Kolejne miliardy na walkę z „dezinformacją” i „nietolerancją”. Jeszcze większa ingerencja Komisji Europejskiej w politykę państw?

---

Wielokrotny wzrost środków i większa swoboda Komisji

Procedowany przez Unię Europejską projekt rozporządzenia AgoraEU na lata 2028-2034 – mający zastąpić dotychczasowy program „Obywatele, równość, prawa i wartości” (CERV) – istotnie zwiększa pulę środków rozdzielanych m.in. za pośrednictwem organizacji pozarządowych. Dofinansowanie ma wzrosnąć z ponad 1,4 mld euro w perspektywie 2021-2027 do ponad 8,5 mld euro w perspektywie 2028-2034. Zmiana ta daje Komisji Europejskiej szersze możliwości oddziaływania na politykę państw członkowskich z pominięciem krajowych procesów demokratycznych.

Kluczowa zmiana instytucjonalna dotyczy sposobu podziału środków. Obowiązujące rozporządzenie CERVP w art. 7 zawierało szczegółowy, wiążący podział puli (ponad 641 mln euro, następnie zwiększone o kolejne 800 milionów euro), z rozdzieleniem m.in. ok. 45% na komponent „wartości unijnych” i ok. 25% na cele „równości” oraz „społeczeństwa obywatelskiego”, przy gwarancji, że co najmniej połowa środków w wybranych komponentach trafi do organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Projekt AgoraEU nie zawiera tego typu postanowień. Orientacyjne kwoty (1,8 mld EUR na „Kreatywną Europę”, 3,2 mld EUR na „MEDIA+” i 3,6 mld EUR na „CERV+”) pojawiają się wyłącznie w ocenie skutków regulacji (pkt 3.2.1.1) i nie są wiążące również z punktu widzenia reguł programowania budżetowego. Zwiększa to swobodę Komisji w przesuwaniu środków między poszczególnymi programami.

Na tę elastyczność nakłada się skala finansowania. Zgodnie z art. 11 ust. 1 projektu łączna pula przekracza 8,5 mld EUR, co oznacza wzrost o 77% przy cenach z 2025 r. Połączenie znaczącego zwiększenia środków z rezygnacją z ustawowego ich podziału Instytut ocenia jako czynnik wyraźnie wzmacniający pozycję Komisji.

Wyraźniej wyrażone cele polityczne wsparcia

Projekt bardziej bezpośrednio niż rozporządzenie CERVP artykułuje polityczne cele wsparcia finansowego. W ramach komponentu mediów szczególną rolę wyznaczono celowi „informacje”. Zgodnie z art. 6 program ma wspierać ochronę i wzmocnienie demokracji, zaufanie publiczne do instytucji demokratycznych, „gotowość i odporność demokratyczną”, a także monitorowanie i ochronę internetowej przestrzeni informacyjnej, w tym wykrywanie i zwalczanie dezinformacji oraz „zagranicznych manipulacji informacjami i ingerencji w informacje”. W ramach komponentu CERV+ (art. 7 lit. d) celem jest pielęgnowanie przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego poprzez budowanie zdolności organizacji pozarządowych i obrońców praw człowieka, zaś program „demokratyczne uczestnictwo i praworządność” (art. 9) odwołuje się do wspierania „otwartych, odpornych, opartych na prawach i równych społeczeństw opartych na praworządności”.

Cele te znajdują rozwinięcie w preambule. Motyw 4 określa wolne i pluralistyczne media oraz społeczeństwo obywatelskie jako „strażników systemów demokratycznych Unii”, a motyw 14 wskazuje na dezinformację, polaryzację społeczną i nienawiść jako czynniki wpływające na procesy wyborcze i obniżające zaufanie do instytucji, postulując „podejście uwzględniające całe społeczeństwo”. Z kolei motyw 24 przywołuje orzecznictwo TSUE, zgodnie z którym, w dziedzinach objętych kompetencjami Unii, może ona podejmować działania dla zapewnienia poszanowania wartości z art. 2 TUE. W uzasadnieniu projektu wprost wskazano, że AgoraEU ma służyć zaradzeniu „kryzysowi legitymacji instytucji unijnych”, a interwencja finansowa UE ma istotne znaczenie dla „inkluzywnego i partycypacyjnego sprawowania rządów”. Projekt utrzymuje i rozbudowuje przy tym postanowienia dotyczące zwalczania nierówności i nietolerancji – w tym, zgodnie z motywami 15 i 17, przeciwdziałania „dyskryminacji bezpośredniej”, „pośredniej”, „strukturalnej” i „intersekcjonalnej” oraz działań w obszarze m.in. równości płci oraz zdrowia seksualnego i reprodukcyjnego.

Rozstrzygające znaczenie ma praktyka stosowania tych pojęć. Instytut zwraca uwagę, że w słowniku projektu pojawiają się wszystkie kategorie charakterystyczne dla najnowszego prawodawstwa unijnego – „dezinformacja”, „niepożądany język debaty publicznej” czy „erozja zaufania do instytucji demokratycznych” – oraz że unijna kategoria „populizmu” obejmuje w praktyce przede wszystkim środowiska i polityków odwołujących się do suwerenności państw członkowskich. W tym ujęciu, przyznawane środki służą finansowemu wspieraniu podmiotów zwalczających ruchy suwerennościowe, a sama ich alokacja może przekształcić się w metodę wpływania na politykę wewnętrzną państw za pomocą wielomiliardowych transferów z budżetu UE.

Wpływ z pominięciem krajowych procesów demokratycznych

W ocenie Ordo Iuris, opisane zmiany dają Komisji więcej możliwości wpływania na politykę państw członkowskich za pośrednictwem organizacji pozarządowych, z pominięciem procesu demokratycznego w państwach członkowskich. Mechanizm ten opiera się m.in. na sposobie realizacji finansowania: już na gruncie CERVP środki mogły być przekazywane w trybie zarządzania pośredniego, obejmującego ich przekazywanie podmiotom prawa publicznego i prywatnego w państwach członkowskich (art. 9 w zw. z art. 62 ust. 1 lit. c). Wielomiliardowe transfery z budżetu UE mogą w ten sposób trafiać bezpośrednio do wybranych podmiotów, z pominięciem krajowych procesów decyzyjnych.

Próby kontroli wydatkowania środków a ryzyko naruszenia prawa UE

Ordo Iuris zwraca uwagę, że, w świetle istniejącego orzecznictwa TSUE, próby wprowadzenia przez państwa członkowskie kontroli nad sposobem wydatkowania przyznawanych środków prawdopodobnie wiązałyby się z naruszeniem prawa UE. Instytut przywołuje w tym kontekście wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 18 czerwca 2020 r. (w sprawie C‑78/18 Komisja przeciwko Węgrom), w którym za niedopuszczalne – jako dyskryminujące – uznano krajowe przepisy nakazujące organizacjom pozarządowym ujawnianie faktu otrzymywania wsparcia finansowego zza granicy.

Instytut wyróżnia dwie główne ścieżki sankcyjne. Pierwsza to postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wraz z możliwością nałożenia kary pieniężnej (art. 258 i 260 TFUE). Jest ona silnie umocowana w traktatach, lecz bardziej sformalizowana i czasochłonna: wymaga postępowania wyjaśniającego, sporządzenia uzasadnionej opinii i wezwania państwa do usunięcia niezgodności, a w razie odmowy skargi do TSUE. Dopiero po stwierdzeniu naruszenia i braku dostosowania Komisja może żądać kary. Analitycy odnotowują jednak, że TSUE coraz częściej sięga po sankcje finansowe jako środek tymczasowy, nawet przed stwierdzeniem naruszenia prawa UE.

Druga ścieżka, dająca Komisji znacznie szersze możliwości oddziaływania, to pozatraktatowy mechanizm warunkowości przewidziany w rozporządzeniu (UE, Euratom) 2020/2092 z 16 grudnia 2020 r. Uprawnia on Komisję do ograniczenia wypłaty środków UE państwu wykazującemu „niedociągnięcia” w zdolności do zarządzania nimi, przy czym niedociągnięcia te rozumiane są szeroko, a samo rozporządzenie wprost uznaje kwestie tzw. praworządności za podstawę zamrożenia środków. Procedura ma charakter uznaniowy, angażuje Komisję oraz Radę, i, co istotne, znajduje zastosowanie do wszelkiego rodzaju funduszy UE.

Instytut przypomina, że proces legislacyjny nie został jeszcze zakończony, a kluczowe dla oceny sposobu rozdysponowania środków akty wykonawcze dopiero powstaną.

Zobacz też:

• Nowy mechanizm finansowania obronności w Unii Europejskiej. Kolejne narzędzie wywierania wpływu na państwa członkowskie?
• „Pieniądze za praworządność” – mechanizm wymagający likwidacji, a nie korekty
• System cenzury chroniącej władzę. Węgierski raport o Europejskiej Tarczy Demokracji
• Komisja Europejska sprawdzi przestrzeganie „wartości UE” przez odbiorców funduszy? Raport Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
• „Wartości UE” jako broń. Bruksela marginalizuje niewygodne organizacje

Źródło zdjęcia okładkowego: iStock