Spis treści

 

1. Główne wnioski 2

2. Poselski projekt ustawy o transparentności finansowania organizacji pozarządowych wniesiony w dniu 30 marca 2022 r. (EW-020-860/22) 3

3. Porównanie z dotychczasowym prawodawstwem i projektami 5

3.1. Zakaz zagranicznego finansowania kampanii obywatelskich inicjatyw ustawodawczych. 5

3.2. Ustawa o CIT – obowiązek ujawniania przez organizacje pozarządowe darowizn od osób prawnych. 6

3.3. Projekt przedstawiony w dniu 7 sierpnia 2020 r. 8

3.4. Rządowy projekt ustawy o sprawozdawczości NGO (UD217) 10

4. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 18 czerwca 2020 r. 11

5. Rekomendacje Instytutu Ordo Iuris. 12

5.1. Włączenie się w prace nad rządowym projektem ustawy o sprawozdawczości NGO.. 12

5.2. Jednoznaczne objęcie organizacji pozarządowych przepisami o dostępie do informacji publicznej 13

5.3. Usunięcie obowiązku publikowania danych osobowych osób fizycznych, które przekazały darowizny danej organizacji 13

5.4. Propozycja wprowadzenia obowiązku sprawozdawczego dla przedstawicielstw zagranicznych organizacji pozarządowych  14

 

1. Główne wnioski

• Na generalną aprobatę zasługuje zamiar podniesienia standardu jawności (transparentności) w odniesieniu do ważnych uczestników debaty publicznej, jakimi są organizacje pozarządowe. O słusznych intencjach projektodawcy świadczy fakt wprowadzenia dolnych progów finansowania (250.000 zł, 1.000.000 zł), powyżej których dany podmiot podlegałby nowemu obowiązkowi, które gwarantują, że nie zostałyby nim objęte mniejsze organizacje. Są one generalnie wyższe niż w poprzedniej wersji projektu z 2020 r., chociaż niewłaściwe wydaje się usztywnienie kwoty jednorazowej darowizny zamiast uzależnienia jej od wysokości minimalnego wynagrodzenia, jak miało to miejsce w poprzedniej wersji.
• Projekt nawiązuje do rządowego projektu ustawy o sprawozdawczości NGO z lipca 2021 r. i jego drugiej wersji ze stycznia 2022 r., ale w odróżnieniu od niego ignoruje konieczność jednoczesnej nowelizacji przepisów innych ustaw (ustawa o fundacjach, ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawa o rachunkowości, ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ustawa o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, ustawa o kołach gospodyń wiejskich).
• Projektowane rozwiązanie czyni zadość głównym zastrzeżeniom sformułowanym przez Trybunał Sprawiedliwości UE wobec Węgier w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. Narzucając identyczny obowiązek dla podmiotów krajowych i zagranicznych, odpiera wszelkie zarzuty ewentualnego naruszenia swobody przepływu kapitału gwarantowanej przez art. 63 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz prawa do swobodnego zrzeszania się, chociaż warto zauważyć, że innym możliwym rozwiązaniem, czyniącym zadość tym zastrzeżeniom, byłoby zróżnicowanie sytuacji NGO unijnych i pozaunijnych. Zasadne pozostają natomiast zarzuty TSUE co do naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz prawo do ochrony danych osobowych.
• Przepis art. 5 ust. 4 pkt 1 projektowanej ustawy, przewidujący, że organizacja pozarządowa miałaby ujawniać „imię i nazwisko, imię ojca oraz miejsce zamieszkania osoby dokonującej wpłaty”, budzi poważne wątpliwości co do zgodności z konstytucyjnym prawem do ochrony danych osobowych (art. 51 Konstytucji RP). Punkt 9. projektowanego załącznika do ustawy jest pod tym względem rażąco niespójny z przywołanym wyżej przepisem, nie przewiduje bowiem obowiązku publikowania tych danych. Wydaje się, że przepis ten mógł zostać bezpośrednio skopiowany z projektu rządowego, co mogło być przyczyną niespójności legislacyjnej.
• Analiza projektu poselskiego wskazuje na daleko idące podobieństwa do rządowego projektu ustawy o sprawozdawczości NGO. Oba projekty de facto regulują tę samą lub zbliżoną materię, a przy tym projekt rządowy poddany jest znacznie szerszemu zakresowi konsultacji, opiniowania i uzgodnień. Inicjatorzy projektu poselskiego powinni zatem raczej włączyć się w prace nad projektem rządowym, przedstawiając swoje oryginalne pomysły na forum trwających już prac ustawodawczych.
• W porównaniu z projektem rządowym, poselski projekt ustawy nie jest kompatybilny z innymi ustawami. Oprócz przepisów wspomnianych w projekcie rządowym, warto rozważyć także jednoznaczne objęcie organizacji pozarządowych przepisami o dostępie do informacji publicznej, uregulowanie obowiązku sprawozdawczego dla przedstawicielstw zagranicznych organizacji pozarządowych, zakładanych zgodnie z art. 19 ustawy o fundacjach.
• Uczestnicy debaty parlamentarnej nad wszelkimi projektami dotyczącymi zwiększenia jawności finansowania organizacji pozarządowych powinni najpierw uzyskać możliwie wyczerpującą informację od Ministra Finansów oraz Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego, na ile przepisy wprowadzone w 2004 r. do ustawy o CIT, nakładające określone obowiązki sprawozdawcze na organizacje pozarządowe, spełniły swoje zadanie.

2. Poselski projekt ustawy o transparentności finansowania organizacji pozarządowych wniesiony w dniu 30 marca 2022 r. (EW-020-860/22)

W dniu 30 marca 2022 r. grupa posłów, reprezentowana przez Michała Wosia (Solidarna Polska, KP PiS) złożyła w Sejmie poselski projekt ustawy o transparentności finansowania organizacji pozarządowych (EW-020-860/22, dalej: Projekt)[1]. Jest on podzielony na 7 rozdziałów i 18 artykułów oraz jeden załącznik:

1. Przepisy ogólne (art. 1-2),
2. Obowiązki informacyjne organizacji pozarządowych (art. 3-6),
3. Kontrola realizacji obowiązków (art. 7-9),
4. Przepisy o karach pieniężnych i przepis karny (art. 10-14),
5. Przepis zmieniający (art. 15),
6. Przepisy przejściowe (art. 16-17),
7. Przepis końcowy (art. 18)

• Zakres informacji o źródłach finansowania projektów (załącznik).

Zgodnie z art. 1 projektu, ustawa określa zasady i sposób prowadzenia rejestru wpłat i rejestru umów, ujawniania informacji o wsparciu, źródłach finansowania projektów, źródłach przychodów, kosztach i rodzajach prowadzonej działalności przez organizacje pozarządowe, w tym przez organizacje pożytku publicznego.

Art. 2 zawiera definicje legalne 7 pojęć:

1. Organizacje pozarządowe,
2. Organizacje pożytku publicznego,
3. Krajowy Rejestr Sądowy,
4. Dyrektor Narodowego Instytutu,
5. Projekt,
6. Wsparcie,
7. Wsparcie z zagranicy.

Ostatni z tych terminów został zdefiniowany jako pozyskane, niezależnie od tytułu prawnego, wszelkie korzyści pieniężne lub inne korzyści majątkowe, pochodzące bezpośrednio lub pośrednio od:

1. obcych państw lub ich organów,
2. organizacji międzynarodowych i zagranicznych niezależnie od ich formy prawnej,
3. cudzoziemców,
4. bezpaństwowców,
5. polskich osób prawnych z udziałem kapitału zagranicznego oraz podmiotów od nich zależnych, w których udział zagraniczny przekracza 50%,
6. polskich organizacji pozarządowych, których przychody w roku podatkowym co najmniej w 33% pochodzą z zagranicy

- których wartość od jednego wspierającego w roku podatkowym jest wyższa niż 10 000 zł. Za wsparcie z zagranicy nie uznaje się jednak środków, które organizacja pozarządowa otrzymuje z budżetu Unii Europejskiej oraz środków pochodzących z organizacji międzynarodowych, których członkiem jest Rzeczypospolita Polska.

Projekt dzieli organizacje pozarządowe (w tym analogicznie organizacje pożytku publicznego) na trzy kategorie:

1. organizacje pozarządowe, których przychód z działalności statutowej za poprzedni rok obrotowy przekroczył 250.000 zł – składają one informacje o źródłach finansowania projektów, uwzględniając kategorie określone w załączniku do ustawy, oraz informację o podmiotach udzielających wsparcia lub wsparcia z zagranicy,
2. organizacje pozarządowe, których przychód z działalności statutowej za poprzedni rok obrotowy przekroczył 1.000.000 zł – przekazują one ponadto bez zbędnej zwłoki informacje o źródłach finansowania projektów, uwzględniając kategorie określone w załączniku do ustawy, za pośrednictwem środków audiowizualnych, dźwiękowych lub wizualnych, pod szczegółowymi warunkami określonymi w ustawie, a także kierują do publicznej wiadomości informacje o uzyskaniu wsparcia,
3. organizacje pozarządowe, których przychód z działalności statutowej za poprzedni rok obrotowy nie przekroczył 250.000 zł.

Organizacje powyżej 1.000.000 zł przychodu są obowiązane do prowadzenia w formie elektronicznej, bieżącego aktualizowania i udostępniania na stronie internetowej rejestru wpłat, który stanowi zbiorcze zestawienie informacji o środkach finansowych organizacji pozarządowej. W rejestrze wpłat zamieszcza się:

1. imię i nazwisko, imię ojca oraz miejsce zamieszkania osoby dokonującej wpłaty;
2. datę wpłaty;
3. wysokość wpłaty.

Organizacje powyżej 1.000.000 zł przychodu są także obowiązane do prowadzenia w formie elektronicznej, bieżącego aktualizowania i udostępniania na stronie internetowej rejestru umów, który stanowi zbiorcze zestawienie informacji o umowach zawartych przez organizację pozarządową. Informacje w rejestrze dotyczą umów (a także: uzupełnienia, zmiany, rozwiązania za zgodą stron, odstąpienia, wypowiedzenia lub wygaśnięcia), które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rejestrze umów zamieszcza się:

1. numer umowy – o ile taki nadano;
2. datę i miejsce zawarcia umowy;
3. okres obowiązywania umowy;
4. oznaczenie stron umowy, w tym przedstawicieli stron;
5. określenie przedmiotu umowy;
6. wartość przedmiotu umowy;
7. tryb zawarcia umowy.

Informacje te zamieszcza się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wpłaty lub daty zawarcia umowy.

W projekcie opisano także szczegółowo założenia i procedurę kontroli Dyrektora Narodowego Instytutu Wolności w zakresie spełniania powyższych obowiązków, a także poszczególne przepisy karne.

3. Porównanie z dotychczasowym prawodawstwem i projektami

3.1. Zakaz zagranicznego finansowania kampanii obywatelskich inicjatyw ustawodawczych

W poszukiwaniu punktów odniesienia dla dozwolonego prawnie różnicowania sytuacji podmiotów korzystających z finansowania krajowego i zagranicznego, warto sięgnąć do istniejącego dorobku legislacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (tekst jednolity: Dz.U. 2018 poz. 2120), komitet nie może pokrywać wydatków związanych z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej przy użyciu środków finansowych (a odpowiednio także wartości niepieniężnych) pochodzących od:

1. osób fizycznych niemających miejsca zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli polskich zamieszkałych za granicą;
2. cudzoziemców mających miejsce zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej;
3. osób prawnych niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej;
4. innych podmiotów niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, posiadających zdolność zaciągania zobowiązań i nabywania praw we własnym imieniu;
5. osób prawnych z udziałem podmiotów zagranicznych;
6. obcych przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych, misji specjalnych i organizacji międzynarodowych oraz innych obcych przedstawicielstw korzystających z immunitetów i przywilejów dyplomatycznych i konsularnych na mocy umów, ustaw lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych.

Przepis ten w ogóle nie był obecny w oryginalnej wersji poselskiego projektu z lutego 1998 r.[2]. W drugiej wersji projektu, z marca 1998 r.[3], zawarto natomiast art. 7 ust. 3, zgodnie z którym „komitet obowiązany jest sporządzić sprawozdanie finansowe o źródłach pozyskanych funduszy, a w szczególności o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o darowiznach przekraczających 10-krotność przeciętnego wynagrodzenia w sześciu podstawowych działach sfery produkcji materialnej, a także o poniesionych wydatkach w okresie zbierania podpisów wyborców popierających projekt ustawy”. W marcu 1999 r. Sejmowa Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka doprecyzowała tę normę, proponując w art. 16 zakaz przekazywania komitetowi środków finansowych pochodzących od państwa, w ustępie drugim dodając, że „zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy również wartości dewizowych oraz krajowych środków płatniczych, które mogą być przedmiotem obrotu dewizowego z zagranicy rezydentów i nierezydentów w rozumieniu prawa dewizowego”. Było to konsekwencją niedawnego uchwalenia ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. Prawo dewizowe (Dz.U. 1998 nr 160 poz. 1063), która w art. 2 ust. 1 definiowała pojęcia „rezydenta” oraz „nierezydenta” (w miejsce „osoby krajowej” oraz „osoby zagranicznej”, obecnych w poprzednim Prawie dewizowym z 1994 r.). W stanowisku z dnia 25 maja 1999 r. Senat zaproponował odmienne brzmienie tego przepisu, tożsame z obecnym. W uzasadnieniu poprawek Senatu czytamy: „Wprowadzając tę poprawkę, Senat miał na względzie precyzyjne określenie zakresu podmiotowego zakazu, o którym mowa w tym przepisie” – wprowadzona definicja nieznacznie tylko różni się od definicji „nierezydenta” z Prawa dewizowego.

Przepis ten, pochodzący jeszcze sprzed akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, w kontekście przywołanego niżej wyroku TSUE z dnia 18 czerwca 2020 r., należałoby szczegółowo przeanalizować pod kątem zgodności z unijnymi przepisami dotyczącymi przeciwdziałania nierównemu traktowaniu.

3.2. Ustawa o CIT – obowiązek ujawniania przez organizacje pozarządowe darowizn od osób prawnych

Warto wspomnieć, że przepisy art. 18 ust. 1e pkt 1 oraz ust. 1f pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jednolity: Dz.U. 2021 poz. 1800, dalej: ustawa o CIT) już teraz nakładają na niektóre organizacje pozarządowe oraz organizacje prowadzące działalność pożytku publicznego, które otrzymują darowizny na cele pożytku publicznego lub kultu religijnego, obowiązek ujawnienia w formularzu CIT-D kwot darowizn pochodzących od osób prawnych z podaniem nazwy i adresu darczyńcy, jeżeli jednorazowa kwota darowizny przekracza 15.000 zł lub jeżeli suma wszystkich darowizn otrzymanych w danym roku podatkowym od jednego darczyńcy przekracza 35.000 zł[4].

Co więcej, przepisy art. 18 ust. 1e pkt 2 oraz ust. 1f pkt 2 ustawy o CIT przewidują, że organizacja ma obowiązek udostępnić te informacje do publicznej wiadomości, poprzez publikacje w Internecie, środkach masowego przekazu lub wyłożenie dla zainteresowanych w pomieszczeniach ogólnie dostępnych. Z obowiązku tego zwolnione są jedynie te podmioty, których dochód za dany rok podatkowy nie przekracza kwoty 20.000 zł.

Przepisy te zostały wprowadzone do ustawy o CIT poprzez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 18 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o podatku od osób prawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 nr 254 poz. 2533), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2005 r. Pierwotny kształt nowelizacji ust. 1e oraz ust. 1f został zaproponowany w art. 1 pkt 8 projektu rządowego z dnia 27 sierpnia 2004 r. (druk nr 3221 Sejmu IV kadencji)[5]. Ustawą tą dokonywano wdrożenia dyrektywy 2003/123/WE z dnia 22 grudnia 2003 r. zmieniającej dyrektywę 90/435/EWG w sprawie wspólnego systemu opodatkowania stosowanego w przypadku spółek dominujących i spółek zależnych różnych państw członkowskich (Dz.Urz. WE L 7 z 13.01.2004) oraz dyrektywy 2004/76/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. zmieniającej dyrektywę 2003/49/WE w odniesieniu do możliwości stosowania przez niektóre Państwa Członkowskie okresów przejściowych dla stosowania wspólnego systemu opodatkowania stosowanego do odsetek oraz należności licencyjnych między powiązanymi spółkami różnych Państw Członkowskich (Dz.Urz. WE L 157 z 30.04.2004).

Projektodawcy argumentowali wprowadzenie nowego obowiązku następująco: „w projekcie proponuje się wprowadzenie przepisów mających na celu uszczelnienie systemu podatkowego w zakresie odliczania darowizn (art. 18 ustawy). Podatnicy przekazujący darowizny i korzystający z odliczenia oraz podatnicy, którzy otrzymują te darowizny będą zobowiązani do przekazywania w zeznaniu informacji zawierających dane identyfikujące darczyńcę”. W uzasadnieniu projektu odpowiedniego rozporządzenia Ministra Finansów wskazano także, że „rozwiązania te mają na celu uszczelnienie przepisów umożliwiających odliczania przez podatników przekazywanych darowizn i skuteczniejszą kontrolę, w tym społeczną”.

Warto zauważyć, że w oryginalnej wersji projektu organizacja miała obowiązek jedynie „wyodrębnić z przychodów kwotę ogółem otrzymanych darowizn z podziałem na osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej i osoby fizyczne oraz wskazać cele, na które zostały przeznaczone te darowizny”, a obowiązek ten nie był ograniczony jakimikolwiek progami kwotowymi.

Podczas posiedzenia Komisji Finansów Publicznych w dniu 5 października 2004 r. poseł Witold Gintowt-Dziewałtowski (SLD) zaproponował jednak „odstąpienie od przymusu upubliczniania informacji o darowiznach przez małe organizacje, co wydaje się absolutnie uzasadnione, chociażby ze względu na to, że małe organizacje na ogół nie prowadzą działalności urzędniczej. Byłoby to dla nich dużym utrudnieniem, a z kolei efekt publiczny byłby bardzo niewielki. Jednocześnie w swojej poprawce proponuję określenie wysokości kwot, które byłyby limitami warunkującymi odpowiednie rozliczenie i publikowanie informacji o działalności pożytku publicznego”[6]. Następnego dnia poseł ponownie zgłosił chęć „określenia limitów, które powodują wyodrębnianie podmiotów, które świadczą darowizny na rzecz organizacji pożytku publicznego. Są tu wymienione trzy kwoty. Zostały one uzgodnione z ministrem finansów podobnie jak cała treść poprawki. Pod względem merytorycznym nic więcej się nie zmienia. W moim przekonaniu, jak też w przekonaniu organizacji pozarządowych, proponowana treść powinna usprawnić sposób funkcjonowania ewidencji, a także podawanie do publicznej wiadomości informacji o darczyńcach, ich precyzyjne określenie. Powinna też ułatwić sposób ewidencjonowania działalności prowadzonej przez organizacje pozarządowe”[7].

W odpowiedzi na propozycję, poseł Marek Zagórski (SKL) zwrócił jednak uwagę, że jego zdaniem użycie w art. 18 ust. 1e pkt 2 spójnika „lub” sprawi, że „tak naprawdę każda organizacja zamiast opublikować je w gazecie lub na stronie internetowej może je wyłożyć w siedzibie. Nie jest podany żaden termin przechowywania czy publikowania informacji poprzez wywieszenie ich na tablicy. Przepis jest absolutnie nieefektywny. Wystarczy wyłożyć informacje na stoliku na dwanaście sekund i obowiązek będzie wypełniony. De facto spowoduje to, że z tego punktu widzenia przepis będzie martwy”. Wyraził również opinię, że próg 20.000 zł jest zbyt niski i zaproponował podniesienie go do wysokości równowartości 15.000 euro. W ten sposób „ograniczylibyśmy krąg podmiotów, które muszą publikować informacje i w dalszym ciągu mają obowiązek wyszczególniać je w zeznaniu podatkowym. Tym samym sprawilibyśmy, że byłoby mniej biurokracji. Rozumiem argumenty zabezpieczeniowe, ale mówiąc otwarcie, nie wyobrażam sobie, żeby ktoś dla «wyprania» kwoty 60 tys. zł specjalnie założył fundację. Byłoby z tym zbyt dużo «zachodu»”.

Autor poprawki odparł, że „praktyka wykładania dokumentów do wiadomości publicznej jest wymagana przez prawo samorządowe. W rzeczywistości zdaje ona egzamin. […] Wydaje mi się, że rezygnacja z wyłożenia stanowiłaby spore utrudnienie dla małych organizacji, które mają ograniczony dostęp i możliwości. Jest to wyjście naprzeciw potrzebom i możliwościom owych organizacji. […] Zgadzam się również z tym, że można dookreślić termin podawania publikacji w Internecie czy środkach masowego przekazu. Jeżeli chodzi o kwotę, jest to kwestia wyboru. Po konsultacjach z Ministerstwem Finansów uznaliśmy, że kwota 20 tys. zł jest kwotą, która w jakiś sposób godzi oczekiwania organizacji pozarządowych. Przyznaję, że konsultowałem to również z organizacjami pozarządowymi, z Radą Pożytku Publicznego. Zostało to przez nich przyjęte. Myślę, że póki co można pozostawić zaproponowaną kwotę. Być może w przyszłości po nabytych doświadczeniach będzie można ją zweryfikować. […] Wprowadzenie ograniczenia zwalnia około 70% organizacji pozarządowych z obowiązku prowadzenia tego rodzaju dokumentacji. Jest to i tak bardzo duże udogodnienie”.

Podsekretarz stanu w MF Jarosław Neneman zgodził się, że „byłoby dobrze doprecyzować, jak długo musi to być w Internecie zamieszczone. Koszty związane z tym, że jakiś materiał znajduje się na stronie internetowej, praktycznie są żadne. W określonym terminie materiał powinien być zamieszczony na stronie internetowej i być na niej cały czas. Organizacyjnie nic to nie kosztuje. Potwierdzam, że proponowany przez nas próg w wysokości 20 tys. zł sprawi, że dla naprawdę małych stowarzyszeń i fundacji określony obowiązek zniknie. Możemy wtedy w większym stopniu narzucić obowiązek związany z Internetem. […] Generalnie uważamy, że jeżeli do instytucji dotrą większe pieniądze, należy zwiększyć przejrzystość”.

Poprawka posła Gintowt-Dziewałtowskiego została przyjęta przez Komisję 23 głosami, przy 3 głosach przeciwnych i 3 wstrzymujących się. Ostatecznie do projektu nie wprowadzono już jednak żadnych dodatkowych zmian, postulowanych przez posła Zagórskiego, a mających na celu doprecyzowanie obowiązku informacyjnego organizacji pozarządowych.

Wydaje się zatem, że uczestnicy debaty parlamentarnej nad wszelkimi projektami dotyczącymi zwiększenia jawności finansowania organizacji pozarządowych powinni najpierw uzyskać możliwie wyczerpującą informację od Ministra Finansów oraz Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego, na ile przepisy wprowadzone w 2004 r. do ustawy o CIT spełniły swoje zadanie.

3.3. Projekt przedstawiony w dniu 7 sierpnia 2020 r.

W dniu 7 sierpnia 2020 r. Michał Woś, wówczas jako minister środowiska, przedstawił na Twitterze projekt ustawy o transparentności finansowania organizacji pozarządowych[8]. Zawierał on 21 artykułów, bez podziału na rozdziały.

Zgodnie z art. 1, ustawa miała określać zasady i sposób ujawniania informacji o wsparciu organizacji pozarządowych z zagranicy. Projekt zawierał definicję legalną „organizacji pozarządowej wspieranej z zagranicy”. Miała być nią „organizacja pozarządowa, niezależnie od formy prawnej i celów statutowych”, która otrzymuje środki finansowe i inne wsparcie w wysokości wyższej niż 10% ogólnych przychodów organizacji pozarządowej w roku podatkowym, ale nie niższej niż 6-krotność minimalnego wynagrodzenia brutto, od:

1. obcych państw lub ich organów,
2. organizacji międzynarodowych i zagranicznych niezależnie od ich formy prawnej,
3. obcych obywateli,
4. bezpaństwowców,
5. polskich osób prawnych z udziałem kapitału obcego oraz podmiotów od nich zależnych, w których udział zagraniczny przekracza 1/3,
6. polskich organizacji pozarządowych, których przychody w roku podatkowym co najmniej w 10%, ale nie mniej niż 6-krotność minimalnego wynagrodzenia brutto, pochodzą z zagranicy.

Z większością tej definicji pokrywa się zatem obecna definicja „wsparcia z zagranicy” z art. 2 pkt 7 projektu. Zmianie uległy natomiast progi, powyżej których organizacja jest uznawana za wspieraną z zagranicy – w aktualnej wersji projektu wynoszą one:

• minimum 50% udziału zagranicznego (podwyższono – poprzednio wynosił 1/3),
• minimum 33% zagranicznych przychodów w roku podatkowym (podwyższono – poprzednio wynosił 10%),
• minimum 10.000 zł od jednego darczyńcy w roku podatkowym (obniżono – poprzednio wynosił on 6-krotność minimalnego wynagrodzenia, która w 2022 r. wynosi 18.060 zł brutto, a w 2020 r. wynosiła 15.600 zł brutto).

Bez zmian pozostał przepis, w myśl którego „za wsparcie z zagranicy nie uznaje się środków, które organizacja pozarządowa otrzymuje z budżetu Unii Europejskiej oraz środków pochodzących z organizacji międzynarodowych, których członkiem jest Rzeczypospolita Polska”.

Projekt z 2020 r. wprowadzał oryginalną instytucję wykazu organizacji pozarządowych wspieranych ze środków pochodzących z zagranicy, prowadzonego przez Ministra Sprawiedliwości. Miał on być jawny i zawierać:

1. nazwę organizacji pozarządowej,
2. datę złożenia wniosku o wpis do wykazu,
3. numer wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego,
4. datę uzyskania wpisu do wykazu,
5. informacje o podmiotach wspierających organizację pozarządową.

Organizacja pozarządowa podlegająca wpisowi do takiego wykazu miała być zobowiązana do składania Ministrowi Sprawiedliwości sprawozdania zawierającego informacje o:

1. założycielach (fundatorach),
2. składzie organów,
3. całkowitej kwocie wsparcia z zagranicy,
4. podmiotach udzielających wsparcia z zagranicy, poprzez podanie kwoty dla każdej transakcji wraz z oznaczeniem pochodzenia tych środków,
5. posiadanym majątku i jego pochodzeniu,
6. sposobie wydatkowania środków pieniężnych,
7. uzyskanych innych korzyściach majątkowych,
8. celu, na jaki zostały przyznane środki pieniężne lub inne korzyści majątkowe oraz sposobie ich wykorzystania,
9. wszystkich realizowanych projektach,
10. nazwie organizacji pozarządowych, którym zostały przekazane środki z zagranicy.

Sprawozdanie takie miałoby być publikowane przez samą organizację na jej stronie internetowej, a także w formie elektronicznej przez Ministra Sprawiedliwości. W przypadku, gdy darowizna pochodziłaby od osoby fizycznej, organizacja pozarządowa byłaby zobowiązana do ujawnienia jej miejsca zamieszkania, a jeżeli od osoby prawnej – jej nazwy i siedziby.

Informację o uzyskaniu wsparcia z zagranicy organizacja pozarządowa miałaby kierować do publicznej wiadomości. W przypadku otrzymania wsparcia powyżej 30% ogólnych przychodów w roku podatkowym, organizacja musiałaby w wielu miejscach, pod szczegółowo określonymi warunkami, umieszczać informację „organizacja pozarządowa jest wpisana do wykazu organizacji pozarządowych wspieranych ze środków pochodzących z zagranicy”.

W opisie na Twitterze stwierdzono, że projekt „jest zgodny z prawem UE (wg orzeczenia TSUE w sprawie Węgier)”. W istocie jednak różnicował on znacząco sytuację podmiotów otrzymujących wsparcie z innych państw członkowskich UE na ich niekorzyść w porównaniu z sytuacją podmiotów korzystających wyłącznie ze środków krajowych.

Jeszcze tego samego dnia, w którym projekt został przedstawiony na Twitterze, Przewodniczący Komitetu ds. Pożytku Publicznego oficjalnie oświadczył, że „wyżej wymieniony projekt, jak również założenia do niego, nie są przedmiotem prac Komitetu”, a przewodniczący „przygotuje w obecnej kadencji projekt ujednoliconego systemu sprawozdawczego organizacji pozarządowych uwzględniający kwestie transparentności źródeł finansowania NGO. Projekt będzie przedmiotem szerokich konsultacji społecznych. Jednocześnie przygotowane zostanie narzędzie informatyczne ułatwiające organizacjom składanie sprawozdań (system e-sprawozdanie). System poprawi sprawność obsługi organizacji oraz przejrzystość ich działania”. W treści komunikatu przypomniano także o już istniejącym obowiązku sprawozdawczym nałożonym na niektóre organizacje pozarządowe, wynikającym z nowelizacji ustawy o CIT z 2004 r.[9]

3.4. Rządowy projekt ustawy o sprawozdawczości NGO (UD217)

W dniu 1 lipca 2021 r. Przewodniczący Komitetu do spraw Pożytku Publicznego przedstawił rządowy projekt ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych (UD217)[10]. Druga wersja projektu pochodzi natomiast z dnia 14 stycznia 2022 r.

Projekt dzieli organizacje pozarządowe (w tym analogicznie organizacje pożytku publicznego) na trzy kategorie:

1. organizacje pozarządowe, których przychód z działalności statutowej za poprzedni rok obrotowy przekroczył 1.000.000 zł oraz organizacje pozarządowe wpisane do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego – składają one sprawozdanie finansowe zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości oraz informację o źródłach przychodów, kosztach i rodzajach prowadzonej działalności.
2. organizacje pozarządowe, których przychód z działalności statutowej za poprzedni rok obrotowy przekroczył 10.000 zł, ale nie przekroczył 1.000.000 zł – składają one tylko informację o źródłach przychodów, kosztach i rodzajach prowadzonej działalności.
3. organizacje pozarządowe, których przychód z działalności statutowej za poprzedni rok obrotowy nie przekroczył 10.000 zł (muszą one jednak złożyć oświadczenie o spełnieniu warunków zwolnienia z obowiązku sprawozdawczego, w terminie określonym dla składania informacji).

Podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, mają odtąd natomiast sporządzać:

1. sprawozdanie finansowe,
2. informację o źródłach przychodów, kosztach i rodzajach prowadzonej działalności,
3. sprawozdanie merytoryczne albo uproszczone sprawozdanie merytoryczne jedynie z wyodrębnionej działalności pożytku publicznego.

Informacje te miałyby również zostać zamieszczone przez organizację pozarządową w ustawowym terminie na stronie podmiotowej Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego w Biuletynie Informacji Publicznej.

4. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 18 czerwca 2020 r.

W kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie C-78/18[11] część zaproponowanych rozwiązań jest zdecydowanie narażona na sformułowanie podobnych zarzutów jak wobec przepisów węgierskich. W sprawie tej zarzucono Węgrom naruszenie art. 63 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (swoboda przepływu kapitału) oraz art. 7, 8 i 12 Karty Praw Podstawowych UE (odpowiednio dot. ochrony prywatności, ochrony danych osobowych i wolności zrzeszania się) w związku z przyjęciem ustawy o przejrzystości organizacji otrzymujących wsparcie zagraniczne. W ustawie tej stowarzyszenia lub fundacje otrzymujące darowizny z zagranicy zobowiązano do ujawniania tego faktu (zgłoszenia), z którym powiązano rejestrację organizacji jako otrzymującej wsparcie zagraniczne. Można to było odebrać jako rodzaj swoistego napiętnowania.

W projektowanej ustawie polskiej nie przewiduje się tak daleko idących zmian i konsekwencji w rodzaju grzywny za niepoinformowanie o wpłacie zagranicznej, jednak przewidziano w nich niebagatelne skutki niedopełnienia obowiązków informacyjnych, w postaci wspomnianego wykreślenia z KRS, które mogą uniemożliwiać działalność organizacjom społeczeństwa obywatelskiego. Ten zaś aspekt był m.in. brany pod uwagę przy rozważaniu okoliczności sprawy przez Trybunał. Być może jakimś remedium byłaby rezygnacja z ustalania dodatkowych sankcji za niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych (tj. wykreślenie art. 12 projektu ustawy), przy pozostawieniu obecnych przepisów karnych przewidzianych w ustawie o rachunkowości.

Projektowane rozwiązanie czyni zadość głównym zastrzeżeniom sformułowanym przez TSUE wobec Węgier. Narzucając identyczny obowiązek dla podmiotów krajowych i zagranicznych, odpiera wszelkie zarzuty ewentualnego naruszenia swobody przepływu kapitału gwarantowanej przez art. 63 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (pkt. 45-97 wyroku), oraz prawa do swobodnego zrzeszania się. Warto zarazem jednak zauważyć, że innym możliwym rozwiązaniem, czyniącym zadość tym zastrzeżeniom, byłoby zróżnicowanie sytuacji NGO unijnych i pozaunijnych.

Zasadne pozostają natomiast zarzuty TSUE co do naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz prawo do ochrony danych osobowych (pkt 120-134 wyroku). W pkt 133 TSUE stwierdza, że „chociaż można uznać, że cel polegający na zwiększeniu przejrzystości finansowania stowarzyszeń leży w interesie ogólnym, jak wynika to z pkt 79 niniejszego wyroku, to jego realizacja musi jednak być zgodna, w przypadku gdy wiąże się z przetwarzaniem danych osobowych, z wymogami rzetelnego przetwarzania określonymi w art. 8 ust. 2 karty praw podstawowych”. Oznacza to, że projektodawca powinien wykazać rzetelność wprowadzanych w ustawie mechanizmów przetwarzania danych osobowych.

5. Rekomendacje Instytutu Ordo Iuris

 

5.1. Włączenie się w prace nad rządowym projektem ustawy o sprawozdawczości NGO

Analiza projektu poselskiego wskazuje na daleko idące podobieństwa do rządowego projektu ustawy o sprawozdawczości NGO. 31 marca 2022 r., nazajutrz po przedstawieniu projektu poselskiego, Komitet do spraw Pożytku Publicznego oficjalnie poinformował, że „finalizuje obecnie prace nad projektem ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych, mającym na celu uproszczenie obowiązków sprawozdawczych spoczywających na organizacjach pozarządowych przy jednoczesnym zwiększeniu transparentności ich finansowania. […] Po zakończeniu prac legislacyjnych, w ramach których brane pod uwagę są liczne rekomendacje obywateli i organizacji pozarządowych, projekt w najbliższym czasie zostanie przedstawiony Stałemu Komitetowi Rady Ministrów. Projekt przewiduje realizację postulatu jawności finansowania organizacji pozarządowych – w ramach dokumentów sprawozdawczych organizacje będą zobowiązane do wyszczególniania darowizn ze wskazaniem ich liczby i wartości według następującego schematu: w przypadku darowizn od osób fizycznych – wskazanie liczby darowizn i poszczególnych wartości; w przypadku darowizn od osób prawnych – wskazanie liczby darowizn i poszczególnych wartości z podaniem nazwy i adresu darczyńcy. Proponowany schemat pozwoli na transparentność finansowania organizacji pozarządowych, a jednocześnie zapewni ochronę danych osobowych darczyńców”[12].

Oba projekty de facto regulują tę samą lub zbliżoną materię, a przy tym projekt rządowy poddany jest znacznie szerszemu zakresowi konsultacji, opiniowania i uzgodnień. Inicjatorzy projektu poselskiego powinni zatem raczej włączyć się w prace nad projektem rządowym, przedstawiając swoje oryginalne pomysły na forum trwających już prac ustawodawczych.

5.2. Jednoznaczne objęcie organizacji pozarządowych przepisami o dostępie do informacji publicznej

Z punktu widzenia adekwatności odpowiedzi ustawodawcy na dostrzeżone problemy, równie istotnym, jak uchwalenie nowych obowiązków sprawozdawczych, byłoby także ewentualne uszczegółowienie przepisów z tego zakresu zawartych w już obowiązujących aktach prawnych. Mając na względzie, że ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie zawiera w chwili obecnej dużą część regulacji dotyczących sprawozdawczości – vide art. 23, czy też z zakresu kontroli – vide art. 28 i nast., a w projektowanej ustawie te rozwiązania są rozwijane, można np. rozważyć uzupełnienie przepisów u.d.p.p. (art. 4a-4c) o wskazanie wprost obowiązku ogłaszania w BIP m. in. informacji o źródłach finansowego wsparcia organizacji pozarządowych i podmiotów określonych w art. 4a ww. ustawy. W aktualnym stanie prawnym informacji takiej nie można potraktować jako informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 2176). Co więcej, obowiązujące przepisy zdają się w ogóle nie określać zakresu informacji publicznej w odniesieniu do organizacji pozarządowych. Z tego punktu widzenia warto byłoby więc rozważyć dodanie odpowiedniej zmiany do obu ww. ustaw.

5.3. Usunięcie obowiązku publikowania danych osobowych osób fizycznych, które przekazały darowizny danej organizacji

W toku opiniowania pierwszej wersji rządowego projektu ustawy o sprawozdawczości NGO Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wyraźnie podkreślił, odwołując się do wyroku TSUE z dnia 18 czerwca 2020 r., że „informacja o darowiźnie dokonanej przez osobę fizyczną na rzecz konkretnej organizacji pozarządowej lub organizacji pożytku publicznego może być uznana za pozwalającą na ustalenie profilu ideologicznego tej osoby”, co „przemawia za zachowaniem daleko idącej ostrożności w odniesieniu do upubliczniania jej w Internecie. Nie można pominąć, że ze względu na specyfikę Internetu informacja (dana) raz w nim zamieszczona podlega wielokrotnemu i automatycznemu powieleniu, czyniąc późniejsze próby jej usunięcia wysoce trudnymi, czy wręcz iluzorycznymi. Nie pozostaje to bez wpływu na realną możliwość realizacji przez osobę, której dane dotyczą, prawa do usunięcia danych («prawa do bycia zapomnianym» – art. 17 ust. 1 i 2 RODO) w stosunku do danych, które znalazły się (zostały zamieszczone) w Internecie”. „Choć bowiem prawo do ochrony danych osobowych nie ma charakteru absolutnego, to ograniczenia tego prawa muszą być przemyślane i wynikać z konieczności ochrony innej społecznie aprobowanej wartości, jak również nie naruszać zasady proporcjonalności. Uzasadnionym jest zatem dokonanie ponownej analizy zasadności rozwiązań zaproponowanych w projekcie, uwzględniającej zarówno ryzyka, jakie powstaną dla darczyńców będących osobami fizycznymi w związku z ujawnieniem nieograniczonemu kręgowi podmiotów, iż wsparły one konkretną organizację pozarządową lub organizację pożytku publicznego, jak i konsekwencje dla organizacji pozarządowych lub organizacji pożytku publicznego, jakie mogą ponieść one, gdyby – chcąc chronić prawo swoich darczyńców do ochrony danych osobowych i ich prawo do prywatności – odmówiły upublicznienia danych osobowych darczyńców w sposób i zakresie wskazanym w projekcie”[13].

W konsekwencji, druga wersja projektu rządowego nie zawiera już przepisów, które ujawniałyby dane osobowe darczyńców będących osobami fizycznymi. W 7. punkcie załącznika nr 1 do ustawy pierwotnie oczekiwano od organizacji pozarządowych ujawniania danych takich jak „imię i nazwisko osoby fizycznej lub nazwa osoby prawnej”. Obecnie w punkcie 9. załącznika nr 1 jedynie w przypadku darowizn od osób prawnych pozostał obowiązek podania nazwy i adresu darczyńcy.

Również w projekcie poselskim dane osobowe darczyńców będących osobami fizycznymi nie powinny być ujawniane. Przepis art. 5 ust. 4 pkt 1 projektowanej ustawy, przewidujący, że organizacja pozarządowa miałaby ujawniać „imię i nazwisko, imię ojca oraz miejsce zamieszkania osoby dokonującej wpłaty”, budzi poważne wątpliwości co do zgodności z konstytucyjnym prawem do ochrony danych osobowych (art. 51 Konstytucji RP). Punkt 9. projektowanego załącznika do ustawy jest pod tym względem rażąco niespójny z przywołanym wyżej przepisem, nie przewiduje bowiem obowiązku publikowania tych danych. Wydaje się, że przepis ten mógł zostać bezpośrednio skopiowany z projektu rządowego, co mogło być przyczyną niespójności legislacyjnej.

5.4. Propozycja wprowadzenia obowiązku sprawozdawczego dla przedstawicielstw zagranicznych organizacji pozarządowych

Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jednolity: Dz.U. 2020 poz. 2167), fundacje zagraniczne mające siedzibę za granicą mogą tworzyć przedstawicielstwa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ustępie 4 zawarto natomiast obowiązek przestrzegania przepisów prawa obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dotychczasowa praktyka funkcjonowania przedstawicielstw pokazuje jednak, że jawność funkcjonowania tych fundacji na terytorium RP pozostaje znacząco ograniczona w porównaniu z jawnością funkcjonowania polskich fundacji. Proponuje się zatem uzupełnienie omawianego projektu o przepis nowelizujący ustawę o fundacjach. Celem wprowadzenia obowiązku sprawozdawczego dla przedstawicielstw zagranicznych, należy dokonać rewizji przedmiotowego przepisu w taki sposób, aby art. 19 ust. 4 uzyskał brzmienie: „4.  Przedstawicielstwo jest obowiązane przestrzegać przepisów prawa obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym obowiązku składania i udostępniania do publicznej wiadomości osobnego sprawozdania z działalności prowadzonej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy art. 12 stosuje się odpowiednio”.

 

 

 

Nikodem Bernaciak, analityk Instytutu Ordo Iuris