Analiza dotycząca sposobu doręczania decyzji o objęciu kwarantanną

Główne tezy:

 

1. Decyzja o objęciu kwarantanną jest decyzją administracyjną, wobec której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

 

2. Decyzja o objęciu kwarantanną może być przekazywana w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie. Decyzji tej nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności.

 

3. Decyzja ta nie wymaga uzasadnienia oraz może być przekazana w sposób inny niż na piśmie. Jeżeli przekazana została w inny sposób niż na piśmie, jest następnie doręczana na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

 

4. Doręczenie decyzji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w szczególności porządek publiczny, organ administracji publicznej może doręczyć decyzję w przesyłką rejestrowaną, albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

 

5. O skuteczności doręczenia decyzji, dokonanego w inny sposób aniżeli za pośrednictwem wymienionego w ustawie operatora pocztowego lub pracownika organu decydować będzie każdorazowo upoważnienie, jakim legitymować się musi osoba lub organ przybrany do czynności doręczeniowej.

 

6. Jeżeli odbiorca decyzji o skierowaniu na kwarantannę otrzyma decyzję za pośrednictwem innego organu niż PPIS lub PGIS, może żądać, aby doręczyciel wylegitymował się upoważnieniem do dokonania tego konkretnego doręczenia. Jeżeli brak jest takowego upoważnia, nie sposób uznać, aby doszło do skutecznego doręczenia decyzji, a zatem nie jest w wiążąca dla odbiorcy.

 

 

 

Wprowadzenie

 

Przedmiotem niniejszej analizy są aspekty prawne, związane z przekazaniem oraz doręczeniem decyzji o skierowaniu na kwarantannę. Analiza stanowi odpowiedź na zgłoszenia wpływające do Instytutu Ordo Iuris, w których sygnaliści informują o nieprawidłowościach w systemie doręczeń takich decyzji. Poniżej zostaną przedstawione m.in. takie zagadnienia jak cechy, które posiada decyzja o skierowaniu na kwarantannę oraz kto i na jakich zasadach, może ją doręczyć odbiorcy.

 

1. Przekazanie oraz doręczenie decyzji o skierowaniu na kwarantannę

 

W ostatnim czasie pojawiło się wiele wątpliwości, co do właściwego doręczania odbiorcom decyzji o objęciu ich obowiązkową kwarantanną. Mowa tutaj o sytuacjach, gdzie decyzja ta, przekazywana była odbiorcy, za pośrednictwem np. dyrekcji szkoły czy pracodawcy. Powstaje zatem uzasadniona wątpliwość, czy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, może scedować na inny podmiot, obowiązek poinformowania odbiorcy o objęciu go kwarantanną oraz, czy tak przekazana decyzja nabiera mocy prawnej. 

 

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi[1] państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1[2].

 

Zatem z literalnego brzmienia przepisu wynika, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny (dalej jako: PPIS) lub państwowy graniczny inspektor sanitarny (dalej jako: PGIS) w drodze decyzji może nałożyć na osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązek poddania się kwarantannie. Decyzji tej nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności[3]. Oznacza to, że wykonalna jest już decyzja organu I instancji, a wykonalności tej nie wstrzymuje wniesienie odwołania.

 

Ponadto, decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie[4]. Decyzje te nie wymagają uzasadnienia[5] oraz mogą być przekazane w sposób inny niż na piśmie[6]. Jeżeli przekazane zostały w inny sposób niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób[7].

 

Ustawodawca w powyższej regulacji expressis verbis przesądza, że nakazy i zakazy przewidziane w tych przepisach są nakładane w drodze decyzji. Wobec takiego stwierdzenia, nawet w sytuacji, w której istnieją poważne wątpliwości czy treść rozstrzygnięcia może kwalifikować się jako indywidualny akt administracyjny, przychodzi zauważyć, że rozstrzygnięcia te z formalnego punktu widzenia należy traktować tak jak decyzje administracyjne[8]. W świetle powyższego należy stosować do nich przepisy ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego[9].

 

Art. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

 

Tak skonstruowany przepis pozwala uznać, że z każdym przypadku, w którym przepisy prawa przewidują rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej (dotyczącej konkretnej osoby, konkretnych obowiązków lub uprawnień z zakresu prawa administracyjnego, w konkretnym stanie faktycznym), przez organ administracji publicznej, w drodze aktu administracyjnego (odznaczającego się podwójną konkretnością, przy czym ustawodawca nie musi określać formy tego rozstrzygnięcia), są załatwiane w postępowaniu administracyjnym, czyli w trybie uregulowanym przepisami tego kodeksu[10].

 

W zakresie przekazania decyzji, ustawodawca pozostawił bowiem organom możliwość odstąpienia od tradycyjnych, przewidzianych w k.p.a. form doręczania decyzji. Decyzje te, zgodnie z art. 33 ust. 3a pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń, mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie. Zastosowanie takiego alternatywnego sposobu przekazania decyzji wymaga jednak zapewnienia dotarcia tego rozstrzygnięcia do adresata. Na podstawie tego przepisu, decyzje mogą być przekazywane adresatowi ustnie za pośrednictwem telefonu, poprzez pocztę e-mail[11].

 

Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawodawca nie posługuje się w art. 33a ust. 3a pkt 1 ustawy o zwalczaniu sformułowaniami stosowanymi w KPA takimi jak „doręczenie" czy „ogłoszenie" W miejsce tego zastosowano tu określenie „przekazanie" decyzji.

 

Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że takie „przekazanie" nie może oznaczać "doręczenia", skoro w art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy o zwalczaniu zakażeń ustawodawca stanowi, że „decyzje przekazane w inny sposób niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób". Gdyby uznać, że owo "przekazanie" nie stanowi doręczenia decyzji, to przychodzi stwierdzić, że w zasadzie adresat tego rozstrzygnięcia nie może być związany tą decyzją (pomimo że nadawany jest jej rygor natychmiastowej wykonalności) – skutek związania taką decyzją może bowiem nastąpić dopiero z jej doręczeniem. To zaś mijałoby się, jak można przypuszczać, z celem samego przepisu, który ma pełnić funkcję ochronną względem zdrowia publicznego[12].

 

Gdyby zaś uznać, że od chwili „przekazania" adresat jest już związany rozstrzygnięciem z uwagi na wynikający z mocy samego prawa rygor natychmiastowej wykonalności, to oznaczałoby to możliwość pozbawienia wolności jednostki (np. poprzez nałożenie obowiązku izolacji), jednak bez prawa jednostki do kontroli tego rozstrzygnięcia, skoro zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., termin na wniesienie odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą doręczenia decyzji. To doręczenie zaś, w myśl art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy o zwalczaniu zakażeń może nastąpić po relatywnie długim okresie. Sytuacja taka jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym[13].

 

Wobec powyższego w literaturze wskazuje się, że jedyny sposób interpretacji omawianego art. 33 ust. 3a pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń, jest taki, że owe „przekazanie" jest szczególnym sposobem doręczenia (czy też ogłoszenia) decyzji. Od tego momentu rozpoczyna się zatem bieg terminu na wniesienie odwołania. Nie ma przy tym znaczenia, że ustawodawca wskazuje, iż doręczenie decyzji na piśmie, zgodnie z art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy o zwalczaniu zakażeń może nastąpić w późniejszym terminie. Przepis ten należy odczytywać jako swoiste „dopełnienie formalności" związanych z przebiegiem modelowego postępowania administracyjnego[14].

 

Zatem, jeżeli uzna się, że przekazanie decyzji o objęciu kwarantanną stanowi de facto jej doręczenie, pozostaje zadać pytanie czy inne podmioty mogą zastępować PPIS lub PGIS w przekazywaniu tejże decyzji.

 

2. Kto doręcza odbiorcy decyzję o objęciu kwarantanną?

 

W świetle przepisów k.p.a. w przypadku doręczenia decyzji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w szczególności porządek publiczny, organ administracji publicznej może doręczyć decyzję przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe[15], albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy[16].

 

Słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że „choć powołany przepis faktycznie nie zawiera zamkniętego katalogu podmiotów mogących wykonywać czynności doręczeniowe w postępowaniu administracyjnym, to jednak nie ulega wątpliwości, że działania takie mogą być podejmowane wyłącznie przez "upoważnione" osoby lub organy. Tym samym o skuteczności doręczenia dokonanego w inny sposób aniżeli za pośrednictwem wymienionego w ustawie operatora pocztowego lub pracownika organu decydować będzie każdorazowo upoważnienie, jakim legitymować się musi osoba lub organ przybrany do czynności doręczeniowej. Dalej Sąd stwierdził, że odbiorca korespondencji musi mieć pewność, iż ma do czynienia z doręczycielem odpowiednio umocowanym (o ile nie jest to doręczyciel wymieniony wprost w k.p.a.), zaś organ prowadzący postępowanie powinien dysponować trwałym dowodem prawidłowego przeprowadzenia czynności doręczenia przez taki podmiot, skoro skuteczne doręczenie warunkuje zgodne z prawem procedowanie”[17]

 

3. Skutki nieprawidłowego doręczenia decyzji o objęciu kwarantanną

 

Jak zostało wcześniej wskazane, przekazanie decyzji o objęciu kwarantanną należy traktować jako szczególny sposób doręczenia, czy też ogłoszenia decyzji. Doręczenie zaś decyzji na piśmie, zgodnie z art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy o zwalczaniu zakażeń należy odczytywać jako swoiste „dopełnienie formalności" związanych z przebiegiem modelowego postępowania administracyjnego.

 

Jakie skutki zatem rodzi nieprawidłowe przekazanie przez organ decyzji o objęciu kwarantanną? Mowa o przypadkach, kiedy przekazania decyzji dokonuje doręczyciel (np. dyrekcja szkoły, Policja), nieupoważniony w sposób prawidłowy przez organ do tej czynności. Wadliwość doręczenia jest równoznaczna z niewejściem decyzji do obrotu prawnego, co rodzi doniosłe skutki prawne. Decyzja wywołuje skutki prawne nie z chwilą jej wydania w dacie podanej w decyzji, lecz z datą prawidłowego doręczenia (w tym przypadku przekazania) stronie. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, nie określa praw ani obowiązków strony[18]. W takiej bowiem sytuacji, nie powstaje obowiązek poddania się kwarantannie.

 

Kiedy odbiorca nieprawidłowo przekazanej decyzji, nie podda się kwarantannie, może spodziewać się interwencji ze strony PPIS, polegającej na nałożeniu kary administracyjnej za naruszenie obowiązku kwarantanny. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej oraz podstawę do jej nałożenia określa art. 15zzzn ustawy o zwalczaniu COVID-19[19]. Ustawodawca wskazał w przedmiotowej regulacji, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł[20].

 

Od decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej przysługuje odwołanie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Sąd administracyjny badający przedmiotową sprawę nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu[21].

 

Jeżeli odwołanie od decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, było spowodowane wadliwym doręczeniem decyzji o objęciu kwarantanną, sąd administracyjny badać będzie czy doręczenie decyzji nastąpiło w sposób prawidłowy, tj. zgodny z art. 39 k.p.a.

 

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu „organ odwoławczy w toku niniejszego postępowania nie przedstawił żadnych dowodów, iż w dniu, w którym odnotowano na korespondencji informację o odmowie jej przyjęcia przez adresata, funkcjonariusze Policji legitymowali się odrębnym, pisemnym upoważnieniem organu I instancji, uprawniającym ich do dokonywania doręczeń w myśl art. 39 k.p.a. Tym samym omawiana czynność została przeprowadzona niezgodnie z przywoływana powyżej regulacja k.p.a.” Dalej wskazał, że „bez znaczenia dla przedstawionej oceny pozostaje przy tym twierdzenie organu odwoławczego, że strona co najmniej od dnia 5 czerwca 2020 r. miała świadomość istnienia kwestionowanej decyzji. Niezależnie bowiem od tego, czy faktycznie skarżący wiedział w tym dniu o wydaniu rozstrzygnięcia organu I instancji czy też nie, okoliczność ta pozostaje nieistotna dla oceny kwestii zasadniczej w sprawie. Otwarcie biegu terminu do zaskarżenia decyzji organu I instancji warunkowane jest bowiem skutecznym doręczeniem (faktycznym lub zastępczym) i nie ma związku ze stanem wiedzy zainteresowanego o wydaniu tego aktu. Przeprowadzenie czynności doręczeniowych przez osoby nieupoważnione niewątpliwie nie wywołuje natomiast skutku w postaci doręczenia (tak rzeczywistego jak i zastępczego), z którym ustawodawca wiąże rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego dla odwołania”[22].

 

 

4. Podsumowanie

 

Reasumując, jeżeli odbiorca decyzji o skierowaniu na kwarantannę otrzyma decyzję za pośrednictwem innego organu niż PPIS lub PGIS, może żądać, aby doręczyciel wylegitymował się upoważnieniem do dokonania tego konkretnego doręczenia. Jeżeli brak jest takowego upoważnia, nie sposób uznać, aby doszło do skutecznego doręczenia decyzji, a zatem nie jest wiążąca dla odbiorcy.

 

Łukasz Bernaciński - dyrektor Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris

Witold Łukasik - analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris