Wiele zarzutów wobec nowelizacji prawa o zgromadzeniach jest nieuzasadnionych, ale wymaga ona zmian

fotolia.com

Senackie komisje Praw Człowieka, Praworządności i Petycji oraz Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej będą dziś wieczorem rozpatrywać uchwaloną przez Sejm ustawę o zmianie ustawy - Prawo o zgromadzeniach autorstwa grupy posłów PiS. Chociaż wiele zarzutów wobec nowelizacji jest nieuzasadnionych, przyjęte w niej rozwiązania wymagają zmian. Propozycje, które pozwolą ograniczyć automatyzm działania organów państwa w zakresie stosowania przepisów ustawy, mogą dzisiaj rozpatrzyć senackie komisje.

Wbrew doniesieniom części mediów, nowa ustawa dotycząca zgromadzeń nie dokonuje w obecnym stanie prawnym zasadniczych zmian. Najważniejsze jej elementy to wprowadzenie tzw. „zgromadzeń cyklicznych”, czyli takich, które odbywają się w tym samym miejscu regularnie od co najmniej trzech lat oraz potwierdzenie szczególnej ochrony zgromadzeń organizowanych przez władze publiczne, kościoły i związki wyznaniowe. Te ostatnie już dziś wyłączone są spod obowiązywania nowelizowanej ustawy i nie podlegają ustalonym w niej regułom pierwszeństwa ani normom dotyczącym zgłoszeń – dlatego dokonywane w tym zakresie modyfikacje stanowią raczej próbę uporządkowania przepisów niż wprowadzenie z gruntu nowego, nieistniejącego wcześniej ograniczenia. Wprowadzenie instytucji „zgromadzeń cyklicznych” ma natomiast stanowić uzupełnienie dotychczasowych reguł dotyczących pierwszeństwa przeprowadzania zgromadzeń opartych na zasadzie pierwszeństwa zgłoszeń, które niejednokrotnie omijano m.in. poprzez zgłaszanie zgromadzeń kilkudniowych na znanej powszechnie trasie corocznych manifestacji.

Zarazem jednak aktualne sformułowanie szeregu propozycji może w niektórych przypadkach powodować wątpliwości interpretacyjne, a w innych prowadzić do automatyzmu działania organów administracji publicznej. Dlatego – chociaż założenia nowej ustawy nie stanowią istotnego zagrożenia dla wolności zgromadzeń – część jej przepisów wymaga pilnej modyfikacji. Eksperci Instytutu „Ordo Iuris” przygotowali propozycje poprawek, których uchwalenie przez Senat zapewni wyższy standard ochrony tej podstawowej wolności obywatelskiej. Stanowią one także odpowiedź na wątpliwości części opinii publicznej, która formułuje obawy wobec wprowadzanych zmian.

Przygotowane poprawki zostały oparte przede wszystkim na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 roku (K 44/12), w którym uznał on za niezgodne z Konstytucją liczne przepisy wprowadzone do prawa o zgromadzeniach z inicjatywy ówczesnego Prezydenta, Bronisława Komorowskiego. Jednym z najważniejszych zarzutów Trybunału do tej ustawy było wprowadzenie w niej w zasadzie automatycznego zakazu jednoczesnego odbywania dwóch zgromadzeń w tym samym miejscu. Trybunał uznał, że w każdej sytuacji organy władzy powinny sprawdzić, czy nie da się tych zgromadzeń bezpiecznie przeprowadzić – i dopiero gdy nie jest to możliwe, mają prawo wydać decyzję o zakazie. Automatyczny zakaz mógłby powodować nieuzasadnione utrudnienia w realizacji praw obywatelskich – a ponadto, jak wskazywał wówczas Trybunał, stanowiłby wyraz stawiania komfortu urzędnika ponad wygodę obywatela

Opierając się na tym rozumowaniu Eksperci Instytutu „Ordo Iuris” proponują, aby – zachowując istniejące już obecnie odrębności dotyczące organizacji uroczystości państwowych, samorządowych i religijnych – nie zakazywać automatycznie odbywania w ich miejscu innych zgromadzeń, jeśli da się zapewnić ich pokojowy, niezakłócający tych uroczystości przebieg. Podobna zmiana powinna dotyczyć kolizji między zgromadzeniami „zwykłymi” a „cyklicznymi” – racja stojąca za uszczegółowieniem reguł pierwszeństwa nie uzasadnia w tym przypadku całkowitej blokady innych demonstracji, jeśli tylko mogą się one odbyć bez zagrożenia dla życia i zdrowia ich uczestników.

Oprócz tych poprawek „Ordo Iuris” proponuje także, aby decyzje co do zgromadzeń „cyklicznych” wydawał – tak jak co do zgromadzeń „zwykłych” – prezydent miasta lub inny organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. W myśl uchwalonej przez Sejm ustawy, organem kompetentnym miałby być wojewoda. Pozwoli to uniknąć chaosu decyzyjnego w sytuacji, w której dwa zgromadzenia mogłyby ze sobą kolidować, a zarazem zapewni realizację zasady pomocniczości.

Inne przygotowane poprawki obejmują m.in. wykreślenie przepisu o stu metrach jako minimalnym dystansie między dwiema manifestacjami – w pewnych sytuacjach można zapewnić ich pokojowy przebieg przy znacznie mniejszej odległości. Proponuje się także wyznaczenie wcześniejszych terminów końcowych zgłaszania zgromadzeń cyklicznych, co realizowałoby ratio legis proponowanych zmian, a jednocześnie zredukowałoby prawdopodobieństwo kolizji zgromadzenia cyklicznego ze zgromadzeniem zgłoszonym wcześniej na zasadach ogólnych. Inne poprawki zakładają m.in. zniesienie wymogu, by zgromadzenia cykliczne odbywające się mniej niż cztery razy w roku organizowane były w dniach świąt państwowych i narodowych oraz doprecyzowanie pojęcia „tego samego miejsca i czasu” występującego w przepisach przyjętych regulujących przypadki kolizji terminów dwóch lub większej liczby zgromadzeń.