Instytucje Unii Europejskiej arbitralnie i ukradkiem rozszerzają swoje kompetencje kosztem państw członkowskich. Ważny raport o praworządności w UE

• W listopadzie węgierski think-tank Instytut Nézőpont opublikował raport, poświęcony przestrzeganiu zasady praworządności w Unii Europejskiej.

• Nowatorskość przedmiotowego dokumentu przejawia się w potraktowaniu problematyki przestrzegania praworządności „od drugiej strony”, czyli w odniesieniu do mechanizmów funkcjonowania różnych instytucji Unii Europejskiej. Dotychczas była ona bowiem prezentowana tylko w kontekście przestrzegania prawa UE przez poszczególne państwa członkowskie.

• W raporcie autorzy przedstawiają liczne naruszenia zasady praworządności, określonej w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wskazując na stopniowe i ciągłe zawłaszczanie kompetencji suwerennych państw członkowskich przez instytucje UE.

• Za przykład takich działań w dokumencie prezentuje się działania Komisji Europejskiej, która powołując się na zasadę swobodnego przepływu osób i towarów, ingeruje w dziedzinę prawa rodzinnego, będącego wyłączną kompetencją państw członkowskich.

• Autorzy dokumentu zwracają również uwagę na liczne skandale korupcyjne w instytucjach unijnych, za exemplum podając aferę dotyczącą wywierania wpływu na przez przedstawicieli obcych państw na urzędników Unii Europejskiej (Qatargate).

• Duże wątpliwości budzą również zasady działania oraz sposób przydzielania sędziów do spraw rozpoznawanych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

• Instytut Ordo Iuris w 2018 r. przygotował raport na temat praworządności proceduralnej w Parlamencie Europejskim zauważając, że przebieg głosowań w tym gremium pokazuje, iż są one sprzeczne z regułami współczesnego parlamentaryzmu.

Wprowadzenie

19 listopada bieżącego roku węgierski Instytut Nézőpont (Nézőpont Intézet) opublikował raport, zatytułowany „Raport o praworządności 2014 - 2019. Sytuacja w zakresie praworządności w instytucjach UE” (Report on the rule of law 2014 - 2019. The rule of law situation in the institutions of the EU). Przedmiotem tego dokumentu jest zasada praworządności czy też państwa prawnego (rule of law), wskazana w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) jako jedna z głównych wartości Unii Europejskiej. Kwestie związane z tym przepisem jak i samą praworządnością znalazły się w ciągu ostatnich kilku lat w centrum zainteresowania instytucji Unii Europejskiej jak i opinii publicznej, w kontekście oskarżeń kierowanych wobec poszczególnych państw członkowskich, z Węgrami i Polską na czele, a dotyczących zarzutów naruszania zasady rządów prawa.

Komentowany dokument jest niezwykle interesujący i wymaga odnotowania przede wszystkim dlatego, że prezentuję problematykę przestrzegania zasady praworządności „od drugiej strony”, czyli w odniesieniu do mechanizmów funkcjonowania różnych organów Unii Europejskiej oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jest to swoiste novum, bowiem powyższa problematyka była dotychczas podnoszona oraz dyskutowana tylko i wyłącznie w kontekście zarzutów kierowanych wobec kilku państw członkowskich Unii. „(…) państwa członkowskie i społeczeństwo obywatelskie mają obowiązek podnoszenia świadomości na temat sytuacji związanej z praworządnością w Unii, przyczyniając się w ten sposób do tego, aby UE pozostała wspólnotą opartą na praworządności” – możemy przeczytać we wstępie dokumentu (s. 3).

Czym jest „praworządność”?

Jednocześnie autorzy raportu zwracają uwagę brak powszechnie przyjętej definicji praworządności oraz podkreślają, iż na powyższe pojęcie składa się wiele różnych elementów. „Choć istnieje coraz bardziej widoczna wola polityczna, aby skonkretyzować znaczenie praworządności za pomocą katalogu wartości, w rzeczywistości nie ma ona jednej, jednolitej, akceptowanej formy praktyki, a jej stosowanie przejawia się jedynie w konkretnych przypadkach, na podstawie zdrowego rozsądku, a nie politycznej listy kontrolnej” - zaznaczają twórcy dokumentu (s.3). W raporcie podkreśla się jednak, iż „w państwie prawa nie można pozwolić, aby ideologiczne uprzedzenia przekładały się na bezprawne praktyki, instytucje nie mogą arbitralnie nadawać sobie nowych uprawnień i muszą zapewnić, że prawo jest egzekwowane w jednolity i bezstronny sposób” (s. 3).

W kontekście powyższego problemu autorzy wskazują na pewne elementy pojęcia „zasady praworządności” czy „rządów prawa”, które mogą posłużyć do badań wobec braku powszechnie przyjętej i akceptowalnej definicji tego terminu. Wśród nich, określanych jako „filary” (pillars) praworządności, wymienia się legalność, pewność prawa, zapobieganie nadużywaniu władzy, równość wobec prawa i niedyskryminacja oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości (s. 3). Przedmiotem raportu jest przestrzeganie zasady praworządności, określonej w art. 2 TUE w okresie od 2014 do 2019 roku. Badanie przeprowadzono w odniesieniu do Parlamentu Europejskiego (PE), Komisji Europejskiej (KE), Rady Unii Europejskiej (Rada UE) oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Autorem raportu jest 10 ekspertów, specjalistów w zakresie prawa Unii Europejskiej (wśród nich jeden Polak). Wyniki badań zostały omówione wedle podziału na poszczególne instytucje, zaczynać na Parlamencie Europejskim a kończąc na Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Aktualna metoda wyboru Przewodniczącego Komisji Europejskiej sprzeczna z prawem pierwotnym?

Autorzy raportu w pierwszej kolejności wskazują na sposób wyboru składu Komisji Europejskiej, który ich zdaniem jest sprzeczny z prawem pierwotnym. Zgodnie bowiem z normą wyrażoną w in principio art. 17 (7) TUE, „uwzględniając wybory do Parlamentu Europejskiego i po przeprowadzeniu stosownych konsultacji, Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, przedstawia Parlamentowi Europejskiemu kandydata na funkcję przewodniczącego Komisji. Kandydat ten jest wybierany przez Parlament Europejski większością głosów członków wchodzących w jego skład”. Tak więc na mocy traktatów kandydat na Przewodniczącego KE powinien być wskazany przez Radę Europejską.

Tymczasem od dłuższego czasu (od 2014 roku) przy wyborze Przewodniczące KE zastosowanie znajduje tryb, określany z języka niemieckiego procedurą „głównego kandydata” (Spitzenkandidat). W ramach tego systemu, podczas kampanii wyborczej do PE, grupy polityczne (europejskie partie polityczne) zasiadające w tym organie nominują głównych kandydatów na stanowisko Przewodniczącego KE. Główny kandydat grupy politycznej, która zdobędzie najwięcej głosów w wyborach do PE, będzie zatem quasi-automatycznym kandydatem na nowego Przewodniczącego KE.

W ocenie autorów dokumentu procedura „głównego kandydata” jest sprzeczna z traktatami, jako że kompetencja przedstawiana kandydata na stanowisko Przewodniczącego KE na mocy art. 17(7) TUE przysługuje Radzie Europejskiej. Wskazują oni również, iż taki sposób wyboru Przewodniczącego KE osłabia pozycję państw członkowskich UE, jako że Rada Europejska składa się z przedstawicieli rządów tych państw. Dlatego też „nowy” tryb wyboru szefa Komisji Europejskiej zostaje przedstawiony w raporcie jako faktyczne zawłaszczenie kompetencji Rady Europejskiej oraz podważanie roli państw członkowskich UE.

W dalszej kolejności w dokumencie podkreśla się, iż przedmiotowa procedura okazała się porażką, co wynika m.in. z braku medialnej rozpoznawalności „głównych kandydatów” grup politycznych zasiadających w Parlamencie Europejskim, w państwach członkowskich (wedle przytaczanych danych, s. 7), braku legitymizacji demokratycznej czy sytuacji z 2019, kiedy to na stanowisko Przewodniczącego KE wybrano Ursulę von der Leyen, chociaż głównym kandydatem zwycięskiej grupy EPP był także pochodzący z Niemiec bawarski polityk Manfred Weber.

Stopniowe poszerzanie kompetencji Parlamentu Europejskiego

W 2024 Parlament Europejski przyjął nowy regulamin wewnętrzny, który wszedł w życie 16 lipca bieżącego roku. W ocenie autorów dokumentu regulamin zawiera szereg postanowień, które uderzają w kompetencję parlamentów narodowych państw członkowskich Unii Europejskiej. W tym kontekście wymienia się art. 156(6), dotyczący wymiany informacji, kontaktów i wzajemnych udogodnień w ramach stosunków Parlamentu Europejskiego z parlamentami narodowymi. W ramach ostatnich zmian, do tego przepisu dodano zdanie in fine, na mocy którego komisjom Parlamentu Europejskiego przyznano uprawnienia do „kontroli wdrażania prawa i polityk Unii”. Zdaniem twórców raportu opisana powyżej poprawka rozszerza zakres nadzoru PE nad parlamentami narodowymi, naruszając tym samym traktatową zasadę pomocniczości.

W podobnym kontekście wskazuje się na poprawki przyjęte do art. 208(10) regulaminu, który stanowi o komisjach śledczych PE. Ostatnia nowelizacja tego aktu normatywnego znacznie rozszerzyła kompetencję PE, dotychczas obejmującą jedynie możliwość wystosowania wniosków o współprace. Na mocy nowych przepisów komisje śledcze zwoływane przez Parlament Europejski mogą m.in. organizować misje informacyjne w państwach członkowskich, zapraszać świadków, przesłuchiwać unijnych lub krajowych urzędników i innych pracowników, a także wnioskować o współpracę parlamentów narodowych w dochodzeniach. Powyższe zmiany są prezentowane w raporcie jako naruszające zasadę pomocniczości, określoną w art. 5(3) TUE.

Praworządność wbrew przepisom prawa? Pozaprawne działania Komisji Europejskiej

Autorzy przyglądają się także Ramom na rzecz praworządności (Rule of law framework), ustanowionym w 2014 roku przez Komisję Europejską jako wstęp do uruchomienia mechanizmu z art. 7 TUE. (celem przedmiotowego przepisu traktatu jest zagwarantowanie przestrzegania wartości unijnych, określonych w art. 2 TUE, w tym m.in. zasady państwa prawnego).

W raporcie wskazuje się, iż działania KE podejmowane w związku Ramami na rzecz praworządności stoją w sprzeczności z traktatami, zwłaszcza z określoną w art. 5 TUE zasadą przyznania, zgodnie z którą Unia Europejska działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach. Autorzy raportu powołują się tutaj m.in. na stanowisko Służby Prawnej Rady UE, która w opinii z 2014 wskazuje, iż „nowe ramy UE na rzecz praworządności w kształcie przedstawionym w komunikacie Komisji nie są zgodne z zasadą przyznania, która reguluje kompetencje instytucji Unii. Państwa członkowskie mogą jednak uzgodnić między sobą system oceny funkcjonowania praworządności w państwach członkowskich oraz ewentualne konsekwencje wynikające z takiej oceny. Taki system oceny uzgodniony przez państwa członkowskie może przewidywać, że niektóre zadania wykonywane będą przez instytucje Unii” (pkt. 28). „W ten sposób procedury te odgrywają kluczową rolę w umożliwianiu kształtowania polityki UE w celu obchodzenia postanowień Traktatu, które ograniczają jej uprawnienia” – zwracają uwagę twórcy raportu.

W tym kontekście zwraca się również uwagę na polityczne i arbitralne wykorzystywanie procedury określonej w art. 7 TUE wskazując, iż przedmiotowy przepis nie zawiera jasnych instrukcji co do tego, kiedy istnieje „wyraźne ryzyko poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w art. 2 TUE”, a decyzja o tym, kiedy złożyć „uzasadniony wniosek” w celu uruchomienia procedury z art. 7, zależy wyłącznie od PE lub KE. „To uznaniowe uprawnienie do wszczynania i kończenia procedury, bez żadnych konkretnych ograniczeń, może skutkować politycznie umotywowanym wykorzystywaniem tego artykułu” - słusznie zauważają twórcy dokumentu. Za exemplum nadużywania art. 7 TUE prezentuje się casus Polski, a konkretniej rzecz biorąc sytuację z maja 2024 roku, kiedy to KE po zmianie rządu zdecydowała się zamknąć procedurę określoną w tym przepisie, pomimo że nowe władze Polski nie wprowadziły praktycznie żadnych zmian w materii dotyczącej praworządności. Autorzy raportu słusznie zwracają więc uwagę, iż KE, zamykając postępowanie z art. 7 TUE opierała się na deklaracjach, zapowiedziach i planach nowej koalicji rządzącej, a nie na konkretnych zmianach dotyczących „rządów prawa”, co swego czasu podkreślali prawnicy Instytutu Ordo Iuris (link powyżej).

Komisja Europejska wykorzystuje traktatową zasadę swobody przepływu osób w celu zawłaszczani kompetencji w obszarze prawa rodzinnego

W Raporcie zawarto tezę, iż Komisja pod pretekstem ochrony zawartej w art. 21 TFUE zasady swobody przepływu osób bezprawnie zagarnia kompetencje znajdującą się w wyłącznej gestii państw członkowskich, czyli uprawnienie do stanowienia norm w dziedzinie prawa rodzinnego. Za exemplum opisanych powyżej naruszeń raportu dokumentu wskazują „Strategię na rzecz równości osób LGBTIQ na lata 2020-2025” autorstwa Komisji Europejskiej – w dokumencie jednym z elementów jest zapewnienie praw osób LGBTIQ w kontekście transgranicznym. W Strategii przyznaje się co prawda, iż prawo rodzinne wchodzi w zakres kompetencji państw członkowskich, z drugiej jednak strony autorzy zwracaj uwagę, iż „tęczowe rodziny” (rainbow families) powinny mieć zagwarantowane równe prawa przy korzystaniu ze swobody przemieszczania się. W tym kontekście należy jednak zwrócić uwagę na art. 9 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zgodnie z którym „prawo do zawarcia małżeństwa i prawo do założenia rodziny są gwarantowane zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi korzystanie z tych praw”. Można więc stwierdzić, w ślad za autorami raportu, iż „chociaż prawo rodzinne jest kompetencją krajową, wykorzystując swobodę przemieszczania się jako pretekst, instytucje Unii Europejskiej używają zbiorowej siły, aby przemycić prawo rodzinne do obszaru kompetencji UE” (s. 20).

Na marginesie warto zauważyć, iż opisane powyżej spostrzeżenie jest zbieżne z opiniami Instytutu Ordo Iuris, który wielokrotnie podkreślał, iż instytucje Unii Europejskiej uzurpują sobie prawo czy też próbują wkroczyć w materie dotyczącą prawa rodzinnego, podczas gdy na mocy traktatów jest ona zastrzeżona w wyłącznej gestii państw członkowskich. Przykładem tego jest, a właściwie jednym z wielu przykładem działań instytucji UE w tej materii, projekt rozporządzenia w sprawie wzajemnego uznawania rodzicielstwa, na mocy którego Polsce narzucono by konieczność uznawania homoadopcji, dokonanych w innych państwach członkowskich. „Unia Europejska działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach, dla osiągnięcia określonych w nich celów. Jednocześnie wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich. Prawo rodzinne należy do kompetencji państw członkowskich, a jakiekolwiek naciski na państwa w kierunku stworzenia prawnej możliwości formalizacji związków osób tej samej płci, czy to w formie związków partnerskich czy poprzez odniesienie do nich pojęcia małżeństwa lub nadania takim związkom przywilejów małżeńskich, mogą stanowić nieuprawnione próby ingerencji w prawo rodzinne państw członkowskich - podkreślali w listopadzie 2023 roku prawnicy Instytutu.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zwiększa swe kompetencje poprzez orzecznictwo

W dalszej części raportu, dotyczącej Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej autorzy zwracają uwagę na przepis art. 4 (2) TUE, zgodnie z którym (in principio) „Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego”.

W tym kontekście twórcy raportu wskazują na działalność orzeczniczą TSUE, który wykorzystuję swoją nadrzędną pozycję nad prawem europejskim „do tego stopnia, że kilka krajowych sądów konstytucyjnych i zgromadzeń narodowych skrytykowało Trybunał i zakwestionowało nadrzędność prawa UE nad ich własnymi zasadami konstytucyjnymi” (s. 29). Przywołują się tutaj orzecznictwo sądów konstytucyjnych państw członkowskich UE, w tym niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (Bundesverfassungsgericht) czy polskiego Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 7 października 2021 roku, sprawa K 3/21), w których poruszano materię dotyczącą relacji pomiędzy ustawami zasadniczymi tych państw a prawem UE.

Ponadto, w raporcie wskazuje się na inne kontrowersje związane z funkcjonowaniem TSUE, wymieniając m.in. sposób przydzielania spraw w tym sądzie czy wątpliwą niezależność (w kontekście związków politycznych) zasiadających w nim sędziów oraz innych pracowników (s. 34).

Rada Unii Europejskiej

Działania przeciwko węgierskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej

W rozdziale poświęconym praworządności instytucjonalnej w Radzie Unii Europejskiej zwraca się uwagę na działania podejmowane przez instytucje UE w celu odebrania Węgrom rotacyjnej prezydencji w tym gremium. Wskazuje się tutaj m.in. na dwie rezolucje, w których Parlament Europejski argumentował, że nieprzestrzeganie przez Węgry prawa UE i naruszanie wartości zapisanych w art. 2 TUE rodzi pytanie, czy węgierski rząd będzie w stanie wiarygodnie wypełniać zadania rotacyjnej prezydencji. Opisane powyżej działania PE są przedstawiane przez autorów raportu jako naruszeni zasady lojalnej współpracy , wyrażonej w art. 4 (3) TUE oraz zasady równej rotacji w Radzie UE, wyrażonej w art. 16(9) TUE.

Rada Unii Europejskiej proceduje wbrew postanowieniom traktatów?

W raporcie uwypukla się problematykę dotyczącą sposobu głosowania w Radzie Unii Europejskiej. Autorzy zwracają uwagę, że w pewnych sytuacjach traktaty narzucają jednomyślność, czyli  wymóg osiągnięcia porozumienia przez wszystkie państwa członkowskie UE. Pomimo to, instytucje UE podejmują działania mające na celu obejście tej zasady, poprzez przeniesienie materii z obszaru wymagającego jednomyślności do materii, gdzie takowa nie jest wymagana.

Pozostałe kwestie

Autorzy raportu zarzucają także instytucjom UE marginalizowanie prawicowych grup politycznych przy obsadzie stanowisk i funkcji w Parlamencie Europejskim, nieodzwierciedlające wyników demokratycznych wyborów i woli wyborców z państw członkowskich UE, które wprost określa się mianem dyskryminacji (s. 7-8). Ponadto wskazują na bezprawne ingerowanie w kwestie dotyczące bezpieczeństwa narodowego państw członkowskich, wbrew przepisom traktatów [art. 4(2) TUE oraz art. 346(1) TFUE], czego przykładem ma być powołanie Komisji śledczej Parlamentu Europejskiego ds. Pegasusa i podobnego oprogramowania szpiegującego (s. 9). Dalsze zarzuty dotyczą m.in. ignorowania regulaminu wewnętrznego PE w okresie pandemii COVID-10 (s. 13) czy wreszcie brak odpowiednich regulacji antykorupcyjnych w Parlamencie Europejskim, podając za przykład kuriozalną sytuację, w której zatrzymana pod zarzutem korupcji grecka deputowana, po opuszczeniu aresztu zagłosowała za rezolucją potępiającą Słowację za „planowane rozwiązanie kluczowych struktur antykorupcyjnych na Słowacji i jego wpływ na rządy prawa” (s.14). Instytucje UE są również oskarżane o wybiórczą ochronę mniejszości, w tym szczególną ochronę „osób należących do mniejszości LGBTIQ” (s.20), nieprawidłowości przy organizowaniu Europejskich Paneli Obywatelskich (s.21) czy faktyczne przywilejowanie państw członkowskich należących do Strefy Euro co do przepływu środków finansowych, co ma być naruszeniem art. 4(2) TUE (s. 23).

Podsumowanie

Raport węgierskiego think–thanku jest dokumentem wymagającym odnotowania z wielu powodów. Po pierwsze, w nowatorski sposób prezentuje on tematykę dotyczącą „praworząności” w kontekście prawa europejskiego, w całkowicie nowy sposób, skupiając się na przestrzeganiu zasady praworządności przez najważniejsze instytucje Unii Europejskiej: Parlament Europejski, Komisję Europejską, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Radę Unii Europejskiej. Jest to o tyle istotne, iż dotychczas powyższa problematyka była prezentowana oraz poruszana niemal wyłącznie w kontekście zarzutów, kierowanych pod adresem konkretnych państw członkowskich UE a dotyczących rzekomych „naruszeń zasady praworządności.

Po drugie, raport w usystematyzowany sposób prezentuję problematykę przestrzegania prawa przez różne instytucje Unii Europejskiej a zawarte tam tezy są w wielu miejscach zbieżne z opiniami i krytyką działalności UE podnoszoną przez Instytut Ordo Iuris. Za exemplum można podać krytykę projektu rozporządzenia o wzajemnym uznawaniu rodzicielstwa, gdzie prawnicy Ordo Iuris zwracali uwagę, iż UE wykorzystuję przepisy dotyczące swobodnego przepływu osób, by przyjmować prawnie wiążące normy w dziedzinie prawa rodzinnego, które na mocy postanowień traktatów znajdują się w wyłącznej kompetencji państw członkowskich.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris