Analiza projektu nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

• W grudniu Rząd ogłosił projekt nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będący odpowiedzią na rosyjskie i białoruskie działania hybrydowe na wschodniej granicy.

• W ramach przedmiotowej propozycji legislacyjnej proponuje się m.in. dodanie do ustawy terminu „instrumentalizacja” zjawiska migracji oraz wprowadzenie możliwości czasowego zawieszenia przyjmowania wniosków o azyl na określonym odcinku granicy.

• Jednocześnie w projekcie wskazano pewne grupy wrażliwe, takie jak kobiety w ciąży czy małoletni, którzy co do zasady mieliby możliwość składania wniosków o udzielanie ochrony międzynarodowej, mimo wprowadzenia czasowego zawieszenia aplikowania o uzyskanie azylu.

• Projekt uwzględnia niebezpieczeństwa i zagrożenia, jakie dla bezpieczeństwa publicznego oraz integralności terytorialnej Rzeczypospolitej Polskie tworzy sztuczne wywoływanie kryzysów migracyjnych przez wrogie reżimy.

Wprowadzenie

11 grudnia 2024 roku na stronie Rządowego Centrum Legislacji ukazał się projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Istotą przedmiotowej propozycji legislacyjnej jest stworzenie instrumentów prawnych, które będą służyć zapobieżeniu destabilizacji sytuacji wewnętrznej w Polsce i innych państwach UE, wynikającej z kreowania sztucznej presji migracyjnej przez państwa trzecie graniczące z Polską lub inne podmioty. Najważniejszym elementem projektu jest propozycja dodania nowego terminu, odnoszącego się do wykorzystywania presji migracyjnej („instrumentalizacja”) oraz propozycja wprowadzenia możliwości czasowego zawieszenia przyjmowania wniosków o azyl w pewnych, ściśle określonych okolicznościach. Projekt ustawy jest realizacją wcześniejszych zapowiedzi aktualnej ekipy rządzącej, wskazanych m.in. w ogłoszonej w połowie października Strategii migracyjnej Polski na lata 2025 - 2030.

Rosja i Białoruś wykorzystują prawo migracyjne i azylowe do destabilizacji sytuacji wewnętrznej w Polsce oraz pozostałych państwach Unii Europejskiej

W uzasadnieniu projektu można przeczytać, iż przedmiotowa propozycja legislacyjna jest odpowiedzią na działania Białorusi, która w porozumieniu z Rosją oraz różnymi grupami przestępczymi, począwszy od 2021 roku wykorzystuje zjawisko nielegalnej migracji do wywierania presji oraz destabilizowania sytuacji wewnętrznej w Polsce oraz innych krajach Unii Europejskiej. W tym kontekście wskazuje się m.in. na niszczenie przez migrantów dokumentów i dowodów osobistych przed nielegalnym przekroczeniem granicy (co bardzo utrudnia stosowanie procedur azylowych i zasadniczo uniemożliwia wyegzekwowanie przez władze państwa członkowskiego UE ich powrotu do kraju pochodzenia), używanie przez nich przemocy wobec polskich funkcjonariuszy (często z użyciem improwizowanej broni) czy niszczenia elementów zapory na granicy polsko - białoruskiej.

W projekcie wskazuje się na dotychczas podejmowane działania mające na celu uszczelnienie wschodniej granicy, podając za przykład budowę i uszczelnienie zapory czy wprowadzenie czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej. Autorzy propozycji legislacyjnej słusznie zauważają, iż opisane powyżej działania są jednak niewystarczające, co wynika z wykorzystywania przez imigrantów systemu azylowego, funkcjonującego w oparciu o przepisy Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 roku, uzupełnionej Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 roku. W tym kontekście wskazuje się na rozbudowany system gwarancji proceduralnych dla osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, przejawiającą się m.in. w prawie cudzoziemca do pozostania na terytorium państwa, w którym złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, aż do momentu, gdy jego sprawa zostanie ostatecznie rozpatrzona przez sąd lub trybunał. „Wszczęcie postępowania w sprawie ochrony międzynarodowej na granicy zewnętrznej jest zatem równoznaczne z dopuszczeniem cudzoziemca do terytorium państwa, bez względu na to, w jaki sposób przekroczył granicę państwową oraz czy związane to było z niszczeniem infrastruktury granicznej czy też użyciem przemocy, a także ostatecznego celu przekroczenia granicy” -czytamy w uzasadnieniu projektu (s. 3 - 4).

Instrumentalizacja zjawiska migracji - propozycja nowej definicji

W ramach zaprezentowanego projektu nowelizacji w art. 2 proponuje się dodanie pkt 6a, wprowadzającego definicję legalną pojęcia „instrumentalizacja”, którą na gruncie ustawy rozumie się jako „prowadzenie przez państwo graniczące z Rzecząpospolitą Polską lub inny podmiot działań zmierzających do umożliwienia przekroczenia przez cudzoziemców wbrew przepisom prawa granicy zewnętrznej w rozumieniu  art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia  9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. UE L 77 z 23.03.2016, str. 1, z późn. zm.1)), w szczególności z użyciem przemocy wobec funkcjonariuszy chroniących tę granicę lub w połączeniu z niszczeniem infrastruktury granicznej, mogących skutkować destabilizacją sytuacji wewnętrznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;” [art. 1 pkt 1)].

Na wskazaną powyżej proponowaną definicję składają się więc trzy zasadnicze elementy.

1. podmiotowy, odnoszący się do wskazania podmiotu działającego, czyli państwa graniczącego z Polską bądź innego podmiotu;
2. przedmiotowy, dotyczący podjęcia działań zmierzających do umożliwienia przekroczenia przez cudzoziemców wbrew przepisom prawa granicy zewnętrznej UE, w szczególnych przypadkach łączący się z użyciem przemocy wobec polskich funkcjonariuszy państwowych lub w połączeniu z niszczeniem infrastruktury granicznej;
3. element możliwego skutku, przejawiający się w postaci destabilizacji sytuacji wewnętrznej w Polsce.

Jak możemy przeczytać w uzasadnieniu projektu ustawy (s. 4), sam sposób zdefiniowania pojęcia „instrumentalizacja” nawiązuje do wchodzącego w skład unijnego Paktu o azylu i migracji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1359 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe i sytuacje spowodowane działaniem siły wyższej w dziedzinie migracji i azylu oraz w sprawie zmiany rozporządzenia (UE). W art. 1 ust. 4 lit. rozporządzenia zawarto bowiem definicję pojęcia „sytuacja kryzysowa” (a situation of crisis), wyróżniając w jej ramach dwie podkategorie, w tym termin „sytuacja instrumentalizacji” (a situation of instrumentalisation), rozumianej jako okoliczność, „w której państwo trzecie lub wrogi podmiot niepaństwowy zachęcają obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców do przemieszczania się na granice zewnętrzne lub do państwa członkowskiego, lub ułatwiają im to przemieszczanie, w celu destabilizacji Unii lub państwa członkowskiego, oraz w przypadku gdy takie działania mogą zagrozić podstawowym funkcjom państwa członkowskiego, w tym utrzymaniu prawa i porządku lub ochronie jego bezpieczeństwa narodowego” (art. 1 ust. 4 lit. b).

Nowe przesłanki pozbawienia statusu uchodźcy

Analizując treść przedmiotowego projektu ustawy, warto odnotować propozycję wprowadzenia nowych przesłanek pozbawienia statusu uchodźcy. W art. 21 ust. 1 ustawy o udzielaniu ochrony cudzoziemcom proponuje się bowiem dodanie pkt 10 i pkt 11, na mocy których cudzoziemca pozbawia się statusu uchodźcy, jeżeli po nadaniu tego statusu właściwy organ stwierdził, że cudzoziemiec:

1. stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, w którym przebywa (proponowany art. 21 ust. 1 pkt 10);
2. został skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo, inne niż przestępstwo, o którym mowa w pkt 7, i stanowi zagrożenie dla społeczeństwa państwa, w którym przebywa [(w pkt 7 wymienia się  zbrodnię przeciwko pokojowi, zbrodnię wojenną lub zbrodnię przeciwko ludzkości w rozumieniu prawa międzynarodowego) - proponowany art. 21 ust. 1 pkt 11].

Jako uzasadnienie wskazanej powyżej propozycji autorzy wskazują okoliczność, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do pozbawienia statusu uchodźcy cudzoziemców, którzy stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, oraz cudzoziemców skazanych prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo, stanowiących zagrożenie dla społeczeństwa. Autorzy projektu ustawy wskazują również, iż likwidacja opisanego powyżej „niedostatku legislacyjnego” jest zgodna z prawem Unii Europejskiej, przywołując na potwierdzenie swoich twierdzeń wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-391/16 z 14 maja 2019 r. M przeciwko Ministerstvo vnitra oraz Xi X przeciwko Commissaire general aux refugies et aux apatrides.

Mniejsze kompetencje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców

W ramach przedmiotowej propozycji legislacyjnej, postuluje się uchylenie art. 33 ust. 1a, zgodnie z którym Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców posiada uznaniową kompetencję do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jeśli wniosek został złożony przez cudzoziemca zatrzymanego niezwłocznie po przekroczeniu granicy zewnętrznej wbrew przepisom prawa, chyba że cudzoziemiec ten przybył bezpośrednio z terytorium, na którym jego życiu lub wolności zagrażało niebezpieczeństwo prześladowania lub ryzyko wyrządzenia poważnej krzywdy, oraz przedstawił wiarygodne przyczyny nielegalnego wjazdu na terytorium RP i złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej niezwłocznie po przekroczeniu granicy.

Jako uzasadnienie eliminacji wskazanego powyżej przepisu z obiegu prawnego autorzy wskazują, iż w praktyce nie jest on stosowany, jako że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie jest w stanie weryfikować wskazanych w nim przesłanek na etapie złożenia wniosku (s. 6). Ponadto, w uzasadnieniu projektu podkreśla się, że konstrukcja proponowanego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (o czym dalej) koliduje z wymienionym przepisem, gdyż po wprowadzeniu ograniczenia, gdy zastosowania nie znajdzie art. 33b ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, nie będzie dochodziło do złożenia wniosku, który można by pozostawić bez rozpoznania.

Materialnoprawne podstawy ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej

W dalszej części projektu pada propozycja dodanie przepisów regulujących tryb i zasady ograniczenia prawa do złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (art. proponowany art. 33a). Wprowadzenie takiego ograniczenie może mieć miejsce, gdy:

1. ma miejsce instrumentalizacja (w rozumieniu definicji określonej w projektowanym art. 2 pkt 6a) oraz;
2. działania podejmowane w ramach instrumentalizacji stanowią poważne i rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa, oraz;
3. wprowadzenie czasowego ograniczenia prawa złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest niezbędne dla wyeliminowania zagrożeń, o których mowa w pkt 2, a inne środki nie są wystarczające do ich wyeliminowania.

Zarówno z treści komentowanego przepisu jak i informacji zawartych w uzasadnieniu projektu (s. 7) wyraźnie wynika, iż do wprowadzenia ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej konieczne jest spełnienie trzech opisanych powyżej przesłanek łącznie. Na mocy projektowanego przepisu wprowadzenie takiego ograniczenia będzie możliwe w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, wydawanego na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W tym samym projektowanym przepisie wskazano, iż przy podejmowaniu decyzji o wprowadzeniu ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej Rada Ministrów zobligowana jest do uwzględnienia  potrzeby zapobieżenia destabilizacji sytuacji wewnętrznej w Rzeczypospolitej Polskiej oraz możliwie jak najmniejsze ograniczenie praw cudzoziemców zamierzających ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Ponadto, Rada Ministrów zobowiązana jest do określenia czasu obowiązywania ograniczenia, nie dłuższego niż 60 dni oraz do wskazania odcinka granicy, na którym stosowane jest to ograniczenie (proponowany art. 33a ust. 3). |Istnieje możliwość przedłużenia wprowadzenia ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w sytuacji, gdy nie ustały przyczyny wprowadzenia tego ograniczenia. W takim przypadku ograniczenie może być prolongowane na dalszy oznaczony czas, nie dłuższy niż 60 dni - decyzję o przedłużeniu podejmuje Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, po wyrażeniu zgody przez Sejm (projektowany art. 33a ust. 4).

Wyjątki od stosowania czasowego ograniczenia prawa do azylu

W projektowanym art. 33b zawarto propozycje postępowania organu Straży Granicznej, w przypadku gdy cudzoziemiec złoży wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w okresie obowiązywania czasowego ograniczenia prawa złożenia wniosku oraz na odcinku granicy, na którym to ograniczenie obowiązuje.

Proponuje się, by w okresie obowiązywania czasowego ograniczenia prawa złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej organ Straży Granicznej, co do zasady nie przyjmował wniosku cudzoziemca o udzielenie takiej ochrony, złożonego w miejscu obowiązywania tego ograniczenia (projektowany art. 33b ust. 1). Jednocześnie wskazuje się wyjątki od określonej powyżej zasady. Zgodnie z zaproponowanym art. 33b ust. 2 organ Straży granicznej zobowiązany jest przyjąć taki wniosek, jeśli cudzoziemcem jest:

1. małoletni bez opieki;
2. kobieta ciężarna;
3. osoba, która może wymagać szczególnego traktowania w szczególności ze względu na swój wiek lub stan zdrowia;
4. osoba, wobec której zachodzą okoliczności, które w ocenie organu Straży Granicznej jednoznacznie świadczą, że jest ona zagrożona rzeczywistym ryzykiem doznania poważnej krzywdy w państwie, z którego przybyła bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
5. obywatel państwa stosującego instrumentalizację, z którego terytorium cudzoziemcy przybywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z informacjami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy, wyjątki wskazane w projektowanym art. 33b ust. 2 wynikają z konieczności respektowania standardów wskazanych w art. 2 (prawo do życia) oraz art. 3 (zakaz tortur) Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 roku oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu (s. 10).

Co ciekawe, w komentowanym przepisie zastosowano ciekawą konstrukcję „wyjątku od wyjątku”, zgodnie bowiem z projektowanym art. 33b ust. 3 określonych powyżej zasad nie stosuje się w stosunku do cudzoziemca, wobec którego konieczne było użycie lub zastosowanie środków przymusu bezpośredniego, lub użycie broni lub innego uzbrojenia, bezpośrednio po tym, jak przekroczył albo usiłował przekroczyć granicę z użyciem przemocy i we współdziałaniu z innymi osobami.

Projekt nie przewiduje stosowania formy aktu administracyjnego, jakkolwiek w warunkach kontroli granicznej działania organu Straży Granicznej będą pozostawać w ścisłym związku z postępowaniem w sprawie odmowy wjazdu. Autorzy propozycji legislacyjnej wskazują, iż tego typu czynność faktyczna będzie podlegać kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Skarga na czynność będzie wnoszona bezpośrednio do sądu administracyjnego.

Międzynarodowy system praw człowieka

W ocenie autorów propozycji, zaproponowane rozwiązanie mieści się standardzie konstytucyjnym, określonym w art. 56 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 roku (s.7) oraz związanymi z tym przepisem standardami prawa międzynarodowego. Na mocy przytoczonego przepisu cudzoziemcowi, który w Rzeczypospolitej Polskiej poszukuje ochrony przed prześladowaniem, może być przyznany status uchodźcy zgodnie z wiążącymi Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi. Głównym aktem prawa międzynarodowego regulującym zasady udzielania ochrony międzynarodowej jest natomiast, jak słusznie zauważają wnioskodawcy, Konwencja dotycząca statusu uchodźców z 28 lipca 1951 roku sporządzonej w Genewie. W tym kontekście autorzy propozycji legislacyjnej przytaczają zwłaszcza wyrażoną w art. 33 Konwencji zasadę non-refoulement (zasada ta ogólnie rzecz biorąc dotyczy zakazu wydalania z przyczyn humanitarnych cudzoziemca poza granice państwa, w którym osoba ta poszukuje ochrony, stanowi fundamentalny standard ochrony uchodźców).

 Twórcy projektu ustawy odwołują się również do doświadczeń Finlandii, która zdecydowała się przyjąć podobne regulacje prawne w poprzednim roku. „ (…) warto wskazać, że proponowane rozwiązanie jest wzorowane na regulacji fińskiej, wprowadzonej w związku z zagrożeniem instrumentalizacją ze strony Federacji Rosyjskiej, a więc w związku z tożsamym zagrożeniem bezpieczeństwa państwa i społeczeństwa, a co więcej w warunkach związania obu państw tymi samymi normami prawa międzynarodowego publicznego i prawa UE” – możemy przeczytać w uzasadnieniu projektu (s. 8).

„Zgodnie z poglądem przyjętym przez fińskiego prawodawcę i polskiego projektodawcę ograniczenie prawa złożenia wniosku o ochronę międzynarodową w proponowanej postaci nie narusza zasady non-refoulement (zakaz zawracania uchodźców) wyrażonej w art. 33 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, wiąże się natomiast z koniecznością reinterpretacji tej zasady, do czego uprawnia zaistnienie na płaszczyźnie prawa międzynarodowego nowego zjawiska, jakim jest instrumentalizacja” -podkreślają autorzy propozycji legislacyjnej (s.8). Wskazują oni również, iż Konwencja Genewska jest żywym instrumentem prawa międzynarodowego, podlegającym wykładni dynamicznej, umożliwiającej stosowanie jej w sposób dostosowany do wyzwań i okoliczności współczesności. W tym kontekście zwracają oni również uwagę na art. 33 ust. 2 Konwencji Genewskiej, zgodnie z którym „na dobrodziejstwo zasady non-refoulement nie może powoływać się uchodźca, co do którego istnieją podstawy, aby uznać go za groźnego dla bezpieczeństwa państwa, w którym się on znajduje, lub który będąc skazanym prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne zbrodnie stanowi niebezpieczeństwo dla społeczeństwa tego państwa” (s. 8).

Konstytucja RP

W dalszej części wywodu autorzy wniosku powracają do problematyki dotyczącej jego zgodności z Konstytucją RP z 1997 roku, w tym kontekście wskazując na ogólny mechanizm ograniczania konstytucyjnych praw i wolności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wnioskodawcy stwierdzają, iż ich projekt spełnia wymagania wyrażone w tym przepisie, przywołując przesłanki bezpieczeństwa i porządku publicznego. „(…) warto zauważyć, że prawo do azylu (ochrony międzynarodowej) nie jest i nigdy nie było traktowane jako bezwzględna gwarancja materialnoprawna rozpoznania każdego wniosku cudzoziemca w tym przedmiocie” -argumentują twórcy projektu nowelizacji

Pozostałe zmiany

W ramach przedmiotowej propozycji legislacyjnej postuluje się wyłączenie stosowania art. 25, art. 27 i art. 28 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w trakcie obowiązywania ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Pierwsze dwa ze wskazanych jednostek redakcyjnych dotyczącą możliwości składania wspólnego wniosku przez rodziny. „Ze względu na możliwość nadużyć oraz nieudokumentowany charakter tego kanału migracji, takie wyłączenie jest uzasadnione” – argumentują autorzy projektu ustawy (s. 11). Natomiast Przepis art. 28 ustawy dotyczy instytucji deklaracji zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, która w ocenie wnioskodawców w warunkach obowiązującego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest nieadekwatna.

Wnioski

Projekt rządowej nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polski należy ocenić pozytywnie. W tym kontekście trzeba wskazać na dodanie do definicji legalnych pojęcia „instrumentalizacji”, jako że ustawodawca zdecydował się dostrzec problem wykorzystywania zjawiska nielegalnej migracji, wywoływanego przez wrogie Polsce siły w celu destabilizacji i chaosu sytuacji w naszej Ojczyźnie.

Warto także odnotować propozycję dodania nowych przesłanek pozbawienia cudzoziemca statusu uchodźcy, jeśli stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, w którym przebywa lub jeśli został skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo. Zauważyć można, że polski rząd dostrzegł niebezpieczeństwa związane z uzyskiwaniem ochrony międzynarodowej przez osoby, co do których istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że ich przebywanie na terytorium Polski będzie powodowało wiele problemów.

Najważniejszym elementem przedmiotowej propozycji legislacyjnej jest przede wszystkim wprowadzenie możliwości czasowego zawieszenia prawa do składania wniosków o uzyskanie ochrony międzynarodowej. W świetle doświadczeń wielu krajów granicznych Unii Europejskiej, w tym Polski, przyjmowanie takich rozwiązań, w zaprezentowanym kształcie jest jak najbardziej uzasadnione ze względu na potrzebę ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, integralności terytorialnej oraz ochrony granic. Szczególnie pozytywnie należy także ocenić dostrzeżenie przez rząd problematyki związanej niedostosowaniem różnych aktów prawa międzynarodowego, dotyczących materii azylu i migracji, do wyzwań współczesnego świata.

Opisany powyżej tryb postępowania z cudzoziemcami w okresie wprowadzenia ograniczenia przyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej zasługuje na uwagę z dwóch powodów. Po pierwsze, dostrzega sytuacje osób szczególnie narażonych na niebezpieczeństwo w związków z wywieraniem presji migracyjnej (instrumentalizacji) przez państwa trzecie. Po drugie, autorzy słusznie dostrzegają związek występujący pomiędzy przekraczaniem granicy z użyciem siły/przemocy i potencjalnymi przyszłymi negatywnymi konsekwencjami przebywania takich osób na terytorium Polski. Dlatego też, jak możemy przeczytać w uzasadnieniu projektu ustawy, „indywidualnej oceny w zakresie zaliczania się cudzoziemca do grup wrażliwych organ Straży Granicznej nie przeprowadzi, gdy przekroczenie granicy odbywa się z użyciem siły i we współdziałaniu z innymi osobami” (s. 10).

Ponadto warto odnotować i pozytywnie ocenić proponowany art. 33b ust. 2 pkt 5, dotyczący wyjątków w przypadku wprowadzenia tymczasowego zawieszenia prawa do azylu, sposób jego sformułowania wskazuje bowiem wyraźnie, iż rząd uwzględnił sytuację obywateli Białorusi, szukających w Polsce ochrony międzynarodowej przed opresyjnymi działaniami białoruskiego reżimu. Nie ulega kwestii, iż ich sytuacja jest zdecydowanie odmienna od sytuacji osób, próbujących dostać się do polski w ramach instrumentalizacji zjawiska migracji. „To rozwiązanie jest podyktowane odmiennością tej [białoruskiej] migracji uchodźczej” - wskazują autorzy propozycji legislacyjnej (s. 10).

Na zakończenie warto także wspomnieć o kontekście polityczno-społecznym projektu nowelizacji. Od niedawna widać bowiem pewne przesunięcie w retoryce europejskiego mainstreamu, dotyczące podejścia do zagadnień polityki migracyjnej i azylowej. Partie z tego nurtu zaczynają powoli rozumieć tragiczne konsekwencje dotychczasowego podejścia do zjawiska masowej imigracji, czego przykładem jest chociażby październikowa wypowiedź Przewodniczącej Komisji Europejskiej, Ursuli von der Leyen, która poparła deklarację Donalda Tuska dotyczą czasowego i terytorialnego zawieszenia prawa do azylu.

Patryk Ignaszczak - analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris