Główne tezy

• Projektowana wysokość grzywien, po porównaniu z miesięczną pensją przeciętnego Polaka okazuje się znacznie odbiegać od podobnych rozwiązań w innych państwach europejskich i może budzić wątpliwości co do zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

• Kluczowe znaczenie dla zwiększenia bezpieczeństwa ruchu drogowego ma poprawa stanu technicznego infrastruktury drogowej oraz organizacji ruchu drogowego.

• Podniesienie maksymalnej wysokości grzywny za wszystkie wykroczenia umieszczone w rozdziale XI kodeksu wykroczeń (przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji), zamiast podwyższenia sankcji za poszczególne wykroczenia, doprowadzi do stworzenia niespójnego systemu, w którym tej samej karze podlegają czyny o różnym stopniu szkodliwości, a jednocześnie niektóre przestępstwa karze się łagodniej niż wykroczenia.

 

1. Uwagi wprowadzające

 

Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, przedstawiony na posiedzeniu Rady Ministrów dnia 13 lipca 2021 r. przez Ministerstwo Infrastruktury[1] i skierowany do sejmu 5 sierpnia 2021 r[2].

Jak zaznacza wnioskodawca w uzasadnieniu[3], projekt posiada dwa główne cele: wsparcie osób najbliższych ofiar przestępstw drogowych ze skutkiem śmiertelnym oraz poprawę bezpieczeństwa na drogach poprzez zaostrzenie walki z przestępstwami drogowymi. Niniejsza opinia skupi się na analizie proponowanych przepisów związanych z drugim z wymienionych celów, w szczególności na zawartej w projekcie podwyżce grzywien za wykroczenia.

Na analizę złożą się:

• opis treści oraz uzasadnienia projektu w zakresie zmian dotyczących podwyżki grzywien za wykroczenia drogowe,
• porównanie proponowanych zmian prawnych z systemami karania za wykroczenia drogowe w wybranych państwach europejskich oraz ocenienie na tej podstawie przydatności proponowanych przepisów,
• ocenienie niezbędności proponowanych zmian oraz wskazanie skutecznych alternatyw,
• przedstawienie wniosków z analizy projektu.

 

2. Opis projektu ustawy

Art. 3 pkt 1 projektu zakłada nowelizację ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń poprzez podwyższenie górnej granicy zagrożenia karą grzywny z 5 tys. zł do 30 tys. zł w przypadku wykroczeń zawartych w rozdziale XI kodeksu, czyli wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji. Zauważyć trzeba, iż rozdział ten obejmuje takie wykroczenia jak przekraczanie dopuszczalnej prędkości na chodniku lub na drodze dla pieszych  przez kierującego rowerem lub hulajnogą elektryczną (art.  86a kodeksu wykroczeń) czy też prowadzenie pojazdu bez wymaganych przepisami świateł (art. 88), ale także czyny poważniejsze, jak prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu (art. 87) czy niszczenie drogi publicznej (art. 99 § 1 pkt 2).

 

Dodatkowo kolejne punkty art. 3 określają wyższe kary minimalne, m.in. za wyprzedzanie pojazdu na przejściu dla pieszych, przekroczenie prędkości o ponad 30 km/h (kara nie niższa niż 1,5 tys. zł), niezastosowanie się do zakazu wyprzedzania (kara nie niższa niż 1 tys. zł), omijanie opuszczonych zapór lub półzapór, wjeżdżanie na przejazd kolejowy w sytuacji, gdy po drugiej stronie nie ma miejsca do kontynuowania jazdy (kara nie niższa niż 2 tys. zł), prowadzenie pojazdu mechanicznego pod wpływem alkoholu (kara nie niższa niż 2,5 tys. zł). Art. 3 pkt 3 wprowadza ponadto wykroczenie w postaci nieustąpienia pierwszeństwa pieszemu (zmuszenia go do zatrzymania, zwolnienia lub przyśpieszenia kroku), podlegające karze nie niższej niż 1,5 tys. zł.

Wartą wyróżnienia zmianę stanowi art. 3 pkt 2 projektu, nadający nową treść art. 86 Kodeksu wykroczeń, dotyczącemu wykroczenia polegającego na zagrożeniu bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Projekt dodaje wykroczenie skutkowe, przewidujące w sytuacji, gdy zagrożenie stworzone przez sprawcę doprowadziło do uszkodzenia mienia lub spowodowania lekkiego uszczerbku na zdrowiu (naruszenie czynności narządu ciała lub rozstrój zdrowia trwający nie dłużej niż 7 dni), karę grzywny nie mniejszą niż 1,5 tys. zł. Zmiana ma na celu usunięcie wątpliwości występujących w orzecznictwie odnośnie zakresu art. 86 kodeksu wykroczeń, wynikłych z faktu nieobjęcia penalizacją w rozdziale XX kodeksu karnego wypadku w komunikacji skutkującego lekkimi obrażeniami ciała. Projekt zakłada również zaostrzenie kary do 3 tys. zł, jeśli w ciągu 2 lat przed popełnieniem wykroczenia sprawca, kierując pojazdem mechanicznym, popełnił inne wykroczenie w ruchu drogowym.

Ponadto, zgodnie z art. 8 pkt 1 lit. a projektu, do 5 tys. zł (a w przypadku zbiegu wykroczeń do 6 tys. zł) miałaby zostać podniesiona wysokość grzywny, którą można nałożyć w postępowaniu mandatowym.

W uzasadnieniu projektu wnioskodawca zaznacza, że kwestia zaostrzenia kar wobec przestępców drogowych jest “jednym z najbardziej palących problemów społecznych w Polsce”. Wnioskodawca wskazuje na statystki, świadczące o tym, że zdecydowana większość wypadków drogowych zachodzi z winy kierujących. Pomimo spadku całkowitej liczby wypadków w 2020 r. (zdaniem wnioskodawcy na skutek epidemii COVID), w tym samym roku odnotowano wzrost wypadków z winy kierowców znajdujących się pod wpływem alkoholu. Co więcej, zgodnie z raportem Europejskiej Rady Bezpieczeństwa Transportu[4], w roku 2020 Polska miała najwyższy w Europie wskaźnik zgonów na drogach na miliard przebytych kilometrów. Pod względem liczby zgonów na drogach na milion mieszkańców Polska znalazła się na piątym miejscu, wyprzedzona jedynie przez Łotwę (w uzasadnieniu projektu błędnie określoną jako Litwę), Serbię, Bułgarię oraz Rumunię. Dalej wnioskodawca przypomina, że wypadki drogowe to także straty dla gospodarki, które w 2018 r. osiągnęły poziom 2,1% polskiego PKB[5].

Twórcy projektu określają proponowane zmiany jako wzmocnienie prewencyjnej i sprawiedliwościowej funkcji prawa karnego, będące odpowiedzią na problem o wysokiej szkodliwości społecznej oraz nadające większą spójność aksjologiczną regulacjom karnym poprzez usunięcie uprzywilejowanej pozycji sprawców przestępstw drogowych.

 

3. Perspektywa porównawcza.

Dla oceny adekwatności proponowanych rozwiązań względem zamierzonego celu właściwym wydaje się porównanie projektowanych przepisów z analogicznymi rozwiązaniami prawnymi w wybranych państwach Europy. Pozwoli to zorientować się jaka jest europejska norma w zakresie karania za przestępstwa drogowe, a także, czy w krajach, które obrały metody podobne do zawartych w omawianym projekcie, istotnie nastąpił wzrost bezpieczeństwa na drogach. Podstawowym kryterium porównawczym będzie zestawienie wysokości poszczególnych grzywien ze średnim miesięcznym wynagrodzeniem w danym państwie.

Wielka Brytania

W Zjednoczonym Królestwie przekroczenie prędkości grozi mandatem w wysokości co najmniej 100 funtów, w razie odmówienia przyjęcia mandatu sąd może nałożyć grzywnę do 1 tys. funtów (2,5 tys. w wypadku przekroczenia na autostradzie)[6]. W roku 2017 podniesiono ponadto kary za znaczne przekroczenia prędkości, uzależniając je od zarobków sprawcy wykroczenia (od 75% do 175% tygodniowego wynagrodzenia)[7]. Zatrzymanie podczas jazdy pod wpływem alkoholu grozi trzymiesięcznym pobytem w więzieniu, zakazem kierowania pojazdami, a także grzywną do 2,5 tys. funtów.

Średnie wynagrodzenie miesięczne brutto w Wielkiej Brytanii w 2019 r. wynosiło 3873,71 euro[8]. Zakres kar między 100, a 2,5 tys. funtów odpowiada zatem w przybliżeniu spektrum od 3% do 75% miesięcznej pensji przeciętnego obywatela Zjednoczonego Królestwa[9].

Niemcy

Kara pieniężna za przekroczenie prędkości w Republice Federalnej Niemiec jest uzależniona od miejsca oraz skali przekroczenia. Poza miastem wykroczenie grozi mandatem od 10 do 600 euro[10]. W mieście zakres ten wynosi 15 - 680 euro. W najbliższym czasie planowane jest zaostrzenie przepisów, po którym sumy te miałyby zostać podwyższone do odpowiednio: 20 - 700 euro oraz 30 - 800 euro. Kary za kierowanie pojazdem pod wpływem alkoholu uzależnione są od stężenia alkoholu we krwi, a także od tego, czy sprawca dopuszczał się już wcześniej tego czynu. Grzywna może w tym wypadku wynieść od 250 do 1500 euro[11]. Kara za niezatrzymanie się na czerwonym świetle, w zależności od skutków wykroczenia, może wynieść od 90 do 360 euro[12]. Korzystanie z telefonu komórkowego w trakcie kierowania pojazdem grozi karą od 100 do 200 euro[13]. Wykroczenia związane z naruszeniem zasad pierwszeństwa mogą kosztować sprawcę sumę od 10 do 120 euro[14].

Średnie miesięczne wynagrodzenie brutto w Niemczech w 2019 r. wyniosło 4348,73 euro. Przekroczenie prędkości grozi zatem uszczerbkiem majątkowym w wysokości w przybliżeniu od 0,23% do 16% średniej pensji. Po planowanym podwyższeniu wartości mandatów będzie to 0,34% - 18%. Jazda pod wpływem alkoholu oznacza mandat odpowiadający 6% - 35% miesięcznego wynagrodzenia przeciętnego Niemca.

Szwecja

Przekroczenie prędkości grozi w Szwecji mandatem w wysokości od 2 tys. do 4 tys. koron szwedzkich na drogach z ograniczeniem prędkości do 50 km/h oraz od 1,5 tys. do 4 tys. koron w przypadku dróg z ograniczeniem powyżej 50 km/h[15]. Przejazd na czerwonym świetle karany jest mandatem 3 tys. koron szwedzkich, nieustąpienie pierwszeństwa - 2 tys. koron, niezachowanie odpowiedniego odstępu od pojazdu z przodu - 2 tys. koron.

Średnie miesięczne wynagrodzenie brutto w Szwecji w 2019 r. osiągnęło sumę 3634,38 euro. Przekroczenie prędkości karane jest więc mandatami odpowiadającymi w przybliżeniu od 4% do 11% pensji przeciętnego Szweda. W przypadku kary za przejazd na czerwonym świetle jest to 8%, a przy nieustąpieniu pierwszeństwa - 5%.

Francja

We francuskim systemie prawnym wykroczenia drogowe podzielone są na pięć klas, do których przyporządkowane są odpowiednio maksymalne kwoty mandatów. Popełnienie wykroczenia z I klasy (np. złamanie zasad parkowania) grozi karą do 38 euro, II klasy (np. zmiana pasa bez włączenia kierunkowskazu, brak zaświadczenia o ubezpieczeniu pojazdu) - do 150 euro, III klasy (np. przekroczenie prędkości do 20 km/h na drodze z ograniczeniem większym niż 50 km/h) - do 450 euro, IV klasy (np. korzystanie z telefonu w trakcie kierowania pojazdem, jazda bez zapiętego pasa bezpieczeństwa, przejazd na czerwonym świetle, jazda pod wpływem alkoholu, jazda bez oświetlenia, przekroczenie prędkości do 50 km/h) - do 750 euro, V klasy (przekroczenie prędkości o ponad 50 km/h) - do 1,5 tys. euro lub do 3 tys. euro w przypadku recydywy[16].

Średnie miesięczne wynagrodzenie brutto we Francji w 2019 r. wyniosło 3045,60 euro. Wykroczenie z I klasy oznacza zatem maksymalny mandat odpowiadający w przybliżeniu 1% przeciętnej pensji, z II klasy – 5%, III klasy – 15%, IV klasy – 25%, V klasy – 49% (99% w przypadku recydywy).

Litwa

Mandaty za przekroczenie prędkości na Litwie uzależnione są od stopnia przekroczenia. Jeśli wynosi ono poniżej 10 km/h, kara zamyka się w zakresie 12-30 euro, dalej odpowiednio: do 20 km/h - do 30 euro, do 30 km/h - do 90 euro, do 40 km/h - do 170 euro, do 50 km/h - do 230 euro, powyżej 50 km/h - do 700 euro[17]. Prowadzeniu pojazdu pod wpływem alkoholu lub pod wpływem środków odurzających grozi karą od 800 do 1,1 tys. euro.  Jazda bez zapiętych pasów karana jest mandatem w wysokości 30 - 50 euro.

Średnie miesięczne wynagrodzenie brutto na Litwie w 2019 r. wynosiło 1199,17 euro. Oznacza to, że zakres kar za przekraczanie prędkości odpowiada w przybliżeniu spektrum od 1% do 58% pensji. Prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu oznacza karę wynoszącą 67% - 92% miesięcznego wynagrodzenia przeciętnego Litwina.

 

Tabela 1: Kary za wybrane wykroczenia w omawianych państwach europejskich (kwoty mandatów w euro wraz z procentowym stosunkiem do średniego wynagrodzenia)

	Przekroczenie prędkości (minimalny mandat)	Przekroczenie prędkości (maksymalny mandat)	Przekroczenie prędkości o ponad 30 km/h (minimalny mandat)	Kierowanie pojazdem pod wpływem alkoholu	Nieustąpienie pierwszeństwa pieszemu
Wielka Brytania	116,77€ (3%)	2919,23€ (75%)	125% tygodniowego dochodu (minimum 116,77€ (3%))	do 2919,23€ (75%)	116,77€ (3%)[18]
Niemcy	10€ (0,23%)	680€ (16%)	120€ (3%)	do 1500€ (35%)	80€ (2%)
Szwecja	196,37€ (4%)	392,74€ (11%)	354,58€ (10%)	do 392,74€ (11%)[19]	295,69€ (8%)
Francja	-	3000€ (99%)	450€ (15%)	do 750€ (25%)	135€ (4%)[20]
Litwa	12€ (1%)	700€ (58%)	90€ (7,5%)	do 1100€ (92%)	60-90€ (5%-7,5%)
Polska (obecnie)	-	110,29€ (10%)	44€ (4%)[21]	do 1102,88€ (96%)	76,93€ (7%)[22]
Polska (według projektu ustawy)	-	1102,88€ (96%)	329,61€ (29%)	do 6617,03€ (571%)	od 329,61€ (29%)

 

Jak wynika z przedstawionych wyżej danych, we wszystkich omówionych państwach maksymalna wysokość mandatów oraz grzywien nie przekracza kwoty średniego wynagrodzenia w danym kraju. Dodatkowo, w każdym z opisanych przykładów wysokość poszczególnych grzywien jest przyporządkowana do konkretnych wykroczeń.

Należy zatem zauważyć, że projekt ustawy o prawie drogowym wyraźnie odbiega od rozwiązań przyjętych w innych państwach europejskich. Średnie miesięczne wynagrodzenie brutto w roku 2019 w Polsce wyniosło 1150,67 euro. Oznacza to, iż proponowana maksymalna wartość mandatu (5 tys. zł) odpowiadałaby około 95% przeciętnej polskiej pensji, maksymalna grzywna zaś (30 tys. zł) - 571%. Choć zatem inne państwa również w ostatnich latach podwyższały kwoty mandatów lub planują to uczynić, żadne nie zdecydowało się na tak radykalne zmiany jak te postulowane przez polski rząd. Ponadto, projekt nie przewiduje zróżnicowania maksymalnych kar w stosunku do konkretnych wykroczeń, co, jak wspomniano, stanowi standard w opisanych wcześniej państwach.

Na osobną uwagę zasługuje porównanie wysokości mandatów z faktycznym bezpieczeństwem na drogach. Analiza przedstawionych państw wykazuje, że wysokość kary nie zawsze jest tożsama ze zwiększeniem bezpieczeństwa na drogach. W Szwecji stosunek wartości najwyższego mandatu za przekroczenie prędkości do miesięcznej pensji odpowiada analogicznemu stosunkowi w Polsce (11% wobec polskich 10%). Pomimo to w przedstawionym przez Europejską Radę Bezpieczeństwa Transportu raporcie nt. bezpieczeństwa w 2020 r., w statystyce liczby zgonów w wypadkach na milion mieszkańców Szwecja plasuje się na drugim miejscu od końca, Polska zaś zajmuje piąte miejsce[23]. Z kolei Litwa, w której mandaty po podwyżce z roku 2016[24] stały się dużo dotkliwsze od polskich, w wymienionym rankingu plasuje się zaraz za Polską. Należy wobec tego uznać, że wysokość kar za wykroczenia nie jest kluczowym czynnikiem dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

 

 

4. Potrzeba proponowanych przepisów.

Bezpieczeństwo na drogach stanowi niewątpliwie cenną wartość. Statystyki przytoczone w uzasadnieniu projektu ustawy muszą budzić zaniepokojenie i wskazuje na potrzebę zmian. Jak jednak wykazano w poprzednim rozdziale, zaostrzenie kar za wykroczenia nie ma znaczenia decydującego dla rozwiązania tego problemu. Co więcej, można wskazać sposoby, które prawdopodobnie okażą się skuteczniejsze, a jednocześnie nie miałyby tak drastycznego charakteru, jak proponowane przepisy.

Tezę tę potwierdza analiza raportu Naczelnej Izby Kontroli z 2011 r. pt. “Informacja o wynikach kontroli bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce”[25]. Raport dotyczy wyników kontroli przeprowadzonych przez NIK w latach 2000-2010.

Główną przyczynę wypadków zgodnie z raportem stanowił zły stan techniczny infrastruktury drogowej. Autorzy wskazywali, że polskie drogi należą do najgorszych w Europie. Gęstość polskich dróg również znacząco odstaje od europejskiej normy. Większość sieci dróg posiada nawierzchnię niedostosowaną do przenoszenia nacisków 11,5 ton/oś, wbrew wymogom Unii Europejskiej, co prowadzi do powstawania nawet kilkucentymetrowych kolein wskutek przejazdu ponadgabarytowych pojazdów. Jako główne źródło niezadowalającego stanu dróg publicznych raport wskazuje nierzetelne wywiązywanie się z ustawowych obowiązków w zakresie utrzymania, remontów, budowy i ochrony dróg przez organy administracji drogowej.

Kolejną przyczynę zagrożeń bezpieczeństwa stanowią w opinii autorów raportu system szkolenia i egzaminowania kierowców oraz stan techniczny pojazdów. W obu przypadkach ponownie główną winę ponoszą nierzetelne organy administracyjne. Raport zwraca uwagę na brak efektywnego nadzoru nad ośrodkami szkolenia kierowców oraz stacjami kontroli pojazdów przez starostów i wojewodów, co prowadzi do dopuszczania do ruchu niedostatecznie przygotowanych kierowców oraz pojazdów, których stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ruchu.

Jako zarzewie zagrożeń dla bezpieczeństwa na drogach raport wskazywał ponadto nieprawidłowości w organizacji ruchu drogowego. Wśród przykładów autorzy wymieniają brak projektów organizacji ruchu, brak kontroli warunków bezpieczeństwa przez zarządy dróg, niedostateczny nadzór nad zarządami dróg, opóźnienia w wydawaniu przepisów drogowych, a także zdewastowane znaki drogowe i inne urządzenia bezpieczeństwa.

Wnioski i rekomendacje autorów raportu Naczelnej Izby Kontroli zawierały m.in. następujące postulaty:

• przyśpieszenie poprawy stanu technicznego sieci dróg publicznych poprzez dostosowanie parametrów tych sieci do standardów UE – w wyniku opracowania, a następnie realizacji spójnego systemu budowy i modernizacji oraz finansowania infrastruktury drogowej,
• usprawnienie organizacji ruchu drogowego, w tym na skrzyżowaniach dróg z liniami kolejowymi oraz zwiększenia nadzoru nad działalnością organów zarządzających ruchem,
• utworzenie skutecznego systemu szkolenia kierowców do bezpiecznego uczestnictwa w ruchu drogowym,
• zmiana systemu dopuszczania pojazdów do ruchu drogowego, której skutkiem byłoby wyeliminowanie z ruchu pojazdów o złym stanie technicznym
• przyśpieszenie rozwoju tzw. transportu multimodalnego (kombinowanego), w celu zmniejszenia natężenia ruchu ciężkiego transportu samochodowego na drogach publicznych, zwłaszcza krajowych,
• utworzenie i wdrożenie zintegrowanego systemu bezpieczeństwa w transporcie, eliminującego instytucjonalne rozproszenie kompetencji i działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Z pewnością część informacji zawartych w omówionym raporcie w ciągu dziesięciu lat uległa dezaktualizacji. Niewątpliwie jednak w trakcie opracowywania rządowego projektu, mającego na celu zwiększenie bezpieczeństwa na drogach, powinna była zostać dokonana analiza obecnej sytuacji w kontekście uwag zawartych w raporcie NIK i ocena, na ile pozostają one aktualne.

Wnioski przedstawione w raporcie NIK nie są odosobnione. W „Narodowym Programie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020”[26] jako główne cele programu, obok kształtowania bezpiecznych zachowań uczestników ruchu drogowego i jazdy z bezpieczną prędkością, wymieniono także dostosowanie infrastruktury drogowej do podstawowych standardów bezpieczeństwa ruchu drogowego, promowanie i eksploatację bezpiecznych pojazdów, rozwój ratownictwa na drogach oraz rozwój systemu zarządzania bezpieczeństwem ruchu drogowego.

Podobne oceny zawiera przygotowany przez Polską Izbę Ubezpieczeń dokument „Strategia poprawy bezpieczeństwa drogowego w Polsce”[27]. Pisząc o przyczynach zagrożeń bezpieczeństwa w ruchu drogowym, autorzy wskazują m. in. na niewybaczającą błędów infrastrukturę drogową (definiowaną jako infrastruktura zawierająca niebezpieczne elementy lub niezawierająca elementów ochronnych uczestników ruchu, gdzie błąd popełniony przez kierowcę może z wysokim prawdopodobieństwem skutkować wypadkiem drogowym), a także kierowanie starymi modelami samochodów. Ponadto, zgodnie z danymi przedstawionymi w strategii, szczególnie częstymi sprawcami wypadku są osoby poniżej trzydziestego roku życia. Informacja ta zdaje się potwierdzać podnoszone przez Naczelną Izbę Kontroli wątpliwości w stosunku do poziomu szkolenia nowych kierowców.

Wśród postulatów podniesionych przez autorów dokumentu, obok sugestii zaostrzenia kar za wykroczenia i przestępstwa drogowe, znajdują się również propozycje odnoszące się do poprawy infrastruktury, takie jak usprawnienie skrzyżowań, likwidacja niebezpiecznych elementów pobocza, poprawa oświetlenia dróg w szczególnie niebezpiecznych miejscach oraz usprawnienie przejść dla pieszych. Strategia przedstawia także projekty działań informacyjnych i edukacyjnych w postaci poprawy edukacji na temat bezpieczeństwa w programie szkolnym, rozszerzenia oferty jazd doszkalających oraz zachęcania przedsiębiorstw do inwestowania w bezpieczną infrastrukturę.

Przy ocenie przydatności proponowanych przepisów na osobną uwagę zasługuje raport Naczelnej Izby Kontroli z 2019 r. dotyczący dochodzenia należności Skarbu Państwa z tytułu mandatów karnych[28]. Według autorów system dochodzenia należności z tytułu mandatów w Polsce jest od wielu lat nieskuteczny, o czym świadczy fakt, iż nie płaci ich niemal połowa ukaranych. Przynosi to konkretne straty Skarbowi Państwa. W 2018 r. kwota zaległości z tytułu niezapłaconych mandatów wynosiła około 378 milionów złotych. W tym kontekście pozytywnie należy ocenić rozwiązania zniechęcające do nieopłacania mandatu proponowane w projekcie ustawy, takie jak zerowanie punktów karnych dopiero po uiszczeniu płatności (art. 11 pkt 2 lit. B tiret pierwsze projektu) oraz umożliwienie organom Krajowej Administracji Skarbowej zaliczania nadpłaty podatkowej na poczet niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (art. 7 projektu).

 

Wątpliwości co do zgodności projektowanych przepisów z zasadą proporcjonalności.

Zgodnie z art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie konstytucyjnej wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony co najmniej jednej z sześciu przesłanek materialnych, czyli bezpieczeństwa lub porządku publicznego państwa, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jak wynika z treści przepisu ustawy zasadniczej, aby ustawa ograniczająca prawa i wolności jednostki była zgodna z zasadą proporcjonalności, środki przez nią wprowadzane muszą być w stanie doprowadzić do oczekiwanego rezultatu (zasada przydatności), być środkiem najmniej uciążliwym (zasada konieczności) oraz przynosić korzyści uzasadniające ciężar nałożony na jednostkę poprzez ograniczenie jej praw (zasada proporcjonalności sensu stricto)[29].

Kary dla sprawców wykroczeń drogowych bez wątpienia stanowią ochronę wartości konstytucyjnych. Brak bezpieczeństwa na drogach nie tylko zagraża zdrowiu publicznemu, ale także narusza wolności i prawa uczestników ruchu. Należy jednak wyrazić wątpliwość, czy tak znaczne zaostrzenie kar jest środkiem spełniającym zasadę proporcjonalności.

Zarówno porównanie z rozwiązaniami w innych krajach europejskich, jak i analiza danych zawartych w opisanych wcześniej dokumentach budzą zastrzeżenia co do proporcjonalności proponowanych przepisów. Brak decydującego wpływu wysokości grzywien na poziom bezpieczeństwa w takich krajach jak Szwecja czy Litwa stanowi poważny argument za uznaniem, że w obecnej postaci projekt ustawy nie spełnia zasady przydatności. Jak wskazano wcześniej, również konieczność zaostrzenia kar wydaje się dyskusyjna, gdyż można wskazać mniej uciążliwe, a jednocześnie pewniejsze co do skutków alternatywy, jak ulepszenie infrastruktury oraz organizacji ruchu drogowego. Wreszcie porównanie stosunku proponowanych wysokości grzywien do standardu europejskiego wykazuje wyraźnie, że korzyści z postulowanych rozwiązań nie będą współmierne do obciążenia, jakie zostałoby nałożone na obywateli.

 

5. Niektóre z pozostałych wad projektu.

Nawet uznając ogólną ideę projektu ustawy za zasadną, nie można pominąć jego szczegółowych niedociągnięć, na które zwracano uwagę w debacie publicznej. Wskazywano[30] przede wszystkim na poważne konsekwencje zamysłu projektodawcy zmierzającego do podniesienia (do tak samo wysokiego poziomu)

kary za wszystkie wykroczenia z XI rozdziału kodeksu wykroczeń, zamiast zaostrzyć sankcje za poszczególne czyny. W rezultacie szczególnie groźne wykroczenia zostały zrównane z tymi o znacznie niższym poziomie szkodliwości, jak na przykład prowadzenie nieoświetlonego pojazdu. Co więcej, w niektórych przypadkach poważne naruszenia prawa będą obciążone niższą karą niż te mniej szkodliwe. Przykładem może być wspomniana wcześniej zmiana art. 86 kodeksu wykroczeń, wprowadzająca oddzielną karę za spowodowanie na skutek wypadku lekkiego uszczerbku na zdrowiu. Choć zamysł tej nowelizacji jest godny pochwały, w zaproponowanej formie doprowadzi ona do sytuacji, w której sprawca ciężkiego uszczerbku, karany na podstawie kodeksu karnego, będzie ukarany karą pozbawienia wolności oraz grzywną niższą od tej, która grozi za wykroczenie. Zamiast zatem wprowadzać zapowiadaną w uzasadnieniu “większą spójność aksjologiczną”, w istocie projekt prowadzi do obniżenia spójności przepisów.

Podkreślano także[31], iż za projektem ustawy nie podąża uporządkowanie organizacji ruchu drogowego, np. w sferze znaków drogowych, z których znaczna część ustawiona jest nielegalnie. Prowadzić to może do sytuacji, w której wysokie mandaty będą przez kierowców zaskarżane, co narazi skarb państwa na niepotrzebne koszty postępowań sądowych.

Wytykano[32] ponadto potencjalne negatywne konsekwencje proponowanych przepisów polegające na skłanianiu do korupcji i wyłudzeń.

 

Wnioski

Przepisy zaostrzające kary za wykroczenia drogowe przedstawione w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw odbiegają od standardów przyjętych w innych państwach europejskich. Nie wychodzą również naprzeciw kluczowym przyczynom problemu niskiego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto brak zróżnicowania podwyżek sankcji w stosunku do konkretnych czynów, a także brak jednoczesnej ingerencji w przepisy dotyczące przestępstw drogowych, muszą prowadzić do sytuacji, w której kara za czyny o wysokiej szkodliwości będzie wyższa od kary za mniej groźne wykroczenia. Z tych względów należy stwierdzić, iż projekt wymaga istotnych korekt.