Opinia nt. skutków prawnych ratyfikacji protokołu nr 16 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dla Rzeczypospolitej Polskiej

Uwagi wprowadzające

Protokół nr 16 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka to traktat międzynarodowy Rady Europy ustanawiający mechanizm opinii doradczych wydawanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka na wniosek najwyższych sądów państw-stron.

Opinia ETPC stanowi odpowiedź na pytanie prawne sądu krajowego zadane w związku z rozpatrywaną przez niego sprawą (art. 1 ust. 2 protokołu). Opinia doradcza musi zawierać uzasadnienie (art. 4 ust. 1 protokołu), podlega publikacji (art. 4 ust. 4 protokołu) oraz – co szczególnie istotne – nie jest wiążąca (art. 5 protokołu).

Wprowadzenie protokołu nr 16 było uzasadnione dwoma celami.

Po pierwsze, jest on częścią szerszej reformy ustrojowej ETPC, przeprowadzanej od ponad 20 lat, mającej na celu redukcję chronicznego przeciążenia Trybunału[1]. W 2023 r. ponad 68 000 skarg oczekiwało na rozpatrzenie, a oprócz tego wpłynęło ponad 30 000 nowych skarg[2].  W konsekwencji średni czas oczekiwania na rozpatrzenie skargi oscyluje w okolicach 3-6 lat.

Możliwość formułowania opinii doradczych na etapie postępowania przed sądem krajowym ma pomagać państwom w „unikaniu naruszeń [Konwencji] w przyszłości”[3], sygnalizując wcześnie – jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy na poziomie krajowym – istnienie problemu wymagającego rozwiązania. To zaś ma przyczynić się do zmniejszania liczby skarg indywidualnych z danego kraju.

Po drugie, celem mechanizmu opinii doradczych jest „wspieranie dialogu między sądami i wzmocnienie «konstytucyjnej» roli Trybunału”[4]. Choć formalnie ETPC jedynie rozpatruje skargi indywidualne i skargi państw na konkretne naruszenia praw konkretnych osób i nie ma kompetencji do abstrakcyjnej kontroli zgodności prawa krajowego z EKPC, to w praktyce coraz częściej postrzegany jest jako sui generis sąd konstytucyjny[5]. Wynika to z możliwości formułowania w uzasadnieniach wyroków poglądów o charakterze ogólnym, które mogą mieć zastosowanie do rozwiązywania problemów systemowych, często wynikających z brzmienia przepisów prawa krajowego. Choć formalnie ETPC nie może stwierdzić wprost, czy dany przepis jest zgodny bądź niezgodny z Konwencją, to może stwierdzić, czy działanie na podstawie danego przepisu było zgodne z Konwencją – a z tego już łatwo wyprowadzić wniosek o konieczności zmiany przepisu prawa krajowego w celu wykonania wyroku ETPC. Przykładowo, jeśli Trybunał w serii spraw orzeknie, że wielu podejrzanych w danym kraju pochopnie zostało umieszczonych w areszcie tymczasowym, to nietrudno wyprowadzić stąd wniosek o konieczności systemowej reformy instytucji tymczasowego aresztowania w danym kraju.

Aktualnie stronami protokołu nr 16 są 23 państwa takie jak Belgia, Estonia, Finlandia, Włochy, Francja, Holandia, Norwegia, Słowacja czy Turcja[6]. Pozostałe 23 państwa członkowskie Rady Europy – w tym Polska – nie są stronami protokołu, a więc ich sądy nie mogą zwracać się do ETPC o opinię w tym trybie.

Przedmiot opinii doradczej

Opinia doradcza to rodzaj orzeczenia, które nie rozstrzyga konkretnego sporu, lecz dokonuje objaśnienia zagadnienia prawnego związanego z „zasadniczą kwestią dotyczącą interpretacji lub zastosowania praw i wolności określonych w Konwencji” (art. 1 ust. 1 protokołu).  Innymi słowy, inaczej niż w wyroku, w opinii Trybunał nie orzeka, czy prawa strony postępowania zostały naruszone, czy nie, a jedynie odpowiada na stricte prawne pytania sądu krajowego, który musi samodzielnie rozstrzygnąć spór między stronami.

Zakres przedmiotowy opinii doradczej jest bardzo szeroki. „Zasadniczą kwestią” mogą być problemy o charakterze systemowym[7], zarówno te istotne dla wielu państw Rady Europy, jak i te występujące tylko w niektórych czy nawet pojedynczych państwach[8]. Pojęcie „interpretacji” odnosi się ustalenia treści przepisu Konwencji, natomiast „zastosowanie” zmierza do ustalenia, czy dana kategoria sprawy mieści się w przedmiotowym, podmiotowym lub czasowym zakresie normy wynikającej z Konwencji[9].

W oficjalnym raporcie wyjaśniającym do art. 1 protokołu podkreśla się, że przedmiotem opinii nie może być abstrakcyjna kontrola prawa krajowego[10].  Niemniej polskie sądy są już uprawnione do abstrakcyjnej kontroli zgodności ustaw z prawem międzynarodowym, w tym Konwencją (co wynika z art. 91 ust. 2 Konstytucji). Jak dotąd sądy były powściągliwe w korzystaniu z tych kompetencji. Opinie doradcze ETPC mogłyby jednak skłonić je do badania zgodności ustaw z EKPC, dostarczając im argumentów od organu cieszącego się wysokim autorytetem.

Przedmiotem opinii mogłyby być zatem różne problemy natury systemowej, jak:

- granice ochrony życia zarówno w kontekście aborcji, jak i eutanazji (por. wyroki ETPC w sprawach Tysiąc v. Polska, Haas v. Szwajcaria, Mortier v. Belgia);

- ustrój sądownictwa krajowego (por. wyroki ETPC w sprawach z grupy Reczkowicz oraz Wałęsa v. Polska);

- instytucjonalizacja związków jednopłciowych (por. wyroki ETPC w sprawach Oliari i inni v. Włochy, Fedotova v. Rosja, Przybyszewska v. Polska);

- dopuszczalność klauzuli sumienia, w szczególności dla zawodów medycznych (por. postanowienie ETPC w sprawie Pichon i Sajous v. Francja).

Standardy w zakresie zagadnień systemowych tego rodzaju są już kształtowane przez wyroki ETPC, które są wiążące dla państw, do których są adresowane (art. 46 ust. 1 EKPC). Opinie doradcze – mimo braku formalnej mocy wiążącej - mogą z jednej strony wpływać na linię orzeczniczą samego Trybunału, a z drugiej strony oddziaływać także na linie orzecznicze sądów krajowych i działania samych ustawodawców.

Liczba i tematyka opinii doradczych ETPC w latach 2018-2024

Od wejścia w życie protokołu nr 16 sądy państw-stron występowały do Trybunału o opinię 10 razy, z czego w 3 przypadkach Trybunał uznał wniosek za niedopuszczalny, a w 7 przypadkach wydał opinię doradczą. Opinie doradcze dotyczyły:

- prawnego uznania relacji między dzieckiem poczętym w drodze umowy macierzyństwa zastępczego a partnerem rodzica genetycznego (na wniosek Sądu Kasacyjnego Francji)[11];

- dopuszczalności wykorzystania tzw. techniki blankietu zupełnego w definiowaniu znamion przestępstwa w prawie karnym (na wniosek Sądu Konstytucyjnego Armenii)[12];

- dopuszczalności dożywotniego pozbawienia biernego prawa wyborczego do parlamentu osoby pozbawionej wcześniej mandatu poselskiego z powodu naruszenia konstytucji (na wniosek Najwyższego Sądu Administracyjnego Litwy)[13];

- wyłączenia przedawnienia przestępstwa torturowania (na wniosek Sądu Kasacyjnego Armenii)[14];

- roszczenia krajowych stowarzyszeń właścicieli nieruchomości gruntowych o wyłączenie ich ziem z obwodów łowieckich podlegających oficjalnemu zrzeszeniu myśliwych (na wniosek Rady Stanu Francji)[15];

-problemu adoptowania przez rodzica biologicznego pełnoletniego dziecka (na wniosek Sądu Najwyższego Finlandii)[16];

- legalności cofnięcia licencji ochroniarzowi z powodu przynależności do salafickiej grupy religijnej (na wniosek Rady Stanu Belgii)[17].

Jak widać, jedynie sądy 5 z 23 państw-stron skorzystały z możliwości skierowania do ETPC wniosku o opinię doradczą, większość jeden raz. Choć niektóre z opinii dotyczą problemów systemowych o ogólnoeuropejskim znaczeniu, to na chwilę obecną brak jest podstaw do przypisywania im fundamentalnego wpływu na zmianę przepisów czy praktyki. Przykładowo w przypadku opinii na temat prawnego uznania relacji między dzieckiem poczętym w drodze surogacji a partnerem rodzica genetycznego Trybunał potwierdził istniejącą już we Francji praktykę, zgodnie z którą taka osoba nie może zostać wpisana jako rodzic do aktu urodzenia dziecka, ale może ubiegać się o jego adopcję.

Podmioty uprawnione

Z wnioskiem o opinię doradczą mogą wystąpić „najwyższe sądy i trybunały”, które rozumie się szeroko tj. nie muszą to być wyłącznie organy usytuowane na szczycie hierarchii sądownictwa, mające w nazwie słowo „najwyższy” czy synonimiczne określenie. [18] Pojęcie to obejmuje wszelkie sądy ostatniego słowa w danej kategorii spraw, czyli takie, od których orzeczeń nie przysługuje środek zaskarżenia. 

To państwo-strona wskazuje, w drodze deklaracji notyfikowanej Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy, sądy i trybunały uprawnione do kierowania wniosków do ETPC o opinię doradczą (art. 10 protokołu). Niektórzy komentatorzy jednak kontestują znaczenie tego przepisu, wskazując, że taka deklaracja „nie ogranicza kompetencji ETPC do oceny, czy w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych zostały spełnione wyżej wskazane przesłanki kwalifikacji podmiotu wnioskującego jako legitymowanego w świetle Protokołu nr 16”[19]. Z tego punktu widzenia deklaracja ma charakter czysto informacyjny.  Pogląd ten jednak trudno zaakceptować – art. 10 protokołu jest jedynym przepisem odnoszącym się do jurysdykcji ratione personae ETPC, wskazując deklarację państwa członkowskiego jako źródło normy ustalającej sądy uprawnione do kierowania wniosków o opinie doradcze.  Złożenie deklaracji jest obowiązkiem państwa-strony, na co wskazuje sposób sformułowania zdania pierwszego w art. 10: „Wysoko Układająca się Strona musi (…) wskazać sądy i trybunały, które wyznacza do celów związanych z art. 1 ust. 1” (High Contracting Party to the Convention shall (…) indicate the courts or tribunals that it designates for the purposes of Article 1, paragraph 1, of this Protocol). Słowa shall oraz designates świadczą o wiążącym charakterze deklaracji, której Trybunał nie może zignorować. Niemniej jednak istnieje możliwość odmiennej interpretacji, która przyznaje Trybunałowi wolną rękę w ustalaniu, od których sądów państwa-strony będzie przyjmować wnioski o opinię doradczą.

Gdyby Polska ratyfikowała protokół nr 16, to „najwyższym sądem i trybunałem” w rozumieniu art. 1 ust. 1 z pewnością byłby Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny. Do grona sądów uprawnionych do kierowania wniosków do ETPC można byłoby zaliczyć także sądy apelacyjne, ale tylko w sprawach, w których od ich orzeczeń nie przysługuje środek zaskarżenia do SN[20]. Zdecydowana większość państw-stron protokołu nr 16 jednak ogranicza krąg uprawnionych sądów do sądów najwyższych w pełnym tego słowa znaczeniu. Wyjątkiem jest Rumunia, która w swojej deklaracji oprócz sądu kasacyjnego i sądu konstytucyjnego wskazała też 15 sądów apelacyjnych (i to bez żadnych ograniczeń)[21].

Moc wiążąca opinii

Jak już wspomniano powyżej, art. 5 protokołu jednoznacznie przesądza, że opinie doradcze ETPC nie są wiążące. Sąd krajowy, który wystąpił z wnioskiem, może więc nadal rozstrzygnąć sprawę według własnego uznania, odmawiając zastosowania się do interpretacji Konwencji przyjętej przez ETPC w opinii. Państwo-strona nie ma zaś obowiązku wykonania opinii, jak to jest w przypadku wyroków (art. 46 ust. 1 EKPC).  Jeśli jednak sąd rozstrzygnie sprawę zgodnie z opinią doradczą ETPC, to skarga wniesiona przez stronę czującą się mimo to pokrzywdzoną zostanie przez Trybunał uznana za niedopuszczalną.[22]

Nie oznacza to jednak, że opinia doradcza ETPC pozbawiona jest praktycznego znaczenia. Nie należy lekceważyć autorytetu, jakim ETPC cieszy się wśród prawników, w tym również i sędziów, którzy nierzadko podążają za jego poglądami nawet wtedy, gdy formalnie nie mają takiego obowiązku. W oficjalnym raporcie wyjaśniającym do protokołu nr 16 wskazuje się, że opinie doradcze tworzą „część orzecznictwa Trybunału”, a zatem „interpretacja Konwencji i jej Protokołów w takich opiniach byłaby analogiczna w swoich skutkach do interpretacyjnych elementów wyroków i postanowień Trybunału.”[23] Tymi „interpretacyjnymi elementami” są prawne uzasadnienia orzeczeń ETPC, które nie mają mocy wiążącej w sensie ścisłym, ale odgrywają ogromną rolę praktyczną, tworząc tzw. Konwencję sądową. Konwencja sądowa to zespół norm kreowanych przez Trybunał w drodze tzw. wykładni dynamicznej, która w imię dostosowywania Konwencji do zmieniających się czasów de facto (choć nie de iure) dokonuje uzupełnienia jej przepisów.  W doktrynie formułuje się wręcz pogląd, że „[s]ąd krajowy nie jest uprawniony do dokonywania wykładni przepisów samej Konwencji. Sąd krajowy jest jednak związany jej przepisami («Konwencja pisana») oraz orzecznictwem ETPC («Konwencja sądowa»)”[24].  

Ten nieformalny wpływ opinii doradczych na kształtowanie zobowiązań państw członkowskich dostrzegł Trybunał Sprawiedliwości UE, dopatrując się w nim zagrożenia dla swojej pozycji jako najważniejszego sądu europejskiego:  „mechanizm ustanowiony w powyższym protokole mógłby – zwłaszcza gdy w rachubę wchodzą prawa zagwarantowane w karcie praw podstawowych odpowiadające prawom uznanym w EKPC – naruszać autonomię i skuteczność procedury odesłania prejudycjalnego przewidzianej w art. 267 TFUE”[25].

W konsekwencji niektórzy komentatorzy postulują przyjęcie podobnego podejścia w odniesieniu do opinii doradczych: „opinie doradcze, podobnie jak inne rozstrzygnięcie strasburskie, stanowią autorytatywną wypowiedź Trybunału w Strasburgu na temat treści standardu ochrony praw i wolności gwarantowanego przez EKPCz i jako takie powinny być uwzględniane w procesie wykładni przepisów przez sądy lub trybunały w ramach przyznanych im kompetencji”[26].  Taki pogląd opiera się na swoistej wykładni art. 32 ust. 1 EKPC, zgodnie z którą, skoro „Trybunał jest właściwy do rozpoznania wszystkich spraw dotyczących interpretacji i stosowania Konwencji i jej protokołów”, to nikt poza nim nie może jej interpretować. Jeśli więc Konwencja ma zastosowanie w sprawie, to sąd musi podporządkować się jej wykładni ustalonej w adekwatnym orzecznictwie ETPC.  Pogląd ten jednak ignoruje jednoznaczne brzmienie art. 5 protokołu i rozmywa granicę między orzeczeniami a opiniami doradczymi, więc trudno go zaakceptować.

Trzeba jednak przyznać, że granica między opiniami doradczymi i orzeczeniami jest płynna w tym sensie, że ci sami sędziowie ETPC, którzy wydają opinie doradcze, wydają potem wyroki w sprawach naruszeń Konwencji, więc oczywiste jest, że będą oni kierowali się poglądami wyrażonymi przez samych siebie wcześniej. W tym sensie może dochodzić do przenoszenia standardów z formalnie niewiążących opinii doradczych do wyroków, które już muszą być wykonane przez państwo. W konsekwencji nawet państwa niebędące stronami protokołu nr 16 mogą zostać pośrednio «związane» poglądami z opinii doradczych przeniesionymi do dotyczących tych państw wyroków. 

Wnioski

1. Ratyfikacja protokołu nr 16 przez Rzeczpospolitą Polskę prowadziłoby do stworzenia kolejnego mechanizmu wspierającego rozwój tzw. prawotwórstwa sądowego, w ramach którego sądy pod pozorem interpretacji ogólnych przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka mogłyby nakładać na Polskę nowe zobowiązania niewynikające z tekstu EKPC, ale wyprowadzone z poglądów ETPC formułowanych w uzasadnieniach formalnie niewiążących opinii doradczych. Z uwagi na konstytucyjne upoważnienie sądów do samodzielnej kontroli zgodności ustaw z traktatami (w tym Konwencją), opinia doradcza ETPC mimo braku formalnej mocy wiążącej stanowiłaby dodatkową zachętę i argument do podważania przepisów ustawowych uznanych przez dany sąd za niezgodne z prawami człowieka.
2. Opinie doradcze ETPC mogą potencjalnie stanowić dodatkowe narzędzie do narzucania państwom rozwiązań systemowych zagadnień w sprawach takich jak granice ochrony życia zarówno w kontekście aborcji, jak i eutanazji, ustrój sądownictwa krajowego, instytucjonalizacja związków jednopłciowych czy dopuszczalność klauzuli sumienia.
3. Skala wpływu mechanizmu opinii doradczych na prawotwórstwo sądowe jest trudna do oszacowania, bo nie da się przewidzieć, które polskie sądy zostałyby upoważnione do występowania z wnioskami do ETPC, ani jak często by je kierowały.  Jeśli chodzi o pierwszy czynnik, to najprawdopodobniej upoważnione byłyby Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Konstytucyjny, a potencjalnie także i sądy apelacyjne. Jeśli chodzi o drugi czynnik, to z dotychczasowej praktyki innych państw wynika, że takie wnioski są kierowane rzadko – przez 6 lat obowiązywania protokołu nr 16, sądy skierowały w sumie zaledwie 10 wniosków (z 5/23 państw-stron).
4. Najpotężniejszym narzędziem prawotwórstwa pozostającym w dyspozycji ETPC pozostają wyroki. To w nich kształtowany jest przede wszystkim standard konwencyjny i to one mają formalną moc wiążącą (art. 46 ust. 1 EKPC). Opinie doradcze w części stanowią odzwierciedlenie linii orzeczniczej ukształtowanej wyrokami, a w części same kształtują nowe standardy, pośrednio wpływając na treść późniejszych wyroków.