1. Główne tezy

 

• Głównym celem rządowego projektu ustawy o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – „Aktywny rodzic” (druk Sejmu X kadencji nr 319) nie jest podwyższenie wskaźników demograficznych, tylko wskaźników zatrudnienia.

 

• Paradoksalnie, program „Aktywny rodzic” długofalowo może wręcz zmniejszyć liczbę urodzeń, ponieważ – wbrew woli samych Polaków, wyrażonej np. w badaniu Instytutu Pokolenia z 2022 r. – nie sprzyja osobistej opiece nad dzieckiem do lat 3 oraz tzw. modelowi sekwencyjnemu znanemu z Czech, zdecydowanie bardziej sprzyjając wymuszonym powrotom do pracy zarobkowej, co może obniżyć chęć posiadania kolejnych dzieci bezpośrednio po poprzednich.

 

• W lutym Instytut Ordo Iuris wskazywał, że ograniczenie programu tylko do pracujących zarobkowo byłoby szantażem wobec matek preferujących opiekę osobistą. Projekt w ostatecznej postaci tylko częściowo usuwa to zastrzeżenie, ponieważ wciąż żadnej nowej pomocy nie otrzymują matki drugich i kolejnych dzieci, decydujące się na osobistą opiekę – przysługujące im dotychczas świadczenie nie jest w żaden sposób waloryzowane; jest jedynie zmieniana jego nazwa – z Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego na świadczenie „Aktywni w domu”.

 

• Zdecydowanie bardziej polskiej demografii przysłużyłoby się po prostu podwyższenie Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego (np. do wysokości minimalnego lub nawet przeciętnego wynagrodzenia) i skokowe zwiększanie wsparcia wraz z liczbą kolejnych posiadanych dzieci, a docelowo – wydłużenie płatnego urlopu rodzicielskiego nawet do 3 lat, co odpowiadałoby, co do zasady, domyślnej długości obowiązywania programu „Aktywny Rodzic”.

 

 

2. Wprowadzenie

 

Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – „Aktywny rodzic” (druk Sejmu X kadencji nr 319)[1]. Pierwsze czytanie projektu miało miejsce w dniu 8 maja 2024 r.[2], a 9 maja był on przedmiotem obrad Komisji Polityki Społecznej i Rodziny. W ostatecznym głosowaniu 15 maja projekt został uchwalony w III czytaniu zdecydowaną większością aż 405 głosów. 23 maja Senat nie wniósł poprawek do projektu. Projekt otrzymał poparcie aż 85 senatorów[3],  a 24 maja został przekazany do podpisu Prezydentowi RP.

 

Wprowadzenie tego programu, wówczas jeszcze tylko jako jeden z komponentów pod nazwą „babciowe”, zostało zapowiedziane po raz pierwszy przez Donalda Tuska podczas spotkania Platformy Obywatelskiej w Częstochowie 23 marca 2023 r. Partia w uzasadnieniu tego postulatu wskazywała, że „pobudzi to gospodarkę, kobiety będą mogły w dowolnym czasie wrócić na rynek pracy”, a według PO „ponad 90% kobiet chce wrócić do pracy. 50% kobiet nie wraca do pracy po urlopie macierzyńskim do czasu ukończenia przez dziecko 3 lat. Tym kobietom chcemy pomóc”[4]. Podobnie w punkcie 6 umowy koalicyjnej zawartej pomiędzy Koalicją Obywatelską, Polską 2050, Polskim Stronnictwem Ludowym oraz Lewicą 10 listopada 2023 r. stwierdzono, że „w trosce o budowanie kapitału społecznego i wyrównywanie pozycji kobiet na rynku pracy, koniecznym jest zapewnienie dodatkowego wsparcia kobiet w powrocie do pracy po urlopie macierzyńskim”[5]. Także w exposé Donalda Tuska z 13 grudnia 2023 r. znalazła się wzmianka o tym programie, tym razem pod nazwą „Aktywna Mama”: „Wypłacimy każdej mamie, każdej rodzinie, wszystkim rodzicom, którzy potrzebują tej pomocy na opiekę nad swoim maleństwem 1500 złotych miesięcznie”[6].

 

W rozmowie z Polską Agencją Prasową z 10 lutego 2024 r. Aleksandra Gajewska, sekretarz stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zadeklarowała ponadto zamiar powołania Rady Polityki Rodzinnej i Demograficznej w celu „wypracowania rozwiązań, które w perspektywie lat pozwolą nam wyjść z zapaści demograficznej”. Jednym z istotnych elementów nowej polityki miałby być właśnie program „Aktywny Rodzic”. Wiceminister podkreślała wówczas, że program miałby posiadać kryterium dochodowe – miesięczna pensja rodzica „nie będzie mogła przekroczyć określonego progu, a jego miesięczne wynagrodzenie będzie musiało być na poziomie minimum najniższej krajowej płacy”[7].

 

Instytut Ordo Iuris w komentarzu opublikowanym 19 lutego 2024 r. wskazywał, że „to rozwiązanie nie przyczyni się do przeciwdziałania kryzysowi demograficznemu, a w dłuższej perspektywie może go wręcz pogłębić. Aby naprawdę przyczynić się do polepszenia dzietności, nowe świadczenie powinno objąć także matki osobiście opiekujące się swoimi dziećmi – stanie się wówczas Bonem Wychowawczym, którego wprowadzenie w Polsce od lat postuluje Instytut Ordo Iuris”[8].

 

W wywiadzie dla „Dziennika Gazety Prawnej” z 19 marca 2024 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Agnieszka Dziemianowicz-Bąk ujawniła szczegóły przygotowywanego wówczas projektu ustawy wprowadzającej nowy rządowy program „Aktywny Rodzic”, składający się z trzech komponentów, różniących się od siebie pod względem wysokości dofinansowania[9]:

• „babciowe” właściwe, czyli świadczenie w pełnej wysokości 1.500 zł miesięcznie dla niani lub członka najbliższej rodziny (np. babci lub dziadka), który zawarłby z rodzicem umowę uaktywniającą na wzór umowy już uregulowanej w art. 50-53 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3,
• podwyższenie do 1.500 zł kwoty dofinansowania do opłaty za żłobek, klub dziecięcy lub dziennego opiekuna, które jest już (na poziomie 400 zł) uregulowane w art. 64c ustawy o opiece, dodanym poprzez art. 48 pkt 12 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym,
• rozszerzenie istniejącego już od 2 lat Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego (RKO) także na rodziców pierwszego dziecka – w wysokości 500 zł przez 2 lata, przy czym zgodnie z art. 64c ust. 2 ustawy o opiece, na dziecko, względem którego został przyznany RKO, nie przysługuje dofinansowanie do żłobka, klubu dziecięcego lub dziennego opiekuna.

 

W komentarzu z 26 marca 2024 r. Instytut Ordo Iuris podtrzymywał swoje stanowisko, zgodnie z którym „ograniczenie pomocy tylko do pracujących zarobkowo byłoby szantażem wobec matek preferujących opiekę osobistą. Nowe zapowiedzi tylko częściowo usuwają to zastrzeżenie, ponieważ wciąż wyłączone z pomocy są matki drugich i kolejnych dzieci, decydujące się na osobistą opiekę. Zdecydowanie bardziej polskiej demografii przysłużyłoby się po prostu podwyższenie Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego i skokowe zwiększanie wsparcia, wraz z liczbą kolejnych posiadanych dzieci”[10].

 

3. Przepisy ustawy i treść uzasadnienia

 

Projekt ustawy składa się z 88 artykułów, podzielonych na 9 rozdziałów:

1. Przepisy ogólne (art. 1-6),
2. Świadczenie „aktywni rodzice w pracy” (art. 7-13),
3. Świadczenie „aktywnie w żłobku” (art. 14-16),
4. Świadczenie „aktywnie w domu” (art. 17-22),
5. Podmioty realizujące zadania w zakresie świadczeń „aktywny rodzic” (art. 23-26),
6. Postępowania w sprawach świadczeń „aktywny rodzic” (art. 27-54),
7. Finansowanie zadań wynikających z ustawy (art. 55-56),
8. Zmiany w przepisach (art. 57-74),
9. Przepisy przejściowe, dostosowujące i przepis końcowy (art. 75-88).

 

Ustawa (z wyjątkami) ma wejść w życie w dniu 1 października 2024 r. (art. 88).

 

Ze względu na § 7 ust. Statutu Fundacji Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris, zgodnie z którym do celów statutowych Fundacji należy „działanie na rzecz poszanowania małżeństwa, jako związku kobiety i mężczyzny, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa oraz promowanie rozwiązań prawnych służących ich ochronie”, w niniejszej opinii szczegółowej analizie poddane zostaną te aspekty projektu, które wchodzą w zakres polityki rodzinnej Rzeczypospolitej Polskiej.

 

Zgodnie z art. 1, ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczeń wspierających rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka, zwanych dalej „świadczeniami «aktywny rodzic»”, oraz zasady przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Artykuł 2 ust. 1 precyzuje, że świadczeniami „aktywny rodzic” są:

1. świadczenie „aktywni rodzice w pracy” (dalej: ARP);
2. świadczenie „aktywnie w żłobku” (dalej: AWZ);
3. świadczenie „aktywnie w domu” (dalej: AWD).

Ustęp 2 stanowi, że celem świadczeń „aktywny rodzic” jest ułatwienie rodzicom i innym osobom wypełniającym funkcje rodzicielskie pogodzenie zadań związanych z rodzicielstwem z aktywizacją zawodową. Artykuł 4 ustanawia zasadę niepołączalności świadczeń – na to samo dziecko, za dany miesiąc, przysługuje tylko jedno z nich. W uzasadnieniu podkreśla się, że „każde z wprowadzanych świadczeń pełni inną funkcję”. Świadczenie ARP „jest kierowane do aktywnych zawodowo rodziców dziecka, ma więc charakter aktywizacyjny”, świadczenie AWZ „ma zachęcić rodziców w wieku żłobkowym do korzystania z powyższych instytucji opieki oraz podmioty zainteresowane (j.s.t., przedsiębiorców) do tworzenia nowych miejsc opieki”, natomiast świadczenie AWD „przysługuje na analogicznych zasadach co obecnie funkcjonujący rodzinny kapitał opiekuńczy”, który jest zastępowany nowym świadczeniem jako „mniej korzystny, gdyż nie przysługujący na pierwsze dziecko”.

 

Zgodnie z art. 10 projektu, świadczenie ARP przysługuje tylko w przypadku, gdy oboje rodzice są aktywni zawodowo i podlegają ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym od podstawy, której łączna wysokość wynosi nie mniej niż 100% minimalnego wynagrodzenia za pracę, przy czym podstawa, od której są opłacane składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe każdego z nich nie może być niższa niż 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w danym okresie (30% w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą). W przypadku osób pobierających zasiłek przyjmuje się podstawę ostatnio przyjętą do obliczenia składek, a jeżeli nie jest możliwe – kwotę zasiłku. Zgodnie z art. 11, świadczenie ARP przysługuje od ukończenia przez dziecko 12. miesiąca życia do ukończenia przez nie 36. miesiąca życia, w wysokości 1.500 zł miesięcznie (1.900 zł w przypadku dziecka z niepełnosprawnością). Jeżeli dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, świadczenie jest wypłacane każdemu z nich po połowie. W art. 12 zastrzega się, że świadczenie ARP nie przysługuje, jeżeli rodzic został pozbawiony władzy rodzicielskiej (pkt 1), jeżeli na to samo dziecko, za dany miesiąc, zostało przyznane świadczenie AWZ albo AWD (pkt 2 – ponowne przywołanie zasady niepołączalności świadczeń), lub jeżeli rodzicom przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W uzasadnieniu podkreśla się, że „w przypadku zawarcia z nianią, w tym babcią, umowy uaktywniającej budżet państwa dodatkowo sfinansuje koszty ubezpieczenia emerytalno-rentowego i zdrowotnego niani (babci) z tytułu tej umowy do wysokości podstawy stanowiącej kwotę nie wyższą niż 50% wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. W związku z tym skorzystanie z możliwości zawarcia umowy uaktywniającej z babcią będącą emerytką umożliwi dokonywanie corocznej waloryzacji wysokości jej emerytury, co jest szczególnie istotne dla osób w wieku emerytalnym”. W ocenie skutków regulacji przewiduje się, że takich nowych umów zostanie zawartych około 20 tysięcy rocznie, co w związku z planowanym wejściem ustawy w życie w dniu 1 października 2024 r. oznaczać będzie dla budżetu państwa koszt 31,8 mln zł w 2024 r. i 127 mln zł w każdym kolejnym roku.

 

W myśl art. 15 projektu, świadczenie AWZ przysługuje rodzicom na dofinansowanie kosztów objęcia dziecka opieką w żłobku, klubie dziecięcym albo sprawowaną przez dziennego opiekuna, nie dłużej jednak niż do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3. rok życia, lub w przypadku gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym – 4. rok życia, w wysokości 1.500 zł miesięcznie (1.900 zł w przypadku dziecka z niepełnosprawnością), jednak nie więcej niż wysokość faktycznej opłaty ponoszonej przez rodziców za pobyt dzieci w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna (nie wlicza się opłaty za wyżywienie). Wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców nie może przy tym być wyższa niż 120% uśrednionego kosztu pobytu dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna rozumianego jako uśrednione miesięczne wydatki ponoszone przez jednostki samorządu terytorialnego.

 

Zgodnie z art. 19 projektu, świadczenie AWD przysługuje rodzicom każdego dziecka, od ukończenia przez nie 12. miesiąca życia do ukończenia przez nie 36. miesiąca życia, w wysokości 500 zł miesięcznie. Art. 21 powtórnie przywołuje zasadę niepołączalności świadczeń – świadczenie AWD nie przysługuje, jeżeli rodzicowi na dany miesiąc zostało już przyznane świadczenie ARP albo AWZ.

 

W uzasadnieniu projektu wskazuje się, że „obecnie rodzice, najczęściej matki, po urodzeniu dziecka muszą wybierać między życiem rodzinnym a zawodowym. Rolą państwa jest stworzenie kompleksowego systemu wsparcia dla tych rodziców, umożliwiającego im efektywne godzenie ról rodzinnych i zawodowych, pozostawiając przy tym możliwość wyboru formy sprawowanej opieki nad dzieckiem”. W tym kontekście przytaczane są badania Eurostatu, zgodnie z którymi wskaźnik zatrudnienia dla kobiet w wieku 20–49 lat w 2022 r. (ostatnie dane) z dziećmi w wieku do lat 6 wyniósł 66,1%, przy czym współczynnik ten dla kobiet z jednym dzieckiem wyniósł 68,9%, z dwójką 68,2% i z trójką lub więcej dzieci 56,2%, a także analiza strategiczna Głównego Urzędu Statystycznego pt. „Sytuacja społeczno-gospodarcza kraju w 2023 r.”[11], w której GUS przekazał, że „ze wstępnych szacunków wynika, że w 2023 r. zarejestrowano ok. 272 tys. urodzeń żywych, tj. o ok. 33 tys. mniej niż w poprzednim roku; była to najniższa liczba urodzeń zanotowana w całym okresie powojennym”.

 

Projektodawcy wyraźnie podkreślają jednak, że celem ustawy jest zwiększenie nie wskaźnika urodzeń, lecz wskaźnika „uczestnictwa dzieci w wieku do lat 3 w formalnej opiece instytucjonalnej, co skutkuje aktywizacją zawodową rodziców, w tym kobiet, które to częściej sprawują opiekę nad dzieckiem”. Wskazują na dotychczasowe, już funkcjonujące rozwiązania w zakresie wsparcia rodziców w wieku do lat 3 – Rodzinny Kapitał Opiekuńczy oraz dofinansowanie do żłobka, wprowadzone w 2021 r. Ubolewają jednak, że RKO „nie ma charakteru aktywizującego rodziców, gdyż podejmowanie aktywności zawodowej nie stanowi okoliczności mającej wpływ na prawo do tego świadczenia”, a dofinansowanie do żłobka w obecnej wysokości 400 zł jest „niewystarczające w odniesieniu do poziomu kosztów prowadzenia instytucji opieki nad dziećmi do lat 3, gdyż pokrywa średnio jedynie ok. 26% tychże kosztów”. Projektodawcy wychodzą z założenia, że „celem rządu jest przede wszystkim umożliwienie podjęcia rodzicom wyboru, w jaki sposób zorganizują opiekę nad dziećmi do 3. roku życia. Rodziny powinny mieć szansę na rozwój i musi się to odbywać w duchu poszanowania i respektowania ich niezależności, autonomii i definiowania potrzeb. […] Aby umożliwić dokonanie takiego wyboru, konieczne jest podjęcie działań, które sprawią, że w każdym miejscu w Polsce, jeżeli jest taka potrzeba, powstanie żłobek, klub dziecięcy lub dzienny opiekun”.

4. „Aktywny Rodzic” – instrument polityki socjalnej i emerytalnej, ale nie demograficznej

 

W przeprowadzanych w ostatnim czasie badaniach dostrzega się, że jednym z kluczowych czynników wpływających na poprawę wskaźników demograficznych jest możliwość wyboru przez rodziców zróżnicowanych form opieki nad dzieckiem do lat 3. W raporcie Instytutu Pokolenia pt. „Rodzice wobec wyzwań opieki nad małymi dziećmi”[12] z listopada 2023 r. przedstawiono wyniki badań, w których respondenci zostali zapytani o preferowaną długość okresu osobistej opieki matki nad dzieckiem, w czasie którego nie musiałaby ona wracać do pracy zarobkowej. Okazało się, że „zarówno kobiety (34%), jak i mężczyźni (30%) najczęściej wskazywali, że optymalny okres to dłużej niż rok, ale nie więcej niż dwa lata od urodzenia dziecka. Drugim najczęściej wskazywanym okresem sprawowania opieki był okres powyżej dwóch lat, ale nie dłuższy od trzech lat (31% kobiet i 28% mężczyzn)”. W przypadku kobiet trzecim najpopularniejszym okresem był okres powyżej 3 lat (11,7%), a dopiero czwartym – powyżej pół roku do jednego roku (10,6%). W przypadku mężczyzn trzecim preferowanym okresem był okres powyżej pół roku do jednego roku (13,0%), a czwartym – powyżej 3 lat (8,9%).

 

Preferowany czas osobistej opieki matki nad dzieckiem	Kobiety	Mężczyźni
Do pół roku	2,1%	3,3%
Powyżej pół roku do jednego roku	10,6%	13,0%
Powyżej jednego roku do dwóch lat	34,1%	29,9%
Powyżej dwóch lat do trzech lat	30,8%	27,9%
Powyżej trzech lat	11,7%	8,9%
W ogóle nie chciałbym, żeby pracowała zawodowo	2,3%	5,1%
Trudno powiedzieć	8,4%	11,9%

 

Zdecydowana większość – 76,6% kobiet i 66,7% mężczyzn – uważa zatem, że matki powinny mieć możliwość sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w czasie dłuższym niż okres obecnego urlopu macierzyńskiego (20 tygodni) i rodzicielskiego matki (32 tygodnie), który trwa łącznie zaledwie do 1 roku (52 tygodnie) po urodzeniu dziecka. Tylko mniejszość badanych (12,7% kobiet i 16,3% mężczyzn) wskazuje, że odpowiada im obecny okres jednoroczny. Z badań wynika także, że w przypadku, gdy matka dziecka nie może sprawować nad dzieckiem opieki osobistej tak długo, jak by sama tego chciała, najbardziej preferowaną formą opieki nad dzieckiem do lat 3 jest opieka babci lub dziadka (uważa tak 42% kobiet i 43% mężczyzn).

 

W omawianym projekcie zdecydowanie preferowana przez ustawodawcę jest opcja drugiego wyboru, ignorując pierwszy preferowany wybór rodziców, czyli opiekę osobistą. Niestety, tą samą drogą podążyło Prawo i Sprawiedliwość, które w dniu 19 marca 2024 r. złożyło w Sejmie swój własny projekt ustawy „o wsparciu państwa dla rodziców powracających na rynek pracy”[13]. Podobnie jak świadczenie ARP w omawianym projekcie, projekt PiS również uzależnia przyznanie świadczenia od „powrotu na rynek pracy”. W odróżnieniu od omawianego projektu, projekt poselski nie zmienia w ogóle sytuacji rodziców pierwszego dziecka wybierających opiekę osobistą. W trakcie debaty sejmowej nad projektem rządowym, przeprowadzonej w dniu 8 maja 2024 r. Marlena Maląg, minister właściwa ds. rodziny w latach 2019-2023, zapowiedziała zamiar złożenia przez posłów PiS poprawki, w myśl której „babciowe” nie miałoby zastępować RKO, tylko przysługiwać niezależnie od niego[14]. Wciąż jednak aktywizacja zawodowa pozostawałaby głównym celem nowego świadczenia.

 

Z punktu widzenia polityki demograficznej największe nadzieje budził do tej pory Rodzinny Kapitał Opiekuńczy – rozwiązanie wprowadzone jeszcze w 2021 r. przez poprzedni rząd, które w omawianym projekcie miałoby zostać zachowane pod zmienioną nazwą i poszerzone na pierwsze dzieci. W raporcie pt. „Czeski sukces demograficzny”[15] opublikowanym w grudniu 2022 r., Instytut Pokolenia porównywał sytuację demograficzną Czech i Polski, podkreślając, że „w Czechach dominującym wzorem wobec pracy zawodowej kobiet po urodzeniu dziecka jest tzw. Model Sekwencyjny – czasowa dezaktywizacja, aż dziecko osiągnie wiek przedszkolny i następnie powrót do pełnego zatrudnienia. W Polsce większość młodych matek podejmuje decyzje na rzecz szybszego powrotu do pracy, co jest związane z brakiem rekompensaty finansowej z tytułu opieki nad dzieckiem po pierwszym roku życia oraz większą obawą o miejsce pracy”. W wywiadzie z grudnia 2022 r.[16] prezes Instytutu Pokolenia Michał Kot wskazywał z kolei, że „nasi południowi sąsiedzi, kiedy mają możliwość powierzyć dziecko opiece instytucjonalnej lub sami zająć się swoimi dziećmi, najczęściej wybierają to drugie — w praktyce najczęściej dziećmi zajmuje się matka”. My, Polacy, „powinniśmy umożliwiać opiekę instytucjonalną nad dziećmi, natomiast system finansowy nie powinien preferować żadnej z opcji, podobnie jak to jest u Czechów. Powinniśmy się zastanowić nad wprowadzeniem modelu, w którym pieniądze przysługują dzieciom niezależnie od wyboru rodziców”.

 

Tymczasem program „Aktywny Rodzic” w obecnej postaci wartościuje opiekę nad dziećmi znacząco niżej niż pracę zarobkową. Podczas debaty sejmowej nad projektem w dniu 8 maja 2024 r. poseł Ryszard Petru (Trzecia Droga) otwarcie potępiał „patriarchalny model rodziny”[17] i przestrzegał wręcz przed „odpływem dzieci ze żłobków do indywidualnej opieki” ze względu na „obawy pracodawców” przed „ograniczeniem aktywności zawodowej dziadków”[18]. W praktyce projektowane rozwiązanie bynajmniej nie sprzyja zatem „modelowi sekwencyjnemu”. Taki model realizuje wyłącznie trzeci element – RKO/AWD, który w projekcie jest w oczywisty sposób wartościowany najniżej. Instytut Ordo Iuris w 188-stronicowym raporcie pt. „Jakiej polityki rodzinnej potrzebuje Polska?” z 2015 r.[19], 202-stronicowym raporcie pt. „Opieka nad dziećmi do 3. roku życia w Polsce i na świecie. Aspekty prawne, ekonomiczne i społeczne” z 2018 r.[20], w dokumencie pt. „Bon wychowawczy – główne założenia” z 2019 r.[21], w tekście pt. „W drodze do lepszego modelu opieki nad małymi dziećmi” z 2020 r.[22] oraz w komentarzu z listopada 2023 r.[23] wskazywał na koncepcję „bonu wychowawczego” jako właściwej drogi urzeczywistnienia subsydiarnego modelu opieki nad dziećmi do lat 3, który nie wartościowałby modelów opieki, tylko przekazywał rodzinom świadczenie o takiej samej lub porównywalnej wartości, umożliwiając swobodny wybór pomiędzy opieką osobistą, instytucjonalną oraz modelami pośrednimi. Te same cele realizuje obecnie funkcjonujący Rodzinny Kapitał Opiekuńczy.

 

W debacie sejmowej nad projektem, przeprowadzonej w dniu 8 maja 2024 r., minister Agnieszka Dziemianowicz-Bąk z Lewicy stwierdziła, że programem „Aktywny Rodzic” „dajemy seniorom – dziadkom i babciom – szansę na wyższą emeryturę, jeżeli zdecydują się zawrzeć umowę, gdy opiekują się małą pociechą”[24], a poseł Joanna Frydrych z Koalicji Obywatelskiej, że „warto mieć świadomość, że rodzic decydujący się na powrót do zawodowej aktywności nie tylko wznawia swoją karierę, ale również inwestuje w swoje przyszłe świadczenia emerytalne. Działania te mają długofalowe znaczenie, ponieważ każdy okres zatrudnienia przyczynia się do budowania lepszej stabilności finansowej w późniejszych latach życia”[25]. Do uwag tych odniósł się w trakcie debaty poseł Jarosław Sachajko (Kukiz’15), wskazując, że Polska powinna „patrzeć, co się gdzie indziej sprawdziło. Okazuje się, że sprawdziły się długie okresy urlopów macierzyńskich. Dlaczego państwo w tym kierunku nie chcą iść? W Estonii to jest 85 tygodni pełnopłatnego urlopu. Powinniśmy to wykorzystać. Jeżeli rodzice chcą mieć dzieci, to kobieta powinna móc opiekować się swoim dzieckiem przez, tak jak chociażby w Estonii, 85 tygodni. W innych państwach mamy trochę mniej. Polska jest w drugiej dziesiątce dopiero, jeżeli byśmy popatrzyli na te długości urlopów macierzyńskich”[26]. Poseł Sachajko wezwał również do tego, aby „przestać upaństwawiać dzieci. Musi być połączenie emerytury kobiety z jej liczbą dzieci. Czyli powinno być tak, że kobiety dostają dodatek emerytalny z PIT-u dzieci, powiedzmy, 5%, żeby nie było tak jak teraz, że kobieta rodzi dziecko, a później jest ono państwowe, a kobieta łaskawie dostanie coś do emerytury lub nie dostanie”[27]. „Dlaczego nie zastosować prostego mechanizmu, żeby matki dostawały 5, 7, 8% z PIT-u swoich dzieci? Wtedy im więcej matka miałaby dzieci, tym wyższą miałaby emeryturę”[28] (koncepcja tzw. emerytury alimentacyjnej).

 

Obie koncepcje, o których wspomniał z trybuny sejmowej poseł Sachajko, były już w swoim czasie przedstawione przez Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris. W przywoływanej wyżej publikacji pt. „Jakiej polityki rodzinnej potrzebuje Polska?” z 2015 r. na stronie 41 przytaczany jest przykład Francji, gdzie „na szczególne udogodnienia w zakresie świadczeń emerytalnych mogą liczyć rodzice trojga lub więcej dzieci. Przysługuje im wówczas podwyższenie świadczenia emerytalnego w wysokości 10% kwoty emerytury”. Na stronie 45 przytaczany jest z kolei przykład Estonii, gdzie „istotnym udogodnieniem dla rodziców dzieci do lat 3 przewidzianym przez estońskiego ustawodawcę jest fakt, że na konto emerytalne jednego spośród nich (lub ustawowego opiekuna dziecka) budżet państwa odprowadza składkę w wysokości 4% średniego miesięcznego dochodu w tym kraju”. Z tej przyczyny Instytut Ordo Iuris w lutym 2019 r. wystąpił z propozycją rozwiązań[29], zgodnie z którymi przy obliczaniu stażu pracy uprawniającego do emerytury możliwe byłoby uwzględnianie czasu poświęconego na wychowanie dzieci, zaś do kapitału emerytalnego – doliczenie rodzicom dodatkowych składek. Takie rozwiązania funkcjonują w innych krajach europejskich, m.in. w Wielkiej Brytanii, czy w Estonii. Do innych efektywnych propozycji należało wprowadzenie tzw. emerytury alimentacyjnej, naliczanej na podstawie wynagrodzenia, jakie otrzymuje każde z dorosłych dzieci danej osoby. Możliwym rozwiązaniem mogłoby być także wprowadzenie bezpośredniego transferu części składek emerytalnych odkładanych przez pełnoletnie dzieci na świadczenia emerytalne ich rodziców. Także w pakiecie propozycji pt. „W kierunku prawa przyjaznego rodzinie” z 2019 r.[30], Instytut Ordo Iuris zaproponował uwzględnienie pracy związanej z wychowaniem dzieci w systemie emerytalnym – „Przykładowa propozycja to umożliwienie dziecku dedykowania środków pochodzących z 4% podstawy wymiaru składki na konto emerytalne ZUS każdego ze swych rodziców. Oznacza to, że każde dziecko mogłoby przekazać na wskazane konta emerytalne środki odpowiadające maksymalnie 8% podstawy wymiaru składki. Uprawnionymi osobami byliby rodzice biologiczni lub adopcyjni, nie więcej niż dwie osoby. Pozostałe środki pochodzące ze składki emerytalnej byłyby księgowane na dotychczas przyjętych zasadach ogólnych. […] Alternatywą wobec przedstawionych rozwiązań może być obliczanie wysokości emerytury z uwzględnieniem liczby wychowanych dzieci i pracy włożonej w ten proces. Przykładem może być rozwiązanie przyjęte we Francji, gdzie po urodzeniu 3. dziecka emerytura jest podwyższana o 10%, a po urodzeniu kolejnych o dalsze 5%, do maksymalnej wartości 30%. Rozwiązanie o zbliżonym charakterze funkcjonuje także m.in. w Estonii” (strona 27). Eksperci Instytutu przedstawili w związku z tym stosowne memorandum w sprawie koniecznych zmian prorodzinnych w polskim systemie emerytalnym[31].

 

Proponując z kolei we wspomnianym pakiecie bon wychowawczy jako modelowe rozwiązanie w zakresie opieki nad dziećmi do lat 3, Instytut wskazywał zarazem, że jego wprowadzenie „może zostać połączone z innymi rozwiązaniami, w tym w szczególności wydłużeniem płatnych urlopów rodzicielskich do 24 lub 36 miesięcy, które początkowo może przysługiwać w przypadku urodzenia drugiego lub kolejnego dziecka” (strona 26). Obecnie długość urlopu macierzyńskiego w Polsce wynosi 20 tygodni[32], a bezpośrednio po nim rozpoczyna się urlop rodzicielski o długości 41 tygodni dla obojga rodziców, z czego każdemu przysługuje przynajmniej 9 tygodni, których nie można przenosić na drugiego rodzica[33]. Maksymalnie matka może zatem otrzymać 52 tygodni urlopu, płatnego w wysokości 81,5% wynagrodzenia. Nie jest to jednak bynajmniej jeden z najdłuższych okresów płatnego urlopu na świecie. Warto pamiętać, że wśród 21 postulatów Międzyzakładowego Komitetu Strajkowego ogłoszonych w dniu 17 sierpnia 1980 r.[34] znalazła się także propozycja „Wprowadzić urlop macierzyński płatny przez okres trzech lat na wychowanie dziecka” (postulat nr 18), która aż do dnia dzisiejszego nie została urzeczywistniona. Według raportu UNICEF z 2021 roku[35], Polska była wówczas dopiero na 18. miejscu, jeżeli chodzi o łączną długość pełnopłatnego urlopu dla matek i ojców, a na 13. miejscu, jeżeli chodzi o długość pełnopłatnego urlopu wyłącznie dla matek[36]. Wyżej niż Polska są takie kraje jak Rumunia, Estonia, Bułgaria, Węgry, Litwa czy Słowacja. Adam Suraj przytacza[37] wyniki badań z 2023 r.[38], zgodnie z którymi „po wprowadzeniu kosztownego urlopu rodzicielskiego znacząco wzrosła liczba kobiet decydujących się na kolejny poród w okresie nie dłuższym niż 30 miesięcy od poprzednich narodzin”, a „kobiety, które rodziły swoje pierwsze dziecko w późniejszych latach, zauważalnie szybciej oraz częściej decydowały się na drugi poród. Aż 30 proc. kobiet, których pierwsze dziecko urodziło się w 2014 roku, już trzy lata po tym wydarzeniu mogło się pochwalić kolejnym potomstwem. W przypadku Estonek, których pierworodne dziecko przyszło na świat w 1996 lub 2000 roku, odsetek ten nie osiągnął nawet 20 proc.”. Ostatecznie „urlop rodzicielski w Estonii miał silnie istotny statystycznie oraz pozytywny wpływ na prawdopodobieństwo narodzin następnego dziecka. Zmiany wprowadzone w 2004 roku średnio, przy innych czynnikach niezmienionych podniosły prawdopodobieństwo drugiego porodu wśród Estonek o 5,5 pkt proc. w stosunku do okresu sprzed reformy urlopu rodzicielskiego. W przypadku prawdopodobieństwa trzeciego porodu wzrost wyniósł 3,7 pkt proc. Co więcej, zgodnie z wcześniejszą analizą, estońska polityka wpłynęła również na to, jak szybko mieszkanki analizowanego państwa decydowały się na kolejny poród. Średnio, ceteris paribus wprowadzenie hojnego urlopu rodzicielskiego sprawiło, że czas od narodzin pierwszego do narodzin drugiego dziecka spadł o 12 proc. w porównaniu do okresu sprzed reformy, a okres od narodzenia drugiego do narodzenia trzeciego dziecka zmniejszył się przeciętnie o 15 proc.”.

 

5. Podsumowanie

 

Projektodawcy nie są konsekwentni we wskazywaniu, co właściwie jest głównym celem projektowanego programu. W praktyce natomiast jako taki cel jawi się przede wszystkim zwiększenie wskaźnika aktywizacji zawodowej matek, a nie wskaźników demograficznych. W marcu 2002 r., przed wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej, Rada Europejska stwierdziła na posiedzeniu w Barcelonie, że „państwa członkowskie powinny zlikwidować ograniczenia zniechęcające kobiety do uczestnictwa w rynku pracy” poprzez objęcie opieką instytucjonalną „co najmniej 33% dzieci poniżej trzeciego roku życia”[39]. 20 lat później, w grudniu 2022 r., Rada Europejska przyjęła jeszcze bardziej radykalną formę tego postulatu, zalecając, aby rodzice oddawali do żłobków i innych form opieki instytucjonalnej aż 45% swoich dzieci[40]. Instytut Ordo Iuris ostrzegał wówczas przed nowymi „celami barcelońskimi 2030”, wskazując, że takie zalecenia naruszają zasadę pomocniczości, a „państwa członkowskie muszą podjąć zdecydowaną obronę autonomii rodziny i prawa rodziców do decydowania o sposobie wychowania własnych dzieci”[41]. Dotychczasowe polskie rządy w latach 2007-2023 konsekwentnie realizowały jednak „cele barcelońskie”. O ile jeszcze we wrześniu 2010 r. polski rząd informował, że opieką instytucjonalną objęte jest „niecałe 2 % dzieci w wieku 0 – 3 lata”[42], o tyle w 2015 r. wskaźnik „użłobkowienia” wynosił już 12,4%, w 2020 r. – 25,5%[43], a pod koniec 2021 r. – prawie 30%[44]. Projekt „Aktywny Rodzic” zdaje się wpisywać w tę samą tendencję.

 

Biorąc pod uwagę wciąż rosnące ceny zarówno opieki osobistej, jak i instytucjonalnej, zamiast kosmetycznej zmiany nazwy RKO na AWD i wartościowaniu wyżej świadczeń ARP i AWZ z punktu widzenia polityki demograficznej znacznie lepszym rozwiązaniem byłoby trwałe podniesienie wysokości RKO dla wszystkich – np. uzależniając ją od wysokości minimalnego lub przeciętnego wynagrodzenia i podwyższając ją skokowo w zależności od liczby już posiadanych dzieci. W dalszej kolejności do debaty publicznej w Polsce powinien zostać włączony postulat wydłużenia płatnego urlopu rodzicielskiego – docelowo do 3 lat, co odpowiadałoby, co do zasady, domyślnej długości obowiązywania programu „Aktywny Rodzic”. W dobie powszechnego kryzysu demograficznego płatny urlop dla każdej matki po urodzeniu dziecka, zachęcający do urzeczywistniania „modelu sekwencyjnego”, jest nieodzownym elementem polityki każdego państwa, które chce konsekwentnie urzeczywistniać zasadę ochrony rodziny.

 

 

Adw. Nikodem Bernaciak – starszy analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris