Tusk ogłasza sukces, ale ETS 2 wciąż nadchodzi. Co kryje decyzja Rady UE?

„Sukces” premiera a rzeczywistość legislacyjna – odroczenie to dopiero początek procesu

W ubiegłą środę Prezes Rady Ministrów Donald Tusk ogłosił na swoim koncie na platformie X wielki sukces, który miałby polegać na realizacji wcześniejszej obietnicy „rozbrojenia” systemu ETS 2 – czyli systemu zabraniającego sprzedaży paliw do celów transportowych oraz ogrzewania budynków bez uprzedniego zakupu pozwoleń na emisję gazów cieplarnianych. Wpis premiera nawiązuje do rezultatów niedawnego posiedzenia Rady (Unii Europejskiej) ds. Środowiska, które miało miejsce 4-5 listopada. Podczas tego szczytu ministrowie państw członkowskich UE (Polskę reprezentował Krzysztof Bolesta, Sekretarz Stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska) przyjęli tak zwane „podejście ogólne” w sprawie wniosku Komisji Europejskiej o zmianę Europejskiego prawa o klimacie. W podejściu ogólnym zaproponowano dodanie do wnioskowanego aktu prawnego art. 1a, zmieniającego dyrektywę ETS, w myśl którego wejście w życie systemu ETS 2, co obecnie ma nastąpić od 2027 r., byłoby odroczone o rok – do 2028 r. W tym miejscu należy podkreślić jednak kilka kwestii.

Po pierwsze, decyzja Rady bynajmniej nie kończy procesu legislacyjnego. Przyjęte „podejście ogólne” jest jedynie wstępnym, nieformalnym stanowiskiem Rady, na podstawie którego będzie ona prowadziła negocjacje (tzw. trialogi) z Komisją Europejską i Parlamentem Europejskim. Żeby wniosek Komisji Europejskiej stał się wiążącym aktem prawnym, musi zostać przyjęty wspólnie przez Parlament Europejski i Radę. Praktyka pokazuje, że między tekstem zaproponowanym wstępnie przez Radę w ramach podejścia ogólnego, a ostatecznie opublikowanym jako wiążący akt prawny, zdarzają się istotne różnice. Przykładowo w odniesieniu do niesławnej dyrektywy o charakterystyce energetycznej budynków, podejście ogólne Rady z 25 października 2025 r. przewidywało możliwość wyłączenia przez państwa członkowskie domów jednorodzinnych, które nie byłyby przedmiotem sprzedaży, najmu lub darowizny, spod przewidzianych w dyrektywie obowiązków dotyczących renowacji energetycznej budynków. W ostatecznie opublikowanej dyrektywie z 24 kwietnia 2024 r. takiego wyłączenia jednak nie ma. Innymi słowy nie wiadomo, czy zaproponowane przez Radę przepisy zostaną zaaprobowane przez Parlament Europejski i znajdą się w ostatecznej wersji projektu.

Nowy cel redukcji emisji o 90% do 2040 r. – kosztowna cena za symboliczne przesunięcie ETS 2

Po drugie jednak – i najważniejsze – odroczenie ETS 2 stanowi wyłącznie łyżkę miodu w beczce dziegciu, jaką jest główne założenie procedowanego wniosku Komisji Europejskiej o zmianę Europejskiego prawa o klimacie. Założeniem tym jest zaś dodanie do już obowiązujących celów redukcji emisji netto gazów cieplarnianych w całej UE o 55% (względem poziomów z 1990 r.) do 2030 r. i o 100% do 2050 r. – nowego celu redukcji emisji o 90% do 2040 r. W ostatnim tygodniu w przestrzeni publicznej pojawiły się głosy wskazujące, że osiągnięcie tego celu może być bardzo trudne, a może wręcz w ogóle niemożliwe.

Po trzecie, jakkolwiek samo odroczenie wejścia w życie systemu ETS 2 należy ocenić pozytywnie, jako wychodzące naprzeciw ważnym zastrzeżeniom wobec tego mechanizmu, podnoszonym przez liczne organizacje społeczne, to jednak przesunięcie jego terminu o jeden rok trudno uznać za istotną zmianę. Przypomnijmy – zgodnie z wyliczeniami ekspertów przywołanymi w Raporcie Instytutu Ordo Iuris „Wpływ Europejskiego Zielonego Ładu na kondycję polskich rodzin”, w wypadku wejścia w życie systemu ETS 2 na obecnie obowiązujących zasadach, przeciętna polska rodzina poniesie do roku 2035 łączny dodatkowy koszt w wysokości 24 018 zł w przypadku ogrzewania gazowego, a w przypadku gdy jej mieszkanie jest opalane węglem, to koszt wyniesie aż 39 074 zł. Dla całej polskiej gospodarki wprowadzenie systemu ETS 2 jest szacowane jako dodatkowy koszt od 21,2 miliardów złotych do nawet 96,6 miliardów złotych w samym tylko roku 2030.

Należy również podkreślić, że Polska jest jednym z tych krajów UE, które najdotkliwiej odczują skutki wprowadzenia tego systemu. Jak wskazano w przywołanym wyżej raporcie, bezpośrednim skutkiem ETS 2 będzie nie tylko wzrost cen paliw, ale w konsekwencji również spadek konkurencyjności polskiej gospodarki względem innych państw należących do UE, jak i pozaeuropejskich, co z kolei istotnie spowolni wzrost gospodarczy. To natomiast ponownie przedłoży się na sytuację zwykłych obywateli, którzy będą musieli zmagać się z ryzykiem utraty miejsc pracy, wzrostu bezrobocia i tym samym obniżeniem ogólnego standardu życia. Powyższe ryzyka z całą pewnością nie znikną w wyniku jedynie przesunięcia wejścia w życie systemu o jeden rok, bez znaczącej jego modyfikacji.

Polityczne tło i realne konsekwencje – kto naprawdę skorzysta na rocznym odroczeniu systemu?

Co więcej, trudno mówić tutaj o spektakularnym sukcesie, skoro już obecne brzmienie dyrektywy ETS przewiduje, w jej art. 30k, na odroczenie wejścia w życie systemu ETS 2 o rok, w wypadku szczególnie wysokich cen gazu lub ropy naftowej. Fakt ten został odnotowany przez komentatorów. Innymi słowy istota sukcesu sprowadza się do tego, że w wypadku przyjęcia propozycji Rady, powyższy mechanizm odraczający, o którym mowa w art. 30k dyrektywy, miałby wejść w życie również w wypadku, gdy nie dojdzie do znacznego wzrostu cen ropy i gazu.

To zapewne obecność powyższego mechanizmu w już obowiązującym brzmieniu dyrektywy ETS jest głównym powodem tego, że Rada zaproponowała odroczenie systemu ETS 2 właśnie w takim zakresie – o rok, do 2028 r. Z drugiej jednak strony w zeszłym tygodniu padły również inne sugestie, wskazujące na wyraźnie polityczny kontekst tej propozycji. Oto bowiem w 2027 r. będą miały miejsce istotne wybory w szeregu państw UE, w tym przede wszystkim – parlamentarne w Polsce i Hiszpanii oraz prezydenckie we Francji – w których swojej pozycji będą bronić rządzący, kojarzeni ze swoich raczej euroentuzjastycznych przekonań. Przesunięcie wejścia w życie skrajnie niepopularnego rozwiązania, jakim jest system ETS 2, na okres powyborczy, miałoby więc uchronić tychże rządzących przed dodatkowym zarzutami ze strony opozycji i w konsekwencji zatrzymać spadek poparcia dla nich, ułatwiając im zwycięstwo w tychże wyborach.

Rewizja ETS 2 i rola Komisji Europejskiej – zmiana czy kontynuacja?

Zostawiając jednak powyższe dywagacje, należy również odnieść się do ostatniej kwestii, podniesionej przez Donalda Tuska w jego wpisie, a mianowicie tego, że Komisja Europejska „musi przygotować w najbliższym czasie” rewizję systemu ETS 2. Po pierwsze – obowiązek dokonania przeglądu tego systemu do 1 stycznia 2028 roku wynika z już obowiązującego przepisu art. 30i dyrektywy ETS. W tym względzie podejście ogólne Rady nie przewiduje dodania żadnych nowych, wiążących prawnie przepisów.

Po drugie, już we wniosku przedstawionym przez Komisję, w jego motywie 7, zapowiedziano, że „Komisja zamierza uwzględnić w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii (EU ETS) trwałe pochłanianie dwutlenku węgla w Unii w celu zrekompensowania emisji resztkowych z sektorów, w których trudno jest zredukować emisje”. W kolejnym motywie z kolei kwestię ewentualnej rewizji już przyjętych mechanizmów prawnych umiejscowiono kontekście oceny przez Komisję tego, „w jaki sposób należałoby zmienić stosowne unijne przepisy, aby osiągnąć cel klimatyczny na 2040 r.”.

Rada zaproponowała dodanie nowego motywu 8a, w którym między innymi wskazano by, że: „Komisja powinna w odpowiednim czasie rozważyć wolniejszą ścieżkę stopniowego wycofywania przydziału bezpłatnych uprawnień od 2028 r., aby wspierać dekarbonizację, inwestycje i zatrudnienie w Europie, w tym za pośrednictwem Banku Dekarbonizacji Przemysłu i przeglądu rezerwy stabilności rynkowej, przy jednoczesnym zminimalizowaniu ryzyka ucieczki emisji”.

Zarazem jednak, komentując odroczenie systemu ETS 2 o rok, Rada zaproponowała dodanie w motywie 8 wyjaśnienia, że odroczenie to ma na celu „zapewnić płynne przejście do stosowania” ETS 2, a nie odejście od niego. Innymi słowy na tę chwilę nic nie wskazuje, że rewizja ta miałaby polegać na rezygnacji z systemu ETS 2, czy choćby jego znaczącym ograniczeniu.

Podsumowanie – sukces zbyt wcześnie ogłoszony

W świetle powyższych informacji nie dziwi, że, według doniesień medialnych, przedstawiciel Polski zagłosował przeciw przyjęciu podejścia ogólnego w opisanym wyżej brzmieniu. Tym bardziej jednak trudno zrozumieć, dlaczego Premier Donald Tusk postanowił przedstawić przyjęte podejście ogólne jako jednoznaczny sukces jego rządu.

Oczywiście cieszy, że rządzący Polską przyjęli stanowisko prezentowane przez Instytut Ordo Iuris, jeśli chodzi o negatywną ocenę systemu ETS 2. Samo jednak tylko odroczenie wejścia w życie tego systemu, i to raptem o rok, trudno uznać za satysfakcjonujący sukces, zwłaszcza gdy towarzyszy ono przyjęciu nowego wiążącego celu redukcji emisji o 90% do 2040 r. Rząd polski powinien podjąć wszelkie środki, tak na szczeblu unijnym, jak i krajowym, by ten kosztowny system, godzący w dobro polskich rodzin, nie został wprowadzony. Środki takie zostały zaproponowane przez Instytut Ordo Iuris w raporcie „Prawne możliwości uchylenia się od zobowiązań wynikających z Europejskiego Zielonego Ładu”.

Jędrzej Jabłoński – starszy analityk Centrum Analiz Ordo Iuris.