 grudnia 2021 roku, że na granicy polsko-białoruskiej wciąż jest niebezpiecznie[1]. Białoruskie służby zwiększają agresję cudzoziemców i sprzyjają ich coraz większej determinacji do nielegalnego przekraczania granicy. Cudzoziemcy i służby białoruskie rzucają w polskich żołnierzy i funkcjonariuszy kamieniami, gałęziami, oślepiają laserami i mocnymi reflektorami oraz niszczą zapory graniczne.

Ponadto białoruskie służby nieustannie powielają kłamstwa o rzekomych negocjacjach dotyczących otwarcia granic UE i korytarzach humanitarnych. Kolportowanie takich kłamstw ma na celu mobilizowanie cudzoziemców do podejmowania kolejnych ataków na granicę Polski[2].

Mimo, iż od jakiegoś czasu można zaobserwować znaczny spadek prób nielegalnego przekroczenia granicy, to jednak Straż Graniczna codziennie informuje o kolejnych prowokacjach i niebezpiecznych sytuacjach na granicy[3]. Przykładowo 16 grudnia granicę próbowało przekroczyć 93 osoby, zaś grupa 11 osób siłowo forsowała granicę rzucając petardami hukowymi[4]. Dzień wcześniej na skutek agresywnych prób przekroczenia granicy zostało rannych dwóch żołnierzy[5]. Do niebezpiecznej sytuacji doszło także 11 grudnia, kiedy żołnierz strzegący granicy został trafiony kamieniem w twarz[6]. Tylko w grudniu 2021 roku granicę próbowało przekroczyć 1,7 tys. osób[7].

W 2021 roku łącznie miało miejsce 39 670 prób nielegalnego przekroczenia granicy polsko-białoruskiej[8]. Dla porównania w 2020 r. było to 129 przypadków, w 2019 r.  było 20 prób, zaś w 2018 r. miały miejsce zaledwie 4 próby nielegalnego przekroczenia granicy[9]. W 2021 roku 426 osób usłyszało zarzuty za organizowanie nielegalnego przekroczenia granicy polsko-białoruskiej. Dla porównania w 2020 roku było to 31 osób[10].

Nowy rok rozpoczął się bardzo niespokojnie. Białoruskie służby oślepiały polskie patrole laserami,[11] cudzoziemcy rzucali w funkcjonariuszy kamieniami i gałęziami,[12] a niewielkie grupy siłowo forsowały granicę[13].

W dniu 5 stycznia 2022 roku polskie służby przez 6 godzin prowadziły akcję poszukiwawczą z użyciem termowizji, noktowizji i BSP obywatela Egiptu, który po nielegalnym przekroczeniu granicy utknął na bagnach w rozlewisku rzek Narew. Funkcjonariuszom udało się uratować cudzoziemca[14]. W tym dniu 30 osób próbowało nielegalnie przekroczyć granicę. Służby Białoruskie zaś rzucały w polskie patrole kamieniami i cegłami[15].

Z kolei 9 stycznia 2022 roku na skutek rzucania w polskie patrole kamieniami i petardami hukowymi przez cudzoziemców i białoruskie służby do szpitala trafiła funkcjonariuszka Straży Granicznej, która doznała obrażeń głowy[16]. Z kolei w nocy z 9 na 10 stycznia 2022 roku służby białoruskie przecięły koncertinę (rodzaj zasieków) i obrzucały kamieniami pojazdy Straży Granicznej oraz patrole polskich służb. W wyniku tego zdarzenia grupa 16 cudzoziemców przekroczyła nielegalnie granicę. Wszyscy zostali zatrzymani[17].

Dnia 11 stycznia 2022 roku 68 osób próbowało nielegalnie przekroczyć granicę polsko-białoruską. Białoruskie służby oślepiały laserami funkcjonariuszy Straży Granicznej i uszkadzały koncertinę[18].

Podobnie 14 stycznia 2022 roku granicę z Białorusią próbowały nielegalnie przekroczyć 54 osoby. Funkcjonariusze Straży Granicznej zatrzymali 31 mężczyzn (obywateli Iranu). Na odcinku granicy w okolicach Czeremchy i Michałowa służby białoruskie uszkadzały koncertinę, rzucały szklanymi butelkami, kamieniami i kłodami drewna w patrole polskie[19].

Do nietypowego zdarzenia doszło także 18 stycznia 2022 roku. Jak podaje Straż Graniczna białoruscy żołnierze zdjęli z jednego ze swoich słupów granicznych tarczę z wizerunkiem godła państwowego, po czym oddalili się z nią w głąb terytorium Białorusi. Po kilku godzinach wrócili i zaczęli fotografować miejsce zdarzenia. Następnie białoruskie służby graniczne zgłosiły do Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej, że godło na ich znaku zostało uszkodzone. Polska strona zaproponowała spotkanie w tej sprawie w celu wyjaśnienia zdarzenia, jednak Białorusini odmówili, a w mediach ukazał się komunikat informujący o uszkodzeniu białoruskiego znaku granicznego przez polską stronę. Polskie służby zauważyły również, że białoruskich tarcz z godłem państwowym brakuje także na trzech innych znakach granicznych na odcinku Placówki SG w Białowieży[20].

 

2. Ograniczenia, które obowiązywały w czasie stanu nadzwyczajnego w określonych miejscowościach

W związku z narastającym zagrożeniem dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego spowodowanym prokurowaną migracją oraz prowokacjami ze strony białoruskich służb 2 września 2021 r. rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej[21] na granicy polsko-białoruskiej został wprowadzony 30-dniowy stan wyjątkowy. Stan ten objął 115 miejscowości w województwie podlaskim oraz 68 miejscowości w województwie lubelskim na obszarze ok. 3-kilometrowego pasa wzdłuż granicy z Białorusią. Następnie stan wyjątkowy został przedłużony o kolejne 60 dni rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 1 października 2021 r.[22]. Miejscowości objęte stanem wyjątkowym zostały enumeratywnie wymienione w rozporządzeniach.

W czasie obowiązywania stanu nadzwyczajnego w miejscowościach nim objętych obowiązywały następujące ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela:

1. zawieszenie prawa do organizowania i przeprowadzania zgromadzeń;
2. zawieszenie prawa do organizowania i przeprowadzania imprez masowych oraz prowadzonych w ramach działalności kulturalnej imprez artystycznych i rozrywkowych, niebędących imprezami masowymi;
3. obowiązek posiadania przy sobie dowodu osobistego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość przez osoby, które ukończyły 18 lat, przebywające w miejscach publicznych, a w przypadku osób uczących się, które nie ukończyły 18 lat – legitymacji szkolnej;
4. zakaz przebywania w ustalonym czasie w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym;
5. zakaz utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech określonych miejsc, obiektów lub obszarów, położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym;
6. ograniczenie prawa posiadania broni palnej, amunicji i materiałów wybuchowych oraz innych rodzajów broni poprzez wprowadzenie zakazu ich noszenia na obszarze objętym stanem wyjątkowym;
7. ograniczenie dostępu do informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji.

 

3. Jedyne ograniczenie wprowadzone nowelizacją ustawy o ochronie granicy państwowej

Mając na względzie potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa dla życia, zdrowia i mienia obywateli, a w tym funkcjonariuszy Straży Granicznej polski prawodawca zdecydował się wprowadzić rozwiązania, które przyczynią się do osiągnięcia zamierzonego celu, którym jest efektywna ochrona granicy państwowej oraz granicy Unii Europejskiej m.in. poprzez umożliwienie wprowadzenia zakazu czasowego przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej.

Dodany do ustawy o ochronie granicy państwowej[23] przepis stanowi:

„Art. 12a. 1. W przypadku konieczności zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w strefie nadgranicznej w związku z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, lub mienia, wynikającym z przekraczania granicy państwowej wbrew przepisom prawa lub podejmowania prób takiego przekraczania, lub uzasadnionym ryzykiem popełniania innych czynów zabronionych, może być wprowadzony czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej stanowiącej granicę zewnętrzną w rozumieniu przepisów kodeksu granicznego Schengen.

2. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, po zasięgnięciu opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej, może wprowadzić, w drodze rozporządzenia, na określonym obszarze gmin lub ich części zakaz, o którym mowa w ust. 1, kierując się koniecznością zapewnienia ochrony granicy państwowej i jej nienaruszalności, bezpieczeństwa i porządku publicznego w strefie nadgranicznej, w szczególności na obszarze bezpośrednio przyległym do granicy państwowej, potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonariuszy i pracowników służb państwowych oraz żołnierzy i pracowników Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wykonujących zadania służbowe na granicy państwowej, a także koniecznością wywiązywania się z zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej.”[24]

Do wydania przez Ministra zakazu czasowego przebywania na określonym terytorium w strefie nadgranicznej ustawa wymaga zatem zajścia następujących przesłanek:

1. konieczność zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w strefie nadgranicznej;
2. zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub mienia;
3. przekraczanie granicy państwowej wbrew przepisom prawa lub podejmowanie prób takiego przekraczania lub uzasadnione ryzyko popełniania innych czynów zabronionych.

Zgodnie z ustawą Minister może wprowadzić zakaz czasowego przebywania w przypadku równoczesnego ziszczenia się wskazanych wyżej przesłanek, co oznacza, że wprowadzenie zakazu w danych okolicznościach nie jest obligatoryjne, ale opiera się na uznaniu Ministra, który jednak wprowadzając zakaz powinien:

1. zasięgnąć opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej;
2. kierować się koniecznością zapewnienia ochrony granicy państwowej i jej nienaruszalności, bezpieczeństwa i porządku publicznego w strefie nadgranicznej;
3. kierować się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonariuszy i pracowników służb państwowych oraz żołnierzy i pracowników Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wykonujących zadania służbowe na granicy państwowej;
4. kierować się koniecznością wywiązywania się z zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej.

Kolejne przepisy dodane do ustawy przewidują liczne wyłączenia spod zakazu czasowego przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej dotyczące w szczególności osób, które stale zamieszkują, prowadzą działalność gospodarczą, wykonują pracę zarobkową, wykonują pracę w gospodarstwach rolnych znajdujących się na obszarze objętym zakazem, pobierają naukę lub są opiekunami osób pobierających naukę na obszarze objętym zakazem. Spod zakazu wyłączeni są także posiadacze nieruchomości zlokalizowanych na obszarze objętym zakazem, czy osoby przebywające na obszarze objętym zakazem w celu sprawowania lub udziału w kulcie religijnym.

Czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej nie obejmuje także służb ratownictwa medycznego i innych służb interwencyjnych, funkcjonariuszy i pracowników służb państwowych oraz żołnierzy i pracowników Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wykonujących zadania służbowe itp.

W uzasadnionych przypadkach właściwy miejscowo komendant placówki Straży Granicznej może zezwolić na przebywanie, na czas określony i na określonych zasadach, na obszarze objętym zakazem innych osób, w szczególności dziennikarzy. Oznacza to, że w praktyce każdy, kto spełnia kryteria określone w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo prasowe[25] może być wyłączony spod czasowego zakazu przebywania na określonym terytorium w strefie nadgranicznej wprowadzonym w związku z zagrożeniem dla życia, zdrowia lub mienia na skutek nielegalnego przekraczania granicy lub prób jej przekroczenia.

Osoby, które przebywają na obszarze objętym stanem wyjątkowym obowiązane są posiadać dowód osobisty lub inny dokument stwierdzający tożsamość.

Ponadto zostaje wprowadzony także przepis karny, za nieprzestrzeganie czasowego zakazu przebywania w strefie nadgranicznej w brzmieniu:

„Art. 18d. Kto, nie będąc do tego uprawnionym, przebywa na obszarze objętym zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1, w czasie jego obowiązywania podlega karze aresztu albo grzywny.”

Obszar objęty zakazem będzie oznaczony tablicami z napisem „Obszar objęty zakazem przebywania – wejście zabronione”.

Nowelizacja ustawy o ochronie granicy nie przewiduje innych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Jak również wskazano, na granicę zostali dopuszczeni dziennikarze. Oznacza to, że w stosunku do ograniczeń, które obowiązywały w czasie stanu wyjątkowego czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej jest nieporównywalnie mniej dolegliwy, co z kolei pozwala zagwarantować bezpieczeństwo przy jednoczesnym zachowaniu konstytucyjnego wymogu konieczności, niezbędności i proporcjonalności ograniczeń wolności praw człowieka i obywatela, o którym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[26]. Ponadto dolegliwość tego ograniczenia została zminimalizowana poprzez wyłączenia określonych kategorii osób spod zakazu przebywania w strefie przygranicznej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat konstytucyjności ustawowych upoważnień do wydawania rozporządzeń przez ministrów w przypadku zajścia określonych w ustawie okoliczności. Zdaniem Trybunału „[k]onieczną przesłanką konstytucyjności przepisu upoważniającego jest więc zawarcie w tym przepisie (lub w innych przepisach danej ustawy) pewnych wskazań treściowych, wyznaczających kierunek unormowań przyjętych potem w rozporządzeniu i przesądzających kwestie najważniejsze. Stopień szczegółowości owych wskazań («wytycznych») zależy od regulowanej materii i - mówiąc ogólnie - im bliżej rozporządzenie ma być związane ze sferą normowania sytuacji prawnej jednostki (pomiotów podobnych), tym więcej treści musi być już przesądzonych w ustawie i tym mniej swobody może pozostać dla rozporządzenia. W każdym też razie, jeżeli w ustawie nie zawarto jakichkolwiek «wytycznych», to przepis upoważniający zawsze staje się sprzeczny z Konstytucją, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 ust. 1 zostały spełnione”[27].

Oznacza to, że im bardziej szczegółowo regulacja materii ustawowej określa ograniczenia praw i wolności jednostki, tym pełniej realizuje nakaz szczegółowości wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Niewątpliwie art. 12a ustawy o ochronie granicy państwowej spełnia kryteria o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i nie narusza jej art. 31 ust. 3. Wskazuje on szczegółowe wytyczne dla Ministra, którymi powinien kierować się wydając rozporządzenie, przesłanki, od których zajścia uzależniona jest możliwość wydania takiego rozporządzania oraz stawia wymóg, aby rozporządzenie ograniczone było terytorialnie i czasowo.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów wskazuje się, że dla przeprowadzenia oceny czy wprowadzone regulacje naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności stosuje się kryteria: przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto ograniczeń[28].

Na przydatność oraz konieczność nowych rozwiązań w szczególności wskazywała Rzecznik Straży Granicznej[29]. Potrzebę wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonych obszarach w strefie nadgranicznej uzasadnia też niebezpieczna i trudna sytuacja na granicy, na której niemal każdego dnia dochodzi do niebezpiecznych incydentów[30].

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że „[k]ryterium «konieczności» zastosowania ograniczenia oznacza też obowiązek ustawodawcy wyboru najmniej uciążliwego środka. Innymi słowy, jeżeli ten sam cel możliwy jest do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności jednostki, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, więc narusza Konstytucję”[31] [podkr. - MP].

Wprowadzenie czasowego ograniczenia przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej - jak była już o tym mowa wyżej - jest dużo mniej uciążliwe w porównaniu do ograniczeń, które obowiązywały w czasie stanu wyjątkowego od września do grudnia 2021 r. i w pełni odpowiada wszystkim wymogom stawianym przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rząd uznał ten środek za wystarczający w efekcie czego odstąpiono od wprowadzenia kolejnego stanu nadzwyczajnego i zminimalizowano ograniczenia.

Rozwiązanie przewidziane w ustawie o ochronie granicy zostało wprowadzone na wzór przewidziany przez szereg innych ustaw. Przykładowo ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt[32] w art. 42 ust. 11 stanowi, że „[p]owiatowy lekarz weterynarii, w drodze rozporządzenia – aktu prawa miejscowego, może na czas określony wyznaczyć, wokół gospodarstwa, w którym przebywają zwierzęta i co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie wystąpienia jednego lub więcej przypadków choroby zakaźnej zwierząt, obszar, na którym przez ten czas może stosować środki przewidziane dla zwalczania danej choroby”.

Zgodnie zaś z art. 45 ust. 1 tej ustawy w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania powiatowy lekarz weterynarii, w drodze rozporządzenia – aktu prawa miejscowego, może określić obszar, na którym występuje choroba zakaźna zwierząt lub zagrożenie wystąpienia tej choroby, w szczególności jako obszar zapowietrzony lub zagrożony, oraz sposób oznakowania obszaru zapowietrzonego i zagrożonego, wprowadzić czasowe ograniczenia w przemieszczaniu się osób lub pojazdów, czasowo zakazać organizowania widowisk, zgromadzeń, pochodów lub nakazać czasowe zawieszenie określonej działalności oraz szeregu innych czynności.

Analogicznie do powyższego traktuje przepis art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi:[33]

„1. Stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii na obszarze województwa lub jego części ogłasza i odwołuje wojewoda, w drodze rozporządzenia, na wniosek państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

2. Jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego”.

Z kolei ustęp 4 wskazanego przepisu przewiduje możliwość wprowadzenia w rozporządzeniach wojewody lub ministra czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi itp.

Innym przykładem jest art. 60 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie[34], który stanowi, że:

„1. W zakresie nieuregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

2. Rozporządzenia porządkowe mogą przewidywać, za naruszenie ich przepisów, kary grzywny wymierzane w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821 i 1238).

3. Rozporządzenie porządkowe wojewoda przekazuje niezwłocznie Prezesowi Rady Ministrów, marszałkowi województwa, starostom, prezydentom miast, burmistrzom i wójtom, na których terenie rozporządzenie ma być stosowane.”

Przewidziane i opisane w ustawie zakazy oraz przesłanki, od których ziszczenia się uzależniona jest możliwość wydania rozporządzenia są zgodne z Konstytucją RP i w praktyce często występują w różnych ustawach przewidujących, że w danych okolicznościach stosowny organ administracji publicznej wyda ściśle określone rozporządzenie. Jedynie zakazy, które nie mają swej podstawy prawnej w ustawie będą zatem sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do formalnego kryterium ograniczenia praw i wolności.

Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, uznając chociażby, że „[w] art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ustawodawca dopuścił, aby organ stanowiący gminy, ustanawiając park kulturowy, wprowadził zakazy i ograniczenia m.in. w zakresie prowadzenia działalności usługowej. Po wprowadzeniu takich zakazów właściciel nieruchomości nie będzie mógł w pełni wykonywać swojego prawa. Nie stanowi to jednak naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem podstawą do wprowadzenia w uchwale powyższych zakazów jest przepis rangi ustawowej - art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.”[35] [podkr. – MP].

W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się z kolei, że„[j]ako oczywisty punkt wyjścia trzeba przyjąć, że niedopuszczalne jest nadanie regulacji ustawowej blankietowego charakteru i odesłanie unormowania ograniczenia w całości do rozporządzenia (…) i dotyczy wszelkich dziedzin, w których ustawy upoważniają do wydawania rozporządzeń. Gdyby jednak przyjmować, że zakaz blankietowości wyczerpuje wymagania stawiane przez art. 31 ust. 3, to pozbawiałoby to ten przepis samodzielnej treści, bo byłoby prostym powtórzeniem tego, co i tak wynika z art. 92 ust. 1. Toteż uznać należy, że – w odniesieniu do regulacji ograniczeń wolności i praw – zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 Konstytucji”[36].

Co szczególnie istotne Sąd Najwyższy, kierując się ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego podkreślił, że „art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie może być samoistną podstawą kontroli konstytucyjności, lecz zawsze musi być powoływany w związku z przepisem Konstytucji RP chroniącym prawa lub wolności, których ograniczeniom zarzuca się nieproporcjonalność”[37]. Pogląd ten podzielany jest także w literaturze przedmiotu[38].

 

4. Rekompensata za wprowadzenie zakazu czasowego przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej

Za wprowadzenie czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej została przewidziana rekompensata w wysokości 65% średniego miesięcznego przychodu podmiotu z prowadzonej przez niego działalności:

„Art. 2a. 1. Rekompensata przysługuje także podmiotom, o których mowa w art. 1, prowadzącym działalność na obszarze objętym czasowym zakazem przebywania, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1776 oraz z 2021 r. poz. 1918 i 2191).

2. Rekompensatę ustala się za okres 30 dni trwania zakazu przebywania, o którym mowa w ust. 1, w wysokości 65% średniego miesięcznego przychodu podmiotu z prowadzonej przez niego działalności na obszarze objętym czasowym zakazem przebywania, w okresie obejmującym 3 wybrane miesiące z 6 miesięcy poprzedzających wprowadzenie tego zakazu.

3. Do rekompensaty, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy.”[39]

5. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi
5.  

Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi[40] z dnia 30 listopada 2021 r. został wprowadzony czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi na okres od 1 grudnia 2021 r. do 1 marca 2022 r. Obszar objęty czasowym zakazem przebywania obejmuje obręby ewidencyjne, których wykaz jest określony w załączniku do rozporządzenia. Obszar ten obejmuje 115 miejscowości z województwa podlaskiego i 68 miejscowości z województwa lubelskiego.

6. Podsumowanie

Na granicy polsko-białoruskiej wciąż jest bardzo niebezpiecznie. Mimo, iż od jakiegoś czasu odnotowano znaczny spadek prób nielegalnego przekraczania granicy, to jednak agresja cudzoziemców wspieranych przez białoruskie służby wciąż wzrasta.

Polskie władze odstąpiły jednak od wprowadzania kolejnego stanu nadzwyczajnego i zniosły liczne ograniczenia, które obowiązywały od września do grudnia 2021 roku. W miejsce obowiązujących dotychczas ograniczeń pojawił się czasowy zakaz przebywania na określonych obszarach w strefie nadgranicznej, który pozwoli zagwarantować bezpieczeństwo na granicy, a jednocześnie będzie on najmniej dolegliwy dla obywateli. Spod czasowego zakazu przebywania w określonych obszarach w strefie nadgranicznej przewidziano liczne wyłączenia, które dotyczą w szczególności osób zamieszkujących w miejscu objętym czasowym zakazem przebywania.

Czasowy zakaz przebywania na określonych obszarach znajdujących się w strefie nadgranicznej spełnia konstytucyjne wymogi niezbędności, konieczności i proporcjonalności i czerpie swą podstawę prawną z ustawy, co czyni ten środek adekwatnym do zagrożenia i nie rodzi konieczności sięgania po środki bardziej dolegliwe, jak np. wprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Nowelizacja ustawy o ochronie granicy nie przewiduje innych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela.

Za wprowadzenie zakazu czasowego przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej została przewidziana rekompensata w wysokości 65% średniego miesięcznego przychodu podmiotu z prowadzonej przez niego działalności.

Łukasz Bernaciński - członek Zarządu Ordo Iuris

Maria Podlodowska - analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris