Analiza orzecznictwa sądów wybranych państw członkowskich Unii Europejskiej dotyczącego nadrzędności regulacji konstytucyjnych nad prawem Unii Europejskiej

Główne tezy

 ● Zasada prymatu prawa unijnego zgodnie z orzecznictwem niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego nie jest absolutna. Wyroki TSUE mogą być kontrolowane przez FTK, a w wyniku tej kontroli – pomijane.

 ● Włoski Sąd Konstytucyjny od lat siedemdziesiątych utrzymywał linię orzeczniczą zastrzegającą możliwość kontroli konstytucyjności prawa wspólnotowego oraz ewentualnego odstąpienia od zasady pierwszeństwa prawa unijnego. W rezultacie doszło do odmówienia stosowania dwóch wyroków TSUE i odstąpienia od zasady pierwszeństwa ze względu na niezgodność z postanowieniami włoskiej konstytucji.

 ● Nakazanie przez włoski Sąd Konstytucyjny zupełnego pomijania wyroków TSUE, zaczęto nazywać doktryną - riserva di legge (zastrzeżenie prawa).

 ● Duński Sąd Najwyższy uznał, że Konstytucja nie zezwala na przekazanie organizacji międzynarodowej kompetencji do podejmowania decyzji niezgodnych z samą Konstytucją. W związku z tym, jeżeli dojdzie do przekroczenia kompetencji przekazanych, sądy krajowe mogą odmówić stosowania takich aktów prawnych, a także orzeczeń wydawanych przez organ sądowy wspólnoty jakim jest TSUE.

 ●Czeski Sąd Konstytucyjny wskazał, że uznanie prymatu prawa unijnego ma charakter warunkowy, ponieważ właściwym podmiotem suwerenności i wynikających z niej kompetencji pozostaje Republika Czeska, której suwerenność opiera się na postanowieniach Konstytucji.

  ● Ten sam sąd odrzucił tezę o wyższości TSUE nad konstytucyjnymi sądami krajowymi, zwracając uwagę na wymóg współpracy równorzędnych partnerów, którzy przy wykonywaniu kompetencji szanują się i dopełniają, a nie współzawodniczą ze sobą.

 ●Z czeskiego orzecznictwa wynika, że przekazanie kompetencji organom Unii Europejskiej ma swoje granice, wyznaczane przez sferę suwerenności państwowej, przejawiającej się w faktycznym merytorycznym sprawowaniu władzy, a przekazanie to nie jest bezwarunkowe i może zostać cofnięte do pierwotnych krajowych dysponentów, jeżeli ingerencja prawa unijnego w krajowy porządek prawny przekroczy ustalone granice.

 ● Polski Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie utrzymuje i rozwija linię orzeczniczą dotyczącą nadrzędności obowiązywania Konstytucji RP nad prawem UE. Uznaje on także, że sprzeczność norm konstytucyjnych i wspólnotowych nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Sprzeczność taka nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego.

 ● Hiszpański Sąd Konstytucyjny, jakkolwiek uznaje nadrzędność prawa unijnego nad krajowym, to wskazuje, że nie jest ona absolutna i zarysowuje wyraźne granice stosowania tej zasady. Przypomnieć również należy postanowienie Izby Karnej Sądu Najwyższego Hiszpanii z dnia 9 stycznia 2020 r., w którym odrzucono orzeczenie TSUE i zadecydowano o pozostaniu w zakładzie karnym lidera katalońskich separatystów.

● Francuska Rada Stanu przypomina w decyzji z 21 kwietnia 2021 r., że francuska Konstytucja pozostaje nadrzędną normą prawa krajowego. Zdaniem Rady, Konstytucja potwierdzając istnienie porządku prawnego Unii Europejskiej zintegrowanego z wewnętrznym porządkiem prawnym, potwierdza także nadrzędne miejsce Konstytucji w tym porządku.

● W odpowiedzi na wyrok TSUE umożliwiający ignorowanie rumuńskiej Konstytucji przez tamtejsze sądy w przypadku kolizji z prawem unijnym (sprawa dotyczyła reformy sądownictwa) rumuński TK orzekł 8 czerwca 2021 r., że ustawa zasadnicza zachowuje swoją hierarchicznie nadrzędną pozycję, TSUE zaś wydając wyrok działał poza przyznanymi Unii Europejskiej kompetencjami.

 

1. NIEMCY

Federalny Trybunał Konstytucyjny (niem. Bundesverfassungsgericht; dalej: „FTK”) podobnie jak jego włoski odpowiednik od lat siedemdziesiątych utrzymuje i rozwija linię orzeczniczą zastrzegającą możliwość kontroli konstytucyjności prawa wspólnotowego oraz ewentualnego odstąpienia od zasady pierwszeństwa.

Do najważniejszych orzeczeń FTK należą m.in.: wyrok z 29.05.1974 r. w sprawie Internazionale Handellgeselschaft[1] sygn. BvL 52/71 (tzw. Solange I), wyrok z 22.10.1986 r. w sprawie Wünsche Handelsgesellschaft[2] sygn. BvR 197/83 (Solange II), wyrok z 12.12.1993 r. w sprawie Traktatu z Maastricht[3], wyrok z 17.02.2000 r. sygn. 2 BvR 1210/98[4], wyrok z 30.06.2009 r. sygn. 2 BvE 2/08[5], postanowienie z 06.06.2010 r. sygn. 2 BvR 2661/06[6], wyrok z 24.04.2013 r. sygn. 1 BvR 1215/07[7], wyrok z 21.06.2016 r. sygn. 2 BvR 2728/13[8] (OMT) oraz wyrok z 05.05.2020 r. sygn. 2 BvR 859/15[9].

W ciągu ostatnich pięćdziesięciu lat FTK sukcesywnie rozwijał kilka doktryn, które uzasadniały m.in. następczą weryfikację orzeczeń TSUE przez FTK, a w niektórych przypadkach skutkowały odmową stosowania wyroków TSUE.

 

1. Orzeczenie Drugiego Senatu (Izby) FTK z 29 maja 1974 r., sygn. BvL 52/71

W uzasadnieniu wyroku Solange I wskazano, że upoważnienie do przeniesienia kompetencji na instytucje międzynarodowe nie daje możliwości zmian w zakresie zasadniczej struktury porządku konstytucyjnego RFN. Tym samym zasady wynikające z niemieckiej ustawy zasadniczej nie mogą być zmieniane inaczej niż poprzez zmianę niemieckiej Ustawy Zasadniczej, np. w drodze działalności normotwórczej instytucji międzynarodowych (choćby obecnego TSUE – przyp. aut). W omawianym wyroku FTK stwierdził też, że Trybunał Sprawiedliwości (poprzednik TSUE) nie może stwierdzać czy dany przepis prawa ponadnarodowego jest zgodny z niemiecką Ustawą Zasadniczą. W orzeczeniu tym wskazano również zasadę warunkowego uznawania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Pierwszeństwo prawa UE nie jest bezwzględne – zgodnie z orzeczeniem, to FTK może orzekać o niezgodności norm prawa unijnego z niemiecką Ustawą Zasadniczą.

 

2. Orzeczenie Drugiego Senatu (Izby) FTK z 22 października 1986 r., sygn. BvR 197/83

W orzeczeniu Solange II z 22.10.1986 r. FTK potwierdził warunkowość zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz stwierdził, że zgodnie z Ustawą Zasadniczą możliwość przekazania instytucjom międzynarodowym kompetencji państwa nie może naruszać ładu konstytucyjnego przez podważenie jego podstawowej struktury i zasad, na których został ufundowany.

 

3. Wyrok Drugiego Senatu (Izby) FTK z dnia 12 grudnia 1993 r., 2BvR 2134, 2159/92

W wyroku z 12 grudnia 1993 r. w sprawie Traktatu z Maastricht po raz pierwszy wywiedziono tzw. doktrynę Kompetenz-Kompetenz. Polega ona na stwierdzeniu, że skoro Unia Europejska nie jest suwerennym państwem to nie ma legitymacji do określania własnych kompetencji. Unia Europejska może działać jedynie w ramach kompetencji powierzonych jej przez suwerenne Państwa Członkowskie. Zgodnie z doktryną Kompetenz-Kompetenz organy unijne takie jak np. TSUE mają zakaz działania poza powierzonymi kompetencjami, tj. ultra vires. Tezę o wyjściu przez TSUE poza kompetencje powierzone instytucjom unijnym akcentował również Prezes Rady Ministrów w skierowanym do TK wniosku o zbadanie z Konstytucją RP wybranych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej. W uzasadnieniu wyroku 2BvR 2134, 2159/92 FTK zwrócił uwagę, że: „Przyszła interpretacja norm kompetencyjnych dokonywana przez instytucje i organy Wspólnot musi przy tym uwzględniać okoliczność, że w TUE przyjęte jest zasadnicze rozróżnienie między wykonywaniem przyznanych im – w ograniczonym zakresie – kompetencji zwierzchnich a zmianą Traktatu. Wobec tego interpretacja norm Traktatu nie może prowadzić do rezultatów podobnych do rozszerzenia jego postanowień; taka wykładnia traktatowych norm kompetencyjnych nie wywołałaby skutków wiążących na terenie Republiki Federalnej Niemiec (…). Gdyby na przykład europejskie instytucje lub organy stosowały Traktat lub twórczo go interpretowały w sposób nieodpowiadający tej jego treści (…) niemieckie organy państwowe ze względów konstytucyjnych nie mogłyby stosować takich aktów (…) FTK bada, czy wydane przez instytucje i organy europejskie akty prawne mieszczą się w granicach przyznanych im praw zwierzchnich, czy też je przekraczają”[10].

 

4. Wyrok Drugiego Senatu FTK z 30 czerwca 2009 r., sygn. 2 BvE 2/08

Doktrynę ultra vires FTK potwierdził badając ustawę w przedmiocie ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego (wyrok z 30.06.2009 r.). W orzeczeniu tym wytyczono granice integracji oraz potwierdzono kompetencje FTK do kontroli działań organów unijnych wykraczających poza przekazane kompetencje. Powtórzono też uprawnienie FTK do oceny konstytucyjności aktów prawa ponadnarodowego. W uzasadnieniu wyroku z 30.06.2009 r. przedstawiono również drugą koncepcję potwierdzającą warunkowość pierwszeństwa prawa unijnego, tzw. - „test kontroli tożsamości konstytucyjnej”. W największym możliwym skrócie można go zdefiniować jako uprawnienie FTK do ostatecznej oceny zgodności z kluczowymi normami niemieckiej Ustawy Zasadniczej zarówno unijnych aktów prawa pierwotnego, jak i prawa wtórnego. Jeżeli FTK stwierdzi, że dany akt jest niezgodny ze standardami dotyczącymi np. godności człowieka, praw podstawowych, trójpodziału władzy to jest uprawniony do ogłoszenia braku ich zastosowania w Niemczech i pominięcia pierwszeństwa prawa ponadnarodowego przed prawem krajowym[11].

 

5. Postanowienie Drugiego Senatu (Izby) FTK z 6 lipca 2010 r., sygn. 2 BvR 2661/06

Przedstawiając orzecznictwo Federalnego Trybunału Konstytucyjnego nie sposób nie wspomnieć o postanowieniu FTK z 6 lipca 2010 r. sygn. 2 BvR 2661/06, w którym FTK szczegółowo odniósł się do wyroku TS z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie C-144/04 Mangold.
W postanowieniu postawiono tezę, że co prawda jest możliwe rozwijanie przez TS (TSUE) zasad UE, lecz wykluczone jest nadużywanie kompetencji w sposób, który powodowałby prawotwórczą działalność sądu. FTK zwrócił szczególną uwagę na sprawy polityczne które powinny należeć do wyłącznej domeny władzy ustawodawczej. W uzasadnieniu postanowienia zwrócono też uwagę na niedopuszczalność wychodzenia przez TSUE poza ramy konkretnej sprawy i podejmowania decyzji o charakterze politycznym lub dokonywania strukturalnych przesunięć w systemie konstytucyjnego podziału władzy i wpływów[12]. Warto zwrócić uwagę, że w swoim postanowieniu FTK zwrócił uwagę, że wyrok TSUE ws. Mangold „pozbawia państwa członkowskie swobody w zakresie polityki zatrudnienia, która jest w dużej mierze zarezerwowana dla państw członkowskich”[13].

 

6. Wyrok Pierwszego Senatu (Izby) FTK z 24 kwietnia 2013 r., sygn. 1 BvR 1215/07

Przywołując podstawowe tezy orzecznicze Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe warto przytoczyć najciekawsze fragmenty uzasadnienia wyroku z 24.04.2013 r. sygn. 1 BvR 1215/07. Sprawa dotyczyła oceny przepisów ustawy o utworzeniu baz danych dla celów walki z terroryzmem, w kontekście Karty Praw Podstawowych (dalej: „KPP”). Aktu, który jest często przywoływany w pytaniach prejudycjalnych kierowanych do TSUE przez polskie sądy, jak również w zapadających w tych sprawach wyrokach. Zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku[14]: „Decyzja nie może być zatem rozumiana i stosowana w taki sposób, aby absolutnie każde powiązanie przedmiotu przepisu z czysto abstrakcyjnym zakresem prawa unijnego lub jedynie incydentalne skutki dla prawa unijnego wystarczyły do ​​związania państw członkowskich przez prawa podstawowe Unii określone w Karcie Praw Podstawowych. Wręcz przeciwnie, sam Europejski Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie stwierdza w tej decyzji, że europejskie prawa podstawowe wynikające z Karty «mają zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii Europejskiej, ale nie poza takimi sytuacjami» (ETS, wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., C- 617/10, pkt 19)”. Chociaż tzw. protokół brytyjski[15] przewidujący klauzulę opt-out w zakresie kompetencji TSUE w odniesieniu do badania zgodności przepisów, praktyk lub działań administracyjnych z prawami, wolnościami i zasadami wynikającymi z KPP, nie obejmuje Niemiec, a odnosi się do Rzeczypospolitej Polskiej, to FTK w oparciu o doktrynę ultra vires stwierdził wprost, że Karta Praw Podstawowych nie stosuje się do środków krajowych, których cele odnoszą się do porządku wewnętrznego, nawet jeżeli cele te są tożsame z tymi określonymi w prawodawstwie UE[16]. W tym samym czasie znaczenie Protokołu Brytyjskiego w kontekście Polski jest ignorowane przez TSUE. Samo w sobie świadczy to o przyznaniu sobie przez TSUE kompetencji, których Rzeczypospolita Polska mu nie powierzyła (patrz: ultra vires).

 

7. Postanowienie Drugiego Senatu (Izby) FTK z 14 stycznia 2014 r. oraz Wyrok Drugiego Senatu (Izby) FTK z 21 czerwca 2016 r., sygn. 2 BvR 2728/13

Kolejnym przykładem orzeczenia FTK, w którym sąd ten odszedł od bezwzględnego prymatu pierwszeństwa prawa UE przed prawem niemieckim jest postanowienie FTK z 14.01.2014 r. dotyczące programu Outright Monetary Transactions organizowanego przez Europejski Bank Centralny. W postanowieniu tym FTK skierował pytanie prejudycjalne, jednocześnie zastrzegając, że ostateczna decyzja dotycząca zgodności działań EBC z niemiecką Ustawą Zasadniczą będzie należeć do FTK. Należy odnotować, że w tym postanowieniu FTK odniósł się do orzecznictwa sądów dziesięciu państw członkowskich UE (w tym Polski) w celu potwierdzenia, że możliwość kontroli konstytucyjnej prawa UE w kwestii przekroczenia kompetencji przez organy UE jest powszechnie aprobowana. Ostatecznie po wydaniu przez TSUE wyroku w dn. 16.06.2015 r.[17] niemiecki sąd konstytucyjny w wyroku z 21.06.2016 r. sygn. 2 BvR 2728/13[18] postawił tezę, że: „Organy konstytucyjne, z uwagi na ich odpowiedzialność w zakresie integracji europejskiej, muszą przeciwdziałać aktom instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej, które naruszają tożsamość konstytucyjną lub stanowią akt ultra vires”[19].

 

8. Wyrok Drugiego Senatu (Izby) FTK z 5 maja 2020 r., sygn. BvR 859/15

Najnowszym orzeczeniem FTK w zakresie odnoszącym się do orzeczeń TSUE jest wyrok
z 5 maja 2020 r. sygn. 2 BvR 859/15[20]. Podobnie jak w poprzedniej sprawie materia analizowana przez FTK dotyczyła działań Europejskiego Banku Centralnego (skup aktywów sektora publicznego). W uzasadnieniu wyroku z 5 maja 2020 r. FTK wskazał wprost na potrzebę pominięcia wyroku TSUE z 11.12.2018 r.[21] w związku z przekroczeniem przez instytucje UE kompetencji przyznanych UE traktatami. Z uzasadnienia ww. wyroku można odczytywać m.in. następujące tezy:

1. jeśli TSUE przekracza swoje kompetencje, uzurpując sobie prawo do rozstrzygania w kwestiach, które nie zostały przekazane instytucjom unijnym i odczytując z traktatów normy w sposób przekraczający granice swobodnej wykładni, to jego orzeczenia nie są już objęte art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE. Przynajmniej w odniesieniu do Niemiec, wyroki te, jako pozbawione wymaganej legitymacji demokratycznej, nie posiadają należytych podstaw zgodnie z art. 23 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 3 Ustawy Zasadniczej[22];
2. szeroki zakres uznaniowości stosowany przez TSUE wraz z ograniczonym standardem kontroli, w oczywisty sposób nie zapewniają wystarczającej skuteczności zasadzie przyznania kompetencji. Zjawisko to toruje drogę do ciągłego pomniejszania kompetencji państw członkowskich[23];
3. dla ochrony zasady demokratycznego państwa prawa konieczne jest poszanowanie podstaw podziału kompetencji przez instytucje Unii Europejskiej. Nie można podważać zasady przyznania, jednej z podstawowych zasad Unii Europejskiej[24];
4. w kontekście rozgraniczenia kompetencji między Unią Europejską a państwami członkowskimi zasada proporcjonalności ma ogromne znaczenie ze względu na zasady demokratycznego państwa prawa i suwerenności narodu. Lekceważenie tych wymagań może przesuwać podstawy podziału kompetencji w Unii Europejskiej, podważając zasadę przyznania[25];
5. niemieckie organy konstytucyjne, organy administracji i sądy nie mogą uczestniczyć
   w opracowywaniu, wdrażaniu, wykonywaniu czy operacjonalizacji ustaw ultra vires[26].

Podkreślić należy, że zasada prymatu prawa unijnego zgodnie z orzecznictwem Federalnego Trybunału Konstytucyjnego nie jest absolutna. Wyroki TSUE mogą być kontrolowane przez FTK, a w wyniku tej kontroli – pomijane. Kluczową kwestią dopuszczającą kwestionowanie orzecznictwa TSUE są przypadki, gdy instytucje unijne przekraczają zakres przyznanych im kompetencji (ultra vires) lub w sposób nieuprawniony starają się ingerować w konstytucyjny porządek prawny Niemiec (test kontroli tożsamości konstytucyjnej).

 

2. WŁOCHY

Włoski Sąd Konstytucyjny (Corte Costituzionale) od lat siedemdziesiątych utrzymywał linię orzeczniczą (controlimiti) zastrzegającą możliwość kontroli konstytucyjności prawa wspólnotowego oraz ewentualnego odstąpienia od zasady pierwszeństwa[27]. W rezultacie wyżej wskazanej linii orzeczniczej – kontrlimitów, doszło do odmówienia stosowania dwóch wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i odstąpienia od zasady pierwszeństwa ze względu na niezgodność z postanowieniami włoskiej konstytucji. Zasada prymatu prawa unijnego nie jest zatem absolutna, wyroki TSUE zaś mogą być kontrolowane przez włoski Sąd Konstytucyjny, a w wyniku tej kontroli także odrzucone.

 

1. Wyrok Sądu Konstytucyjnego z 18 grudnia 1973 r. w sprawie Frontini v. Ministero delle Finanze

 

Kardynalnym orzeczeniem dotyczącym poruszonej kwestii jest wyrok Sądu Konstytucyjnego z 18 grudnia 1973 r. w sprawie Frontini v. Ministero delle Finanze. Sprawa dotyczyła nałożenia w jednym z rozporządzeń wspólnotowych opłat importowych na rolników oraz niedopuszczalnej wysokości tych opłat.  Sąd Konstytucyjny na kanwie wyżej wskazanej sprawy stwierdził, że art. 11 Konstytucji Republiki Włoskiej tworzy pewne ograniczenia suwerenności państwa, którymi są podstawowe zasady porządku konstytucyjnego oraz niezbywalne prawa osoby ludzkiej. W rezultacie powyższego, niedopuszczalne byłoby ograniczenie suwerenności przez Włochy na rzecz organizacji międzynarodowej, która nie dawałaby gwarancji ochrony praw podstawowych osoby ludzkiej co najmniej w takim samym stopniu jak Konstytucja Republiki Włoskiej[28]. Włoski Sąd Konstytucyjny doszedł do wniosku, że nie doszło do naruszenia włoskiej Konstytucji, jednak poczynił fundamentalne ustalenia co do stosowania prawa wspólnotowego na terenie Włoch, które można przedstawić następująco:

1. potwierdził kompetencje Wspólnoty Europejskiej do wydawania rozporządzeń o charakterze normatywnym równym ustawom, które nie wymagają implementacji do prawa krajowego, ale w zakresie kompetencji precyzyjnie określonych w traktatach;
2. wykluczył weryfikację konstytucyjności prawa wtórnego, gdyby jednak próbowano nadać art. 189 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską (dalej jako: TWE) aberracyjną interpretację, Sąd Konstytucyjny mógłby ocenić, czy zachowana jest zgodność samego Traktatu z zasadami i prawami podstawowymi wyrażonymi w Konstytucji. Owa „aberracyjna wykładnia” wiązać by się mogła, zdaniem włoskiego Sądu Konstytucyjnego, z naruszeniem najwyższych wartości krajowego porządku prawnego, takich jak niezbywalne prawa osoby ludzkiej;
3. wprowadził możliwość kontroli konstytucyjności prawa pierwotnego, a w szczególności jego wykładni, które nie mogą być do pogodzenia z włoskim porządkiem konstytucyjnym;
4. ograniczono możliwość stosowania prawa wspólnotowego przez sędziów krajowych. W przypadku kolizji prawa wspólnotowego i krajowego sędziowie nie mogą podjąć samodzielnej decyzji o niestosowaniu normy krajowej – Sąd Konstytucyjny winien wcześniej uznać taką normę za niekonstytucyjną[29].

 

2. Wyrok Sądu Konstytucyjnego z 5 czerwca 1984 r. w sprawie Granital

W wyroku z 5 czerwca 1984 r. w sprawie Granital (sygn. 170/184) włoski Sąd Konstytucyjny potwierdził wyłączną kompetencję do badania konstytucyjności zarówno samych Traktatów, jak i ustaw je ratyfikujących, w szczególności pod kątem zgodności z podstawowymi zasadami systemu konstytucyjnego i prawami jednostki w sytuacji, gdyby Traktaty zostały zinterpretowane w sposób, który uprawnia instytucje UE do wydawania aktów naruszających wskazane zasady. Prawo krajowe przez swoją zgodność z prawem wspólnotowym umożliwia jego bezpośrednie stosowanie we wszystkich Państwach Członkowskich.

 

3. „Saga Taricco”

Jedną z najczęściej komentowanych spraw dotyczących dialogu między państwem członkowskim a TSUE jest tzw. „Saga Taricco”[30]. Rozpoczyna się ona 8 września 2015 r. w sprawie Ivo Taricco[31]. Oskarżonym postawiono zarzut utworzenia i zorganizowania w latach podatkowych od 2005 do 2009 organizacji przestępczej w celu popełnienia różnych czynów zabronionych w dziedzinie podatku VAT. Faktycznie, postawiono im zarzut tworzenia oszukańczych konstrukcji prawnych typu „karuzela w podatku VAT”, polegających w szczególności na tworzeniu spółek fasadowych i wystawianiu fałszywych dokumentów, za pomocą których nabywali oni towary, w niniejszej sprawie butelek z szampanem, bez podatku VAT. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczył wykładni art. 101 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), 107 TFUE i 119 TFUE, a także art. 158 dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej. Wyrok TSUE w tej sprawie wywołał w doktrynie duże kontrowersje z perspektywy ochrony praw podstawowych (w szczególności biorąc pod uwagę potencjalną konieczność wznawiania - w jego świetle - postępowań już umorzonych ze względu na przedawnienie), skutkował również dużą niepewnością w obrocie prawnym. TSUE oparł swój wyrok o art. 325 TFUE, zgodnie z którym państwa członkowskie muszą zwalczać nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Unii za pomocą skutecznych i odstraszających środków. Trybunał ustalił bezpośredni związek między oszustwami związanymi z VAT a interesami finansowymi Unii i podkreślił konieczność wszczęcia postępowania karnego w takich przypadkach[32]. Poddany analizie wyrok był niejasny i na jego gruncie wystąpiły liczne rozbieżności interpretacyjne. Włoski sąd bronił zasad wypływających z ustawy zasadniczej. Na pytanie prejudycjalne włoskiego Sądu Konstytucyjnego, wyrokiem z 5 grudnia 2017 r. TSUE orzekł, że „[a]rtykuł 325 ust. 1 i 2 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na sąd krajowy obowiązek niestosowania, w ramach postępowania karnego dotyczącego przestępstw w dziedzinie podatku od wartości dodanej, przepisów krajowych w przedmiocie przedawnienia należących do krajowego prawa materialnego, które stoją na przeszkodzie nałożeniu skutecznych i odstraszających sankcji karnych w znacznej liczbie wypadków poważnych oszustw naruszających interesy finansowe Unii Europejskiej bądź które przewidują krótsze terminy przedawnienia dla poważnych oszustw naruszających te interesy aniżeli terminy przedawnienia dla oszustw naruszających interesy finansowe danego państwa członkowskiego, chyba że takie niestosowanie skutkuje naruszeniem zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar ze względu na niedostateczną określoność znajdującej zastosowanie ustawy lub z uwagi na działanie wstecz przepisów ustanawiających surowsze warunki odpowiedzialności niż obowiązujące w chwili popełnienia przestępstwa”[33].

Włoski Sąd Konstytucyjny odrzucił w całości możliwość stosowania obu wyroków TSUE w zakresie pomijania przepisów o przedawnieniu z uwagi na niedostosowanie i sprzeczność z brzmieniem art. 25 Konstytucji Włoch, w którym wskazano, że:

1. nikt nie może być wyłączony spod właściwości sądu, któremu podlega z mocy prawa,
2. nikt nie może być ukarany inaczej aniżeli na podstawie ustawy, która weszła w życie przed popełnieniem czynu,
3. nikt nie może być poddany środkom zabezpieczającym, jak tylko w sytuacjach przewidzianych przez ustawę[34].

Nakazanie przez Sąd Konstytucyjny całkowitego pomijania wyroków TSUE, zaczęto nazywać doktryną - riserva di legge (zastrzeżenie prawa)[35]. Pierwsze orzeczenia sądów koncentrowały się więc przede wszystkim na określeniu pozycji prawa unijnego w systemie krajowym. Z biegiem czasu włoski Sąd Konstytucyjny wystąpił przeciwko zasadzie prymatu prawa unijnego nad Konstytucją Włoch. Obecnie Sąd Konstytucyjny ma możliwość kontroli wyroków TSUE oraz w jego zakresie leży możliwość odrzucenia ich, kiedy wykładnia traktatów dokonana przez TSUE nie będzie możliwa do pogodzenia z normami i dorobkiem konstytucyjnym Włoch oraz z art. 6 ust. 3 TUE[36].

 

3. DANIA

 

1. Wyrok duńskiego Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 1998 r., sygn. I 361/1997

Postępowanie przed Sądem Najwyższym (Højesteret) zostało zainicjowane przez grupę obywateli w formie skargi konstytucyjnej i dotyczyło nowelizacji ustawy z 1972 r. o przystąpieniu Danii do Wspólnot Europejskich spowodowanej ratyfikacją Traktatu z Maastricht. Jak przywoływano, § 20 ust. 1 Konstytucji głosi, iż „[u]prawnienia przysługujące władzom Królestwa na podstawie niniejszej Konstytucji mogą być, w granicach przewidzianych ustawowo, przekazane organom międzynarodowym, utworzonym w drodze wzajemnego porozumienia z innymi państwami dotyczącego ustanowienia międzynarodowych zasad prawa i współpracy”. Choć Sąd Najwyższy stwierdził ostatecznie konstytucyjność przepisów ocenianej ustawy, to wyraźnie wypowiedział się co do relacji konstytucji i prawa unijnego[37].

Sąd Najwyższy rozważał zagadnienie tego, do jakiego stopnia duńskie sądy są związane interpretacją Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) z poszanowaniem kompetencji przekazanych. Sąd Najwyższy wskazał, że na mocy akcesji ETS uzyskał prawo interpretacji zakresu stosowania Traktatów. Oznacza to, że sądy duńskie nie mogą uznać aktu Wspólnoty Europejskiej za nieobowiązujący w Danii bez uprzedniego wystosowania pytania prejudycjalnego do ETS dotyczącego zgodności aktu z Traktatami. Takie rozwiązanie jest zgodne z zakresem przekazanych kompetencji. Jednakże jest konsekwencją uprawnienia przysługującego sądom krajowym możliwości badania konstytucyjności ustaw parlamentu krajowego to, że nie mogą one być pozbawione prawa do rozpoznawania spraw dotyczących przekraczania przez Wspólnotę Europejską kompetencji przekazanych na mocy § 20 Konstytucji[38]. Ponadto, jak wskazał Sąd Najwyższy, w przypadku próby przekroczenia kompetencji przekazanych do wykonywania przez organizację międzynarodową rząd byłby konstytucyjnie zobowiązany do zawetowania projektu takowej legislacji[39]. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, „doktryna Carlsen” polega na tym, że w przypadku wątpliwości co do zgodności prawa wspólnotowego z Konstytucją, krajowy sąd konstytucyjny może wystąpić do ETS z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni prawa wspólnotowego. W przypadku jednak, gdy w wyniku zapadłego orzeczenia nie został on przekonany o tejże zgodności, do niego należy decyzja o stosowaniu normy prawa wspólnotowego[40]. Konsekwentnie, Sąd Najwyższy uznał, iż Konstytucja nie zezwala na przekazanie organizacji międzynarodowej kompetencji do podejmowania decyzji niezgodnych z samą Konstytucją. W związku z tym, jeżeli dojdzie do przekroczenia kompetencji przekazanych, sądy krajowe mogą odmówić stosowania takich aktów prawnych. Analogiczna sytuacja dotyczyć ma także orzeczeń wydawanych przez organ sądowy, jakim w przypadku Wspólnoty Europejskiej jest Europejski Trybunał Sprawiedliwości[41].

Podsumowując, jak wskazuje przywołana naukowa literatura zagraniczna, w swoim wyroku dotyczącym duńskiej ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację Traktatu z Maastricht tamtejszy Sąd Najwyższy zaznaczył, iż sądy duńskie zachowują prawo do badania czy akty prawne Wspólnoty Europejskiej zachowują granice kompetencji przekazanych do wykonywania na mocy akcesji[42]. Ostatecznie Sąd Najwyższy, mimo poczynionych wyżej wskazanych zastrzeżeń, uznał ustawę nowelizującą za zgodną z Konstytucją, jako że zakres kompetencji przekazywanych mieścił się w zakresie przewidzianym § 20.

 

2. Wyrok duńskiego Sądu Najwyższego z 6 grudnia 2016 r., sygn. nr 15/2014

Przywołany wyrok Sądu Najwyższego dotyczył sporu pracowniczego. Sąd Najwyższy zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE odnosząc się do konieczności zastosowania prawa Unii Europejskiej wprost, prosząc o rozstrzygnięcie czy zasada pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań nie powinna przeważyć w stosunku do prywatnego podmiotu prawa, jakim jest pracodawca w omawianej sprawie.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał 19 kwietnia 2016 r. wyrok, wskazując, iż zasada niedyskryminacji ze względu na wiek jest ogólną zasadą prawa unijnego, mającą źródła także w dorobku konstytucyjnym Państw Członkowskich, wymaga więc dokonywania takiej wykładni prawa krajowego, która będzie dokonywana w zgodzie z tą zasadą, a jeśli nie jest to możliwe, należy odstąpić od stosowania przepisów krajowych — nawet w relacjach horyzontalnych[43].

Sąd Najwyższy całkowicie odrzucił wyrok TSUE wskazując, iż domeną prawa krajowego i krajowego sądu konstytucyjnego jest rozstrzyganie czy zasada niedyskryminacji ze względu na wiek jest bezpośrednio stosowana w państwie członkowskim z pierwszeństwem przed prawem krajowym na płaszczyźnie horyzontalnej. Sąd Najwyższy stwierdził również, iż Dania nie przekazała Unii Europejskiej kompetencji do bezpośredniego stosowania Karty Praw Podstawowych wobec Danii[44]. Według Sądu Najwyższego przyjęcie ewentualnej wykładni prounijnej, w tym wypadku na korzyść niepisanej zasady niedyskryminacji ze względu na wiek, stanowiłoby in concreto wykładnię contra legem[45].

Tom Flynn wskazuje na istotne fragmenty zapadłego orzeczenia: „[Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej] posiada jurysdykcję w zakresie kwestii związanych z interpretacją prawa Unii Europejskiej. (…) W związku z tym do [Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej] należy rozstrzygnięcie czy przepis prawa UE ma bezpośredni skutek i ma pierwszeństwo przed sprzecznymi przepisami krajowymi, w tym w sporach między jednostkami. (…) Zagadnienie, czy przepis prawa unijnego może mieć bezpośredni skutek w prawie duńskim, zgodnie z wymogami prawa unijnego, dotyczy przede wszystkim ustawy o przystąpieniu, na mocy której Dania przystąpiła do Unii Europejskiej (…) Sytuacja taka jak ta, w której zasadą na poziomie traktatowym na mocy prawa UE jest wywieranie skutku bezpośredniego (tworząc w ten sposób zobowiązania) i przyznawanie pierwszeństwa przed kolizyjnym prawem duńskim w sporze między jednostkami, przy czym zasada ta nie ma żadnej podstawy w szczególnych postanowień traktatowych, nie jest przewidziana w ustawie o przystąpieniu”[46]. Powyższe oznacza, iż chociaż może zachodzić pierwszeństwo przepisów prawa Unii Europejskiej przed sprzecznymi przepisami krajowymi, to jednak nie może to dotyczyć zasad nie mających podstawy prawnej w Traktatach.

W końcu uzasadnienia orzeczenia Sąd Najwyższy stwierdził, że „(…) ustawa o przystąpieniu nie stanowi podstawy prawnej, aby niepisana zasada zakazująca dyskryminacji ze względu na wiek miała pierwszeństwo przed art. 2a ust. 3 ustawy o pracownikach najemnych w zakresie, w jakim przepis jest sprzeczny z zakazem”. Ostatecznie Sąd Najwyższy nie zastosował wyżej wskazanej zasady.

 

4. CZECHY

Wkład orzeczniczy Czech w kształtowaniu doktryny aprobującej kontrolę konstytucyjności prawa UE i aktów instytucji unijnych zasługuje na szczególną uwagę, bowiem czeski Sąd Konstytucyjny (dalej: SK) już w pierwszych rozstrzygnięciach w przedmiotowej kwestii przyznawał rolę nadrzędną czeskiej konstytucji, zwracając uwagę na konieczność jej zabezpieczenia przed zbytnią ingerencją prawa unijnego.

 

1.  Wyrok Sądu Konstytucyjnego z 8 marca 2006 r., Pl. US 50/0453

Stanowisko takie można wyprowadzić z wyroku czeskiego SK z 8 marca 2006 r.[47] w sprawie tzw. kwot cukrowych, w którym dokonano kontroli konstytucyjności rozporządzenia Rządu Republiki Czeskiej nr 364/2004 w sprawie niektórych warunków realizacji instrumentów wspólnej organizacji rynku w branży cukrowej. Jakkolwiek rozporządzenie uznane zostało za niekonstytucyjne z uwagi na przekazanie kompetencji w tej materii Unii Europejskiej, to obszernie ukazana została pozycja ustawodawstwa krajowego w stosunku do unijnego porządku prawnego.

Czeski SK wskazał, iż uznanie prymatu prawa unijnego ma charakter warunkowy, ponieważ właściwym podmiotem suwerenności i wynikających z niej kompetencji pozostaje Republika Czeska, której suwerenność opiera się na art. 1 ust. 1 Konstytucji. Prawo unijne będzie miało pierwszeństwo wobec krajowego po spełnieniu przesłanki natury formalnej w zakresie władczych atrybutów suwerenności państwowej i materialnej, dotyczącej merytorycznych aspektów wykonywania władzy, zatem skutki przekazania części kompetencji organów państwa mogą trwać dotąd, dokąd są one wykonywane z zachowaniem podstaw suwerenności państwowej Republiki Czeskiej oraz w sposób niezagrażający samej istocie państwa prawnego w znaczeniu materialnym. W przeciwnym wypadku rozwój WE lub UE zagrażałby istocie suwerenności Republiki albo realizacji wymagań demokratycznego państwa prawnego, co wiązałoby się z koniecznością przywrócenia czeskim organom państwowym przekazanych kompetencji. Sąd Konstytucyjny jest zaś organem powołanym do ochrony konstytucyjności[48]. Orzeczenie to jednoznacznie wskazuje, iż w ustawodawstwie czeskim nie będzie bezwarunkowej zgody na warunki członkostwa w UE w sytuacji, gdyby miało dojść do przekroczenia wyżej wyrażonych zasad porządku prawnego, a także wyznacza granice prawa wspólnotowego w czeskim porządku prawnym[49].

 

2. Wyrok Sądu Konstytucyjnego z 26 listopada 2008 r., Pl.US 19/08 oraz wyrok Sądu Konstytucyjnego z 3 listopada 2009 r., Pl.US 29/09

Czeski Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko wobec prymatu prawa pierwotnego UE w wyrokach z dnia 26 listopada 2008 r.[50] oraz z dnia 3 listopada 2009 r.[51], w których to badał zgodność Traktatu z Lizbony z Konstytucją. Zostały tam wskazane trzy zasady dotyczące relacji porządku konstytucyjnego Państwa Członkowskiego z prawem UE:

1. generalne uznanie funkcjonalności ram instytucjonalnych UE do zapewnienia kontroli zakresu wykonywania przeniesionych kompetencji, z zastrzeżeniem, iż stanowisko to może ulec zmianie w przypadku zaprzestania funkcjonowania tych ram;
2. dla porządku konstytucyjnego Republiki Czeskiej i w jego ramach relewantny jest nie tylko sam tekst i treść Traktatu z Lizbony, ale również jego przyszłe, konkretne stosowanie;
3. czeski SK jest uprawniony do wydawania rozstrzygnięć ostatecznych i może badać, czy akty prawne UE nie przekraczają kompetencji przeniesionych na organy wspólnotowe na podstawie art. 10a, a podstawę do takich działań stanowi porzucenie tożsamości wartości i wspomniane już przekroczenie powierzonych kompetencji[52].

Dalszy wywód podkreślał, iż w sferze tzw. kompetencji dzielonych należy uznać, że jeśli jakaś kompetencja (tak wyłączna, jak i dzielona) nie jest wyłącznie określona w postanowieniach traktatowych jako unijna, pozostaje ona w pełnej dyspozycji państwa członkowskiego[53] oraz odrzucił wyższość TSUE nad konstytucyjnymi sądami krajowymi, zwracając uwagę na wymóg współpracy równorzędnych partnerów, którzy przy wykonywaniu kompetencji szanują się i dopełniają, a nie współzawodniczą ze sobą[54]. Czeski SK ponownie wskazał konstytucję jako najwyższe prawo w państwie, a SK jako najwyższy organ ochrony konstytucyjności czeskiego prawa, również w kontekście ewentualnych nadużyć kompetencji przez organy i prawo UE[55].

Podobnie we wspomnianym wyżej wyroku z 2009 roku czeski Sąd Konstytucyjny uznał zgodność traktatów z czeskim porządkiem konstytucyjnym, znów odwołując się do tożsamości konstytucyjnej i zasady działania w oparciu o kompetencje powierzone jako granice pierwszeństwa prawa UE i podstawy do kontroli tego prawodawstwa przez organ państwowy[56].

 

3. Wyrok Sądu Konstytucyjnego z 31 stycznia 2012 r., Pl. US 5/12

Wyżej prezentowana linia orzecznicza doprowadziła do podważenia wyroku TSUE w wyroku z 31 stycznia 2012 r.[57], w sprawie tzw. słowackich emerytur, na gruncie której ścierały się odmienne stanowiska czeskiego SK oraz czeskiego Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: „NSA”). Po rozpadzie Czechosłowacji nowopowstałe państwa prowadziły spór w zakresie obowiązku wypłaty emerytur należnych obywatelom nieistniejącego już państwa, zakończony porozumieniem, zgodnie z którym każdy kraj zobowiązał się, że będzie odpowiedzialny za wypłatę emerytur obywatelom, których pracodawca w dniu podziału lub bezpośrednio przed dniem podziału państwa miał siedzibę w jednym z tych dwóch krajów. W rezultacie obywatele czescy otrzymywali emerytury zarówno od Republiki Czeskiej, jak i od Republiki Słowackiej, w których występowała znacząca dysproporcja spowodowana o wiele gorszą sytuacją gospodarczą Słowacji. Czeski SK orzekł, iż sytuacja ta godzi w normy konstytucyjne i zobowiązał władze państwowe do wypłacania dodatku obywatelom otrzymującym emeryturę od Republiki Słowackiej[58]. NSA nie zgodził się z powyższym wyrokiem, a po akcesji Czech do UE uznał go za sprzeczny z prawem unijnym, a to z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie[59], wobec czego skierował do Luksemburga pytania prejudycjalne. W odpowiedzi TSUE stwierdził, iż rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71[60] zaprzecza możliwości istnienia orzeczenia jak w sprawie głównej, które konstytuowałoby obowiązek dopłat do emerytur obywatelom, wobec których obowiązek socjalny spełnia Słowacja, oraz że taki stan doprowadza do dyskryminacji ze względu na narodowość i miejsce zamieszkania, co jest niedozwolone w świetle prawa UE[61].  Z kolei czeski SK w tożsamej sprawie pozostał przy swoim stanowisku stwierdzając, iż w roztrząsanej kwestii brak jest elementu zagranicznego, który uprawniałby do zastosowania prawa UE, ponieważ czas przepracowany w Czechosłowacji nie może być traktowany jako zatrudnienie za granicą. W konsekwencji w sprawie nie istnieje łącznik unijny, który legitymowałby do zastosowania wspólnotowego porządku prawnego, a wyrok TSUE czeski SK skrytykował, uznając go za wyraz braku respektu dla historii Europy, wyrażający się w uznaniu, że stosunki prawne wynikające z rozpadu państwa z jednolitym systemem zabezpieczenia społecznego, nie różnią się od stosunków prawnych wynikających ze swobodnego przepływu osób w ramach Wspólnot Europejskich[62]. Należy zwrócić uwagę, iż komentowane orzeczenie jest wynikiem tylko analizy formalnej krajowego i unijnego porządku prawnego, nie opiera się ono na żadnym twierdzeniu skarżącego, a stanowi kontrolę ultra vires z urzędu. W wyroku tym czeski SK przywołał także dotychczasowe orzecznictwo, w którym uznawał siebie za strażnika Konstytucji, zaś samą Konstytucję – za najwyższe prawo obowiązujące na terytorium Republiki Czeskiej.

Na tle wyżej omówionego orzecznictwa zarysowuje się pogląd, zgodnie z którym przekazanie kompetencji organom Unii Europejskiej ma swoje granice, wyznaczane przez sferę suwerenności państwowej, przejawiającej się w faktycznym merytorycznym sprawowaniu władzy. Przy tym przekazanie to nie jest bezwarunkowe i może zostać cofnięte do pierwotnych krajowych dysponentów, jeżeli ingerencja prawa unijnego w krajowy porządek prawny przekroczy ustalone granice. Organem powołanym do kontroli oddziaływania prawa wspólnotowego jest czeski Sąd Konstytucyjny, który strzegąc konstytucji rozumianej jako najwyższy akt prawny Republiki Czeskiej, może wydawać rozstrzygnięcia ostateczne, w których orzeka, czy organy unijne swym ustawodawstwem nie przekroczyły powierzonych im uprawnień. Podstawą takich działań SK jest nie tylko przekroczenie granic przyznanych im kompetencji, ale również porzucenie tożsamości wartości, w imię których dokonano delegacji władzy ustawodawczej. Jednocześnie podkreślić należy, iż ustawodawstwo czeskie nie aprobuje wyższości TSUE nad krajowym sądem konstytucyjnym i nie uznaje za zasadne ingerencji organów wspólnotowych w relacje krajowych organów sprawiedliwości, zwracając przy tym uwagę na potrzebę wzajemnego poszanowania, współpracy i uzupełniania się porządków prawnych. W konsekwencji prawodawstwo krajowe i prawodawstwo unijne ma za zadanie kooperować ze sobą, zamiast współzawodniczyć, a ich relacja nie jest oparta na strukturze hierarchicznej. Czeski SK uznaje prymat prawa Wspólnotowego nad krajowym, lecz jest to działanie warunkowane spełnieniem przez UE określonych przesłanek, które zapewniają zachowanie przez Państwo Członkowskie suwerenności.

 

5. POLSKA

 

1. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04[63]

W przedmiotowym orzeczeniu wskazano, że Konstytucja pozostaje - z racji swej szczególnej mocy - prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji ,,w niektórych sprawach”. Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji[64] nadrzędności mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania.

„Choć Trybunał nie jest upoważniony do dokonywania samoistnej oceny konstytucyjności prawa pierwotnego Unii Europejskiej[65], to taka kompetencja służy mu natomiast wobec Traktatu akcesyjnego jako ratyfikowanej umowy międzynarodowej (art. 188 pkt 1 Konstytucji)”.

W przypadku sprzeczności norm konstytucyjnych i wspólnotowych Trybunał Konstytucyjny (TK, Trybunał) wskazał, że: „[t]aka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego”. Trybunał Konstytucyjny stoi także na stanowisku, że ani art. 90 ust. 1, ani też art. 91 ust. 3 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W przedmiotowym orzeczeniu TK opowiedział się za odrzuceniem „nadrzędności” prawa wspólnotowego, a jednocześnie posługiwał się pojęciem „pierwszeństwa”. Odmiennie jednak niż to przyjął TSUE, Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasada pierwszeństwa nie determinuje – na zasadzie wyłączności – treści ostatecznych decyzji podejmowanych przez suwerenne państwa członkowskie w warunkach hipotetycznej kolizji między unijnym porządkiem prawnym a regulacją konstytucyjną. Zdaniem TK „w polskim systemie prawnym decyzje tego typu winny być podejmowane zawsze z uwzględnieniem treści art. 8 ust. 1 Konstytucji”, zgodnie z którym Konstytucja «pozostaje [...] najwyższym prawem Rzeczypospolitej»”[66].

 

2. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09

W tym wyroku Trybunał podtrzymał poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2005 r., o sygn. akt K 18/04. W orzeczeniu podkreślono raz jeszcze, że Konstytucja pozostaje- z racji swej szczególnej mocy - „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej”.

Trybunał zauważył, że Konstytucja dopuszcza możliwość przekazania uprawnień jedynie w niektórych sprawach, co oznacza zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie i zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestie danego organu władzy państwowej. Nie jest możliwe zatem przekazanie UE kompetencji, która mogłaby ingerować w istotę konstytucyjnych organów. Taką interpretację Trybunał wyprowadził także z założenia suwerenności narodu, wskazując, że „[p]aństwa należące do Unii Europejskiej zachowują suwerenność ze względu na to, że ich konstytucje, stanowiące wyraz suwerenności państwowej, zachowują swoje znaczenie”. Postanowienia Konstytucji „wykluczają wyrzeczenie się suwerenności, której odzyskanie jako przesłankę stanowienia o sobie przez Naród preambuła do Konstytucji potwierdza”.

Trybunał podkreśla także kwestię tożsamości konstytucyjnej, która jest szczególnie widoczna w przypadku kolizji prawa polskiego i UE. W ocenie TK, tożsamość konstytucyjna jest pojęciem wyznaczającym zakres wyłączenia spod kompetencji przekazania materii stanowiących podstawę ustroju danego państwa. Zwrócono również uwagę na fakt, iż przekazanie kompetencji może odbywać się nie tylko jednokrotnie - podczas przyjęcia traktatów akcesyjnych - lecz także w przypadku zmiany postanowień tych traktatów.

 

3. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09

W wyroku tym Trybunał stwierdził, że „Konstytucja RP zachowuje […] nadrzędność i pierwszeństwo wobec wszystkich aktów prawnych obowiązujących w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także prawa unijnego”. Ponadto TK wskazał, że „[r]ozporządzenia unijne, jako akty normatywne, mogą być poddane kontroli ich zgodności z Konstytucją w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną. Okoliczność, że są to akty prawa unijnego, jakkolwiek stanowiące również część polskiego porządku prawnego, wpływa na specyfikę tej kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny”.

 

6. Wyrok hiszpańskiego Trybunału Konstytucji z 13 grudnia 2004 r., sygn. DTC 1/2004

Hiszpański Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku w sprawie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy wskazał, że „[p]roklamacja prymatu prawa unijnego przez art. I-6 Traktatu nie stoi w sprzeczności z nadrzędnością Konstytucji”[67].

Hiszpańska Konstytucja odnosi się do relacji prawa wewnętrznego z prawem UE w art. 93, który stanowi, że: „[u]poważnienia do zawarcia traktatów, które powierzają organizacji lub instytucji międzynarodowej wykonywanie kompetencji wynikających z Konstytucji, można udzielić w drodze ustawy organicznej. Wykonanie tych traktatów oraz postanowień międzynarodowych lub ponadnarodowych organizacji, którym przekazano uprawnienia, zapewniają w ramach swoich kompetencji Kortezy Generalne i Rząd”[68].

Trybunał wskazał także na nadrzędność prawa europejskiego względem prawa krajowego podkreślając, że ma ona charakter ,,wymagania egzystencjalnego”, co oznacza, że jest konieczna dla zapewnienia jego bezpośredniego stosowania i zachowania jednolitości systemu prawnego UE. Jednakże, nie ma ona charakteru absolutnego. Przeniesienie uprawnień na Unię Europejską – a w konsekwencji – integracja prawa wspólnotowego z prawem krajowym nieuchronnie nakłada ograniczenia na suwerenne kompetencje państwa dopuszczalne tak długo, jak prawo europejskie jest zgodne z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawnego ustanowionymi przez Konstytucję.

Trybunał sformułował także trzy niezbędne warunki dla stosowania zasady nadrzędności:

1) prawo UE nie powinno wykraczać poza konstytucyjne wartości krajów członkowskich i pozostawać w ramach tożsamości konstytucyjnej;

2) stosowanie zasady nadrzędności możliwe jest tylko w odniesieniu do kompetencji przyznanych UE;

3) kompetencje zostały UE przyznane na mocy dobrowolnej woli państw członkowskich i na tych samych zasadach jest możliwe ich cofnięcie.

Trybunał w swoim orzeczeniu dokonał także rozróżnienia pojęcia nadrzędności i pierwszeństwa. Jego zdaniem, nadrzędność należy rozumieć jako relację opartą na hierarchiczności norm, w której norma niższego rzędu jest nieważna w przypadku, gdyby naruszała normę wyższego rzędu. Pierwszeństwo natomiast niekoniecznie opiera się na hierarchii, ale raczej na rozróżnieniu obszarów stosowania różnych, co do zasady tak samo ważnych norm, z których jednak część ma zdolność wypierania innych na mocy preferencyjnego lub powszechnego stosowania.

Warto także przypomnieć postanowienie Izby Karnej Sądu Najwyższego Hiszpanii z dnia 9 stycznia 2020 r. w sprawie specjalnej nr 20907/2017, w którym to postanowieniu sąd stwierdził, że jeden z liderów separatystów katalońskich powinien pozostać w zakładzie karnym, wbrew orzeczeniu TSUE w sprawie C-502/19.

 

7. Orzeczenie francuskiej Rady Stanu z 21 kwietnia 2021 r., nr 393099

Francuska Rada Stanu (pełniąca w systemie organów Republiki Francuskiej podwójną rolę – organu doradczego dla organów administracji publicznej oraz naczelnego sądu administracyjnego), w uzasadnieniu decyzji w sprawie zbierania danych przez operatorów komórkowych wskazała, że francuska Konstytucja pozostaje nadrzędna wobec prawa europejskiego. Wydanie decyzji było efektem zakwestionowania przez Radę wyroku TSUE, w którym Trybunał powoływał się na szereg praw wynikających z Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, takich jak prawo do prywatności, wolności czy ochrony danych osobowych.

Rada Stanu przypomina, że francuska Konstytucja pozostaje nadrzędną normą prawa krajowego. Na mocy art. 88-1 francuskiej Konstytucji: „Republika uczestniczy w Unii Europejskiej złożonej z państw, które dobrowolnie postanowiły wspólnie wykonywać niektóre ze swoich kompetencji na mocy Traktatów”. Zdaniem Rady, potwierdzając istnienie porządku prawnego Unii Europejskiej zintegrowanego z wewnętrznym porządkiem prawnym, artykuł 88-1 potwierdza pozycjonowanie Konstytucji na pierwszym miejscu[69]. Do sędziego administracyjnego zaś należy przyjęcie z treści orzeczenia TSUE dotyczącego obowiązków wynikających z prawa Unii, wykładni najbardziej zgodnej z wymogami konstytucyjnymi.

 

8. Wyrok rumuńskiego Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 2021 r., sygn. 390/2021

Rumuński Trybunał Konstytucyjny w odpowiedzi na wyrok TSUE[70] umożliwiający ignorowanie rumuńskiej Konstytucji przez tamtejsze sądy w przypadku kolizji z prawem unijnym (sprawa dotyczyła reformy sądownictwa) wskazał, że ustawa zasadnicza zachowuje swoją hierarchiczną nadrzędną pozycję, a sąd krajowy nie ma uprawnień do analizy zgodności przepisu uznanego za konstytucyjny orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, z przepisami prawa europejskiego[71]. Ponadto rumuński TK uznał, że TSUE działał poza przyznanymi Unii Europejskiej kompetencjami. W treści orzeczenia wskazano także, że art. 148 rumuńskiej Konstytucji nie przyznaje pierwszeństwa stosowania prawa unijnego przed Konstytucją Rumunii[72] oraz że zgodnie z tym artykułem Rumunia w pewnym zakresie – w oparciu o zasadę tożsamości konstytucyjnej - może przyjąć akt prawny sprzeczny z obowiązkami państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

 

Autorzy:

Adw. Tomasz Chudziński

Adw. Joanna Modrzewska

Przemysław Pietrzak

Weronika Przebierała

Anna Wawrzyniak