Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie wdrażania postanowień Traktatu o Unii Europejskiej dotyczących obywatelstwa unijnego. W dokumencie oceniono stan obywatelstwa UE i wskazano obszary, w których potrzebne są postępy w celu wzmocnienia praw i ochrony obywateli UE. Idea obywatelstwa Unii Europejskiej wzbudza kontrowersje z punktu widzenia suwerenności krajów członkowskich czy integracji społecznej.
Krytyka samej idei obywatelstwa UE
Obywatelstwo Unii Europejskiej jest instytucją, która słusznie wzbudza krytykę. Jest wiele zasadniczych problemów, z którymi wiąże się ta koncepcja, w tym osłabienie suwerenności państw członkowskich, problemy z integracją społeczną czy zbyt szerokim zdefiniowaniem obywatelstwa UE. Zarzuty dotyczące unijnego obywatelstwa pojawiły się w debacie publicznej m.in. w 2016 r. podczas referendum w Wielkiej Brytanii w sprawie członkostwa w UE. Jednym z głównych argumentów zwolenników Brexitu było stwierdzenie, że obywatelstwo unijne prowadzi do utraty suwerenności Wielkiej Brytanii[1]. Podobnie w 2019 r., w czasie kampanii wyborczej do Parlamentu Europejskiego, prawicowe partie polityczne w wielu państwach członkowskich krytykowały obywatelstwo UE, twierdząc, że prowadzi do utraty kontroli nad granicami, co zresztą dzisiaj, w 2024 roku sprawdza się jak przepowiednia[2].
Problemy z integracją społeczną
Kolejnym argumentem krytykującym obywatelstwo UE jest stwierdzenie, że prowadzi ono do problemów z integracją społeczną. Obywatele Unii pochodzą z różnych kultur i mają różne doświadczenia życiowe. Może to wywoływać trudności w integracji społecznej, wzrostu przestępczości i radykalizacji nastrojów społecznych.
Zagrożenie dla bezpieczeństwa państw Unii Europejskiej
Obywatele UE, którzy nie mają realnego związku z Unią Europejską, mogą być bardziej podatni na wpływy zewnętrzne. Może to stanowić zagrożenie dla integralności i bezpieczeństwa Unii Europejskiej.
Ponadto, idea obywatelstwa europejskiego jest poddawana nieustannej krytyce w literaturze przedmiotu i to pochodzącej od ludzi o zróżnicowanych poglądach. Oto kilka przykładów literatury na temat krytyki obywatelstwa europejskiego: Rainer Bauböck[3] argumentuje, że europejskie obywatelstwo jest zbyt ograniczone i że powinno zostać wzmocnione, aby zapewnić obywatelom większą kontrolę nad procesami integracji europejskiej. Turner[4] twierdzi, że obywatelstwo europejskie jest pozbawione sensu, ponieważ nie niesie ono za sobą ono poczucia wspólnoty i tożsamości i trudno wykształcić takie poczucie w Europejczykach, którzy mają różnorodną kulturę, historię i dziedzictwo. Goodin[5] wskazuje, że obywatelstwo europejskie jest niesprawiedliwe, ponieważ nie zapewnia wszystkim obywatelom równych praw i możliwości. Walker[6] uważa natomiast, że obywatelstwo europejskie jest zbyt abstrakcyjne i że jeśli miałoby funkcjonować w jakiejkolwiek formie, należy je uczynić bardziej konkretnym i przydatnym dla obywateli.
Kluczowe punkty rezolucji
Do deklarowanych celów rezolucji[7] należy wzmocnienie obywatelstwa UE jako prawa podstawowego. Dokument wzywa do położenia większego nacisku na obywatelstwo UE jako prawo podstawowe i kamień węgielny projektu europejskiego. Podkreśla potrzebę zapewnienia, że obywatele UE są świadomi swoich praw i mogą z nich skutecznie korzystać. Rezolucja ma na celu także wzmocnienie prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu: Parlament postuluje pełne wdrożenie dyrektywy 2004/38/WE, która przyznaje obywatelom UE prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu w Unii Europejskiej, a także do rozszerzenia tych praw na wybory krajowe i regionalne.
Celem dokumentu ma być również zwiększenie swobody przemieszczania się. Rezolucja podkreśla znaczenie swobody przemieszczania się dla obywateli UE i ich rodzin. Wzywa do podjęcia środków mających na celu ułatwienie mobilności transgranicznej, przeciwdziałanie dyskryminacji obywateli UE i ochronę ich praw podczas pobytu w innych państwach członkowskich. Rezolucja zachęca także do większego zaangażowania obywateli UE w życie polityczne na wszystkich szczeblach. Wzywa do podjęcia środków w celu zwiększenia frekwencji wyborczej, wzmocnienia edukacji obywatelskiej i ułatwienia udziału w wyborach europejskich.
Rezolucja opowiada się ponadto za lepszą ochroną konsularną obywateli UE za granicą. Wzywa do poprawy koordynacji między państwami członkowskimi, zwiększenia pomocy konsularnej i lepszego wsparcia dla ofiar przestępstw i dyskryminacji. Autorzy dokumentu podkreślają również potrzebę skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla obywateli UE, w tym możliwość składania petycji do Parlamentu Europejskiego i skarg do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.
Ogólnie rzecz biorąc, w założeniu rezolucja ma na celu wzmocnienie obywatelstwa Unii Europejskiej i poczucia przynależności obywateli do UE.
Brak jednolitości w przepisach państw członkowskich
Według autorów rezolucji, brak jednolitości w przepisach o obywatelstwie UE jest jednym z głównych problemów związanych z tym statusem i powodem dyskryminacji, której szczególnym podmiotem miałyby być „pary tej samej płci i ich dzieci podczas korzystania z podstawowego prawa do swobodnego przemieszczania się w UE[8]”. Warto w tym miejscu zauważyć, że, zgodnie z prawem Unii, każdy obywatel UE ma prawo do swobodnego przemieszczania się po wspólnocie (zgodnie ze swobodą przepływu osób) niezależnie od cech indywidualnych, w tym skłonności seksulnych. Niemniej, nie każdy ma prawo do uznania w jednym państwie członkowskim skutków prawnych czynności prawnych dokonanych w innym kraju, z uwagi na ustalony przez państwa podział kompetencji.
Obywatelstwo UE jest przyznawane obywatelom państw członkowskich, ale prawa i obowiązki wynikające z tego statusu mogą się różnić w zależności od kraju. Rezolucja stawia tezę, że brak jednolitości w przepisach o obywatelstwie UE może prowadzić do dyskryminacji obywateli Unii. Według dokumentu, mogą oni być traktowani w różny sposób, w zależności od państwa członkowskiego, w którym mieszkają. Może to prowadzić do sytuacji, w której obywatele UE mieszkający w jednym kraju członkowskim mają więcej praw i obowiązków niż obywatele UE mieszkający gdzie indziej. Rezolucja wyraża zaniepokojenie brakiem jednolitości przepisów państw członkowskich dotyczących nabywania i utraty obywatelstwa krajowego. Z treści aktu wynika obawa, że ten brak jednolitości doprowadził do różnic w nabywaniu i utracie obywatelstwa unijnego, co z kolei w niektórych przypadkach skutkowało naruszeniem zasad i wartości UE[9]. Widać założenie, że, zdaniem autorów rezolucji, niektóre państwa członkowskie mogą utrudniać obywatelom spoza Unii uzyskanie obywatelstwa UE bardziej niż inne. Jest to związane z tendencją chęci wywierania wpływu na prawodawstwo wewnętrzne państw członkowskich, poprzez z góry przyjmowanie pewnych założeń wobec konkretnych krajów. Nie wydaje się to uzasadnione, ponieważ, jak podnosi w komentarzu do art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej prof. dr. hab. Agnieszka Grzelak, zasada równości leży u podstaw zakazu dyskryminacji (art. 9 TUE). Te obawy, wyrażone w rezolucji, wydają się więc być nieuzasadnione z prawnego punktu widzenia.
Krytyka
Rezolucja wzywa państwa członkowskie do podjęcia większych wysiłków w celu ochrony praw obywateli UE, ale nie uznaje wyzwań, przed którymi stoją państwa członkowskie, równoważąc prawa obywateli UE z potrzebą ochrony własnych interesów narodowych. Oczywistym jest, że rezolucja jest zbyt skoncentrowana na promowaniu poczucia tożsamości Unii Europejskiej i że nie robi wystarczająco dużo, aby chronić prawa obywateli UE, którzy nie czują silnego poczucia przynależności do niej. Ponadto, rezolucja jest zbyt paternalistyczna w swojej wymowie i dąży do narzucenia obywatelom UE określonej wizji tożsamości unijnej.
Niektórzy krytycy argumentowali również, że rezolucja w niewielkim stopniu przyczyni się do promowania poczucia jedności i solidarności wśród obywateli UE, skupiając się w znacznym stopniu na prawach mniejszości[10].
Wnioski
Krytyka pomysłu obywatelstwa Unii Europejskiej wydaje się być uzasadniona z wielu powodów. Należy obserwować przyszłość tego projektu z dużą dozą ostrożności, oczywiście w perspektywie przede wszystkim europejskiej, ale być może i globalnej, spoglądając na niedawno zakończone Światowe Forum Ekonomiczne w Davos. Rezolucja Parlamentu Europejskiego wzbudza zastrzeżenia, z uwagi na pewne jej kontrowersyjne założenia. Należy mieć jednak na uwadze, że nie ma charakteru wiążącego. Ostatecznie, TSUE w wyroku z 1992[11] r. wskazał, że Państwa członkowskie pozostają wyłącznie kompetentne co do określenia, kto pozostaje ich obywatelem.
Julia Książek – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris
