Kadencyjność kandydatów na sędziów ad hoc Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

Główne tezy:

• Regulamin ETPCz jest aktem wykonawczym względem Konwencji.

• Regulamin jest wiążący dla państw, gdy stają się one stroną w konkretnym sporze lub, gdy oświadczeniem woli poddadzą się procedurze określonej Regulaminem.

• Przekazanie Trybunałowi listy stałych kandydatów na sędziów ad hoc oznacza związanie się przez państwo Regulaminem w zakresie związanej z tym procedury.

• Dopiero w momencie wyboru do orzekania w konkretnej sprawie osoba z listy staje się sędzią ad hoc.

• Osoba wpisana na listę osób znajduje się na tej liście przez okres czteroletniej kadencji, zaś odnawialność tego okresu oznacza, że możliwe jest ponowne wpisanie na listę osoby, która swoją czteroletnią kadencję już zakończyła.

• Dopiero po upływie czterech lat od przedstawienia danego kandydata możliwe jest jego wycofanie, a przypadku zaś braku takiego działania – jego kadencja ulega odnowieniu.

• Regulamin ETPCz nie pozwala na wcześniejsze odwołanie osoby, która została wpisana na listę, o ile nie wystąpiły określone Konwencją i Regulaminem ETPCz okoliczności dyskwalifikujące te osoby z możliwości powołania na sędziego Trybunału.

• W przypadku utraty przez część kandydatów przymiotów koniecznych do pełnienia urzędu sędziego rekomenduje się uzupełnienie listy lub przedstawienie nowej listy kandydatów, jednakże z zachowaniem na niej nazwisk osób, które nadal spełniają wymogi konieczne do sprawowania urzędu sędziego.

• Konkluzja, że stali kandydaci na sędziów ad hoc przez czas określonej przepisami kadencji są co do zasady nieodwoływalni jest w pełni spójna z ideą niezależności i niezawisłości sędziów.

1. Źródła prawa

Rozważania na temat statusu prawnego tzw. sędziów ad hoc Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej jako: „ETPCz” lub „Trybunał”) oraz ewentualnej kadencyjności ich powołania należy oprzeć na Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej jako: „Konwencja”)[1] oraz Regulaminie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej jakjo: „Regulamin ETPCz”)[2].

Należy podkreślić, że Regulamin ETPCz jest aktem wykonawczym względem Konwencji. Art. 25 lit. d Konwencji wprost wskazuje, że Zgromadzenie plenarne Trybunału uchwala Regulamin Trybunału. Regulamin ETPCz nie jest jednak aktem prawnym wiążącym państwa-strony Konwencji. Regulamin normuje całość zagadnień organizacyjnych i proceduralnych związanych z funkcjonowaniem Trybunału[3]. Jest to akt prawa wewnętrznego, określający organizację i funkcjonowanie Trybunału – wiąże zatem przede wszystkim sam ETPCz. Postanowienia Regulaminu ETPCz są dla państw-stron Konwencji wiążące dopiero w momencie, gdy państwo-strona Konwencji staje się stroną w konkretnym sporze oddanym pod osąd Trybunału lub gdy z własnej woli zdecyduje się przystąpić do określonych w Regulaminie procedur. Dotyczy to także postanowień Regulaminu ETPCz odnoszących się do osób wybieranych w trybie art. 26 ust. 4 Konwencji, czyli zgodnie z terminologią stosowaną przez Regulamin ETPCz, sędziów ad hoc i przedstawienia listy stałych kandydatów na sędziów ad hoc.

2. Sędziowie ad hoc – definicja i status

Regulamin ETPCz stanowi w art. 1 lit. j, że „terminy "sędzia" oraz "sędziowie" oznaczają sędziów wybranych przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy lub sędziów ad hoc.

Z kolei w art. 1 lit. i wyjaśnia, że wyrażenie "sędzia ad hoc" oznacza każdą osobę wybraną na podstawie art. 26 ust. 4 Konwencji oraz zgodnie z art. 29 niniejszego Regulaminu na członka Wielkiej Izby lub Izby.

Art. 26 ust. 4 Konwencji stanowi, że w składzie Izby i Wielkiej Izby zasiada z urzędu sędzia wybrany z ramienia zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony. W przypadku braku takiego sędziego albo gdy sędzia taki nie jest w stanie zasiadać, Prezes Trybunału wskazuje osobę, która ma zasiadać w składzie w charakterze sędziego, spośród kandydatów na liście przedstawionych przez państwo-stronę.

Wobec powyższego należy podkreślić różnicę pomiędzy osobami, które jako kandydaci na sędziów ad hoc zostały umieszczone na liście przedstawionej Trybunałowi przez państwo-stronę Konwencji, a osobami, które z listy tej zostały wybrane do pełnienia funkcji sędziego w konkretnej sprawie – dopiero w momencie wyboru do orzekania w konkretnej sprawie osoba w listy staje się sędzią ad hoc, tj. „ma zasiadać w składzie w charakterze sędziego” (por. art. 26 ust. 4 Konwencji).

Osoby, które zostały wyznaczone przez państwo-stronę do pełnienia funkcji sędziego ad hoc nie stają się zatem sędziami w momencie wpisania ich na listę. Sędzią ad hoc jest dopiero osoba wybrana zgodnie z art. 26 ust. 4 EKPCz i art. 29 Regulaminu ETPCz do zasiadania w składzie orzekającym, a sędziego takiego wybiera Prezydent Trybunału, spośród listy osób przedstawionych przez rząd państwa-strony. Na gruncie konkretnej sprawy zapadłej przed Trybunałem, to Prezes Trybunału wybiera sędziego ad hoc, a rząd jedynie przedstawia osoby, spośród których Prezes Trybunału dokonuje wyboru.

3. Wymogi obowiązujące sędziów ad hoc

Sędziów, w tym sędziów ad hoc (co wprost wyrażono także w art. 29 lit. c Regulaminu ETPcz) obowiązują wymogi sprawowania urzędu wyrażone w art. 21 Konwencji. Przepis ten stanowi, że:

• sędziowie powinni być ludźmi o najwyższym poziomie moralnym i muszą albo posiadać kwalifikacje do sprawowania wysokiego urzędu sędziowskiego, albo być prawnikami o uznanej kompetencji (art. 21 ust. 1 Konwencji),
• Kandydaci nie mogą mieć ukończonych 65 lat w dniu, do którego Zgromadzenie Parlamentarne zażądało przedstawienia listy trzech kandydatów, zgodnie z Artykułem 22 (art. 21 ust. 2 Konwencji),
• Sędziowie zasiadają w Trybunale we własnym imieniu (art. 21 ust. 3 Konwencji),
• W okresie sprawowania urzędu sędziowie nie mogą brać udziału w żadnej działalności, która nie daje się pogodzić z niezawisłością, bezstronnością oraz z wymaganiami piastowania urzędu w pełnym wymiarze czasu; wszelkie kwestie wynikające ze stosowania niniejszego ustępu rozstrzyga sam Trybunał (art. 21 ust.4 Konwencji).

W kontekście powyższych wymogów wskazać należy, że w momencie ich praktycznego zastosowania potwierdzenie znajduje sformułowana powyżej teza wskazująca, że osoby znajdujące się na liście kandydatów przedstawionej przez państwo-stronę nie są jeszcze – do momentu wyznaczenia ich do konkretnej sprawy – sędziami ad hoc.

Skoro bowiem „[w] okresie sprawowania urzędu sędziowie nie mogą brać udziału w żadnej działalności, która nie daje się pogodzić z niezawisłością, bezstronnością oraz z wymaganiami piastowania urzędu w pełnym wymiarze czasu” (art. 21 ust. 4 Konwencji), to logiczną konsekwencją takiego postanowienia jest to, że sędziowie ETPCz nie mogą równolegle wykonywać jakichkolwiek innych zawodów. W okresie piastowania funkcji sędziego ETPCz, sędziowie nie wykonują równolegle swoich zawodów – zawieszeniu ulega ich działalność adwokacka, sędziowska, a nawet akademicka[4].

Inaczej jest w przypadku osób z list kandydatów na sędziów ad hoc. Pomimo wpisania ich na listę, osoby te wykonują swoje dotychczasowe zawody bez zmian – aż do momentu wyznaczenia ich na sędziego ad hoc w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas osoba powołana na sędziego ad hoc wstrzymuje swoją działalność zawodową. 

Art. 29 lit. c Regulaminu ETPCz wskazuje ponadto, że sędzia ad hoc musi być w stanie sprostać wymaganiom dyspozycyjności i obecności przewidzianym w ustępie 5 tegoż artykułu, tj. sędziowie ad hoc muszą pozostawać do dyspozycji Trybunału oraz uczestniczyć w posiedzeniach Izby. Wyjątkiem są sytuacje w których na podstawie art. 26 ust. 2 Regulaminu ETPCz, Przewodniczący Izby zwalnia sędziego od uczestniczenia w posiedzeniach poświęconych kwestiom przygotowawczym lub proceduralnym. Przez okres pełnienia urzędu sędzia ad hoc nie może również reprezentować żadnej strony lub strony trzeciej w jakimkolwiek charakterze w postępowaniu przed Trybunałem.

4. Zagadnienie kadencyjności w kontekście sędziów ad hoc

Jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach, Regulamin ETPCz jest aktem wykonawczym względem Konwencji. Jego postanowienia uszczegóławiają miejscami postanowienia Konwencji lub realizują delegację zawartą w Konwencji, jednakże wiążące są przede wszystkim dla Trybunału. Państwa-strony podporządkowują się zaś postanowieniom Regulaminu w sytuacji, gdy uczestniczą w sporze oddanym pod osąd Trybunału oraz gdy z własnej woli zdecyduje się przystąpić do określonych w Regulaminie procedur, w tym m.in. gdy przedstawią listę stałych kandydatów na sędziów ad hoc.

Art. 23 Konwencji reguluje kwestie kadencyjności sędziów oraz ich odwoływania i co do zasady regulacja ta dotyczy wszystkich sędziów ETPCz – także sędziów ad hoc.

W zakresie art. 23 ust. 2 i 3 Konwencji za właściwe należy uznać stosowanie tych przepisów także do sędziów ad hoc. Stanowią one bowiem, że „[s]ędziowie sprawują swój urząd do czasu ich zastąpienia. Zajmują się oni jednak nadal sprawami, które zaczęli rozpoznawać.” oraz, że [ż]aden sędzia nie może być odwołany z urzędu, chyba że pozostali sędziowie postanowią większością dwóch trzecich głosów, że sędzia ten przestał spełniać stawiane wymogi.”

Art. 23. ust. 1 Konwencji stanowi natomiast, że „Sędziowie są wybierani na okres dziewięciu lat. Nie mogą oni być wybierani ponownie.” Postanowienie to nie ma zastosowania do sędziów ad hoc, bowiem, jak już wskazano wyżej, istota ich funkcji polega na powołaniu do orzekania w konkretnej sprawie.

Art. 29 lit. a Regulaminu ETPCz stanowi, że sędziowie ad hoc wybierani są z listy „zawierającej nazwiska od trzech do pięciu osób, które Układająca się Strona uznaje za kwalifikujące się do pełnienia urzędu sędziego ad hoc przez odnawialny okres czterech lat (...)”. Tryb przedkładania i zmieniania listy osób kwalifikujących się do pełnienia funkcji sędziego ad hoc nie jest uregulowany ani przepisami Konwencji, ani polskim prawem. Nie zmienia to jednak faktu, że brzmienie art. 29 lit. a Regulaminu ETPCz wskazuje, że przepis ten wprowadza kadencyjność bycia przez państwo-stronę „uznawanym za kwalifikującego się do pełnienia urzędu sędziego ad hoc”. Osoba wpisana na listę osób spośród których powołać można sędziego ad hoc znajduje się na tej liście przez okres czteroletniej kadencji, zaś odnawialność tego okresu oznacza, że możliwe jest ponowne wpisanie na listę osoby, która swoją czteroletnią kadencję już zakończyła.

Analizując brzmienie ww. przepisu zasadne jest przyjęcie, że Regulamin ETPCz nie pozwala na odwołanie osoby, która została wpisana na listę osób „uznawanych za kwalifikujące się do pełnienia urzędu sędziego ad hoc” przed upływem czteroletniej kadencji, o ile nie zaistnieją przesłanki określone w art. 23 ust. 3 Konwencji (o czym szczegółowo dalej).

Państwo-strona Konwencji nie ma obowiązku przedstawiania Trybunałowi listy stałych kandydatów na sędziów ad hoc. Dlatego też należy uznać, że decydując się na jej przedstawienie państwo wyraża jednocześnie akceptację wobec rygorów jakim lista i przyszli sędziowie ad hoc podlegają w trybie Konwencji i Regulaminu, w szczególności zaś art. 29 Regulaminu ETPCz. Państwo przedstawiające listę powinno zatem respektować postanowienie w myśl którego przedstawione przez nią osoby kwalifikujące się do pełnienia urzędu sędziego ad hoc uznawane są za takie przez Trybunał przez okres czterech lat i w tym okresie nie zmieniać i nie wycofywać swej listy. Dopiero po upływie czterech lat od przedstawienia danego kandydata możliwe jest jego wycofanie, a przypadku zaś braku takiego działania – jego kadencja ulega odnowieniu.

Pomimo tego, że w Regulaminie nie pojawia się wprost określenie „kadencja”, zakreślony w Regulaminie „odnawialny okres czterech lat” w odniesieniu do osób umieszczonych na liście stałych kandydatów na sędziów ad hoc, jest odpowiednikiem kadencji – są to pojęcia synonimiczne.

5. Wymogi sprawowania urzędu a możliwość odwołania sędziego ad hoc

            Rozważając kwestię możliwości odwołania sędziego ad hoc należy mieć na uwadze, że w mocy pozostaje art. 23 ust. 2 Konwencji stanowi, że „Sędziowie sprawują swój urząd do czasu ich zastąpienia. Zajmują się oni jednak nadal sprawami, które zaczęli rozpoznawać.” oraz art. 23 ust. 3 Konwencji stanowiący, że „Żaden sędzia nie może być odwołany z urzędu, chyba że pozostali sędziowie postanowią większością dwóch trzecich głosów, że sędzia ten przestał spełniać stawiane wymogi.” Postanowienia te należy uznać za wiążące także w przypadku sędziów ad hoc, tj. sędziów powołanych do składu orzekającego w konkretnej sprawie. Sędziów, w tym sędziów ad hoc (co wprost wyrażono także w art. 29 lit. c Regulaminu ETPcz) obowiązują wymogi sprawowania urzędu wyrażone w art. 21 Konwencji oraz w art. 29 lit. c Regulaminu ETPCz.

Powyższe implikowałoby konieczność uznania, że dopiero w momencie powołania danej osoby z listy kandydatów na sędziego ad hoc, czyli dopiero w chwili, gdy osoba ta obejmie funkcję i stanie się formalnie sędzią, weryfikować powinno się, czy nadal spełnia one określone wymogi formalne i w efekcie pozostawić go albo odwołać z urzędu. 

Jednakże art. 29 ust. 2 lit. b Regulaminu ETPCz wskazuje, że Przewodniczący Izby wyznacza innego sędziego z wyboru do udziału w sprawie w charakterze sędziego ad hoc, jeżeli „Przewodniczący Izby ustalił, że mniej niż trzy osoby wskazane na liście spełniają warunki określone w ustępie 1 lit. c) niniejszego Artykułu” – tj. warunki wskazane już powyżej.

Podkreślić należy, że lista osób wskazanych przez państwo-stronę do pełnienia urzędu sędziego ad hoc zawiera od 3 do 5 nazwisk. W sytuacji w której Przewodniczący Izby ustali, że „mniej niż trzy osoby wskazane na liście spełniają warunki [sprawowania urzędu – przyp. AK]” zasadne jest odwołanie (skreślenie z listy) przez państwo-stronę osób, które przestały spełniać stawiane sędziom wymogi. Odwołanie przez państwo-stronę, nie zaś przez pozostałych sędziów większością dwóch trzecich głosów (vide art. 23 ust. 3 Konwencji) należy uznać za dopuszczalne, bowiem osoby znajdujące się na liście „osób kwalifikujących się do pełnienia funkcji sędziego ad hoc” są w tych okolicznościach traktowane jak sędziowie, choć w rzeczywistości sędziami stają się dopiero w chwili przydzielenia ich do konkretnej sprawy.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że na etapie listy stałych kandydatów na sędziów ad hoc brak jest narzędzi do odwołania przez państwo bądź to konkretnych kandydatów, bądź to całej listy przed upływem czterech lat, o ile nie wystąpiły określone Konwencją i Regulaminem ETPCz okoliczności dyskwalifikujące te osoby z możliwości powołania na sędziego Trybunału. Pozostałe osoby kwalifikujące się do pełnienia funkcji sędziego ad hoc z dotychczasowej listy, co do których nie stwierdzono braku w wymogach sprawowania urzędu, nie mogą być odwołane (skreślone z listy) przed upływem czterech lat od zgłoszenia listy z ich nazwiskiem.

6. Sprawa Wałęsa p. Polsce (50849/21) i odwołanie sędziów ad hoc

Analizę kwestii kadencyjności i możliwości odwoływania sędziów ad hoc oraz stałych kandydatów na sędziów ad hoc warto odnieść do sprawy Wałęsa p. Polsce (50849/21)[5], gdzie w trakcie postępowania ETPCz podjął decyzję o wyznaczeniu innego sędziego ad hoc kwestionując listę osób przedłożoną przez Polskę w dniu 22 lipca 2022 r.

Izba Trybunału zdecydowała na podstawie art. 29 ust. 2 lit. b Regulaminu ETPCz, że mniej niż trzy osoby wskazane na liście przedłożonej przez rząd spełniają wymogi określone w art. 29 lit. c Regulaminu Trybunału. Jednocześnie ETPCz postanowił, na podstawie art. 26 ust. 4 Konwencji oraz art. 29 ust. 2 lit. b Regulaminu ETPCz, wyznaczyć sędziego wybranego z ramienia Grecji jako sędziego ad hoc. W rezultacie Polska została pozbawiona reprezentacji w osobie sędziego polskiego w tej sprawie. Informacja na ten temat przedmiotowej decyzji Trybunału została opublikowana przez Trybunał w wyroku w sprawie Wałęsa p. Polsce z dnia 23 listopada 2023 r., ostatecznym w dniu 23 lutego 2024 r.

W przedstawionym powyżej stanie faktycznym, w związku z tym, że żaden przepis nie reguluje wyraźnie takiej sytuacji, wskazać należy, że prawidłowym postepowaniem państwa-strony na gruncie omawianych wyżej przepisów Konwencji i Regulaminu ETPCz – które wyraźnie wskazują na kadencyjność stałych kandydatów na sędziów ad hoc - byłoby uzupełnienie listy poprzez przedstawienie listy uzupełniającej, bądź przedstawienie nowej listy, lecz zawierającej nadal nazwiska tych sędziów ad hoc, które nie zostały przez ETPCz zakwestionowane.

Postępowaniem nieprawidłowym w przedstawionym stanie faktycznym jest przedstawienie całkowicie nowej listy kandydatów na sędziów ad hoc, co byłoby równoznaczne z odwołaniem osób, które nadal spełniają stawiane do sprawowania urzędu sędziego wymogi, a co za tym idzie, których kadencja (czteroletni okres) nadal trwa i nie zaistniały przesłanki do pozbawienia ich możliwości sprawowania urzędu (skreślenia z listy).

7. Konkluzje

Reasumując powyższe rozważania ponownie wskazać należy, że Regulamin ETPCz jest aktem wykonawczym Konwencji i wiąże państwa-strony Konwencji w sytuacji, gdy stają się one stroną postępowania przed Trybunałem oraz w sytuacjach, gdy oświadczeniem woli poddają się jego postanowieniom. Za takie oświadczenie woli uznać należy m.in. przedstawienie listy stałych kandydatów na sędziów ad hoc.

Istotą instytucji sędziego ad hoc jest jego powołanie do rozpatrzenia konkretnej sprawy. Osoba ta jest sędzią wyłącznie w czasie zasiadania w konkretnym składzie orzekającym i tylko wtedy ma ona prawa i obowiązki sędziego ETPCz. Już art. 26 ust. 4 EKPCz i art. 29 Regulaminu wyraźnie rozróżniają między „osobą” z listy przedstawionej przez rząd a „sędzią” wyznaczonym przez Prezesa Trybunału. Rząd wskazuje zatem jedynie kandydatów na sędziów ad hoc, zaś Prezes Trybunału powołuje sędziego ad hoc do rozpatrzenia konkretnej sprawy. Zasadne jest zatem przyjęcie, że to nie wpis na listę czyni daną osobę sędzią ad hoc, lecz dopiero akt powołania podpisany przez Prezesa Trybunału.  Odmienna interpretacja stoi w sprzeczności nie tylko z wykładnią językową przepisów, ale także ich praktyką stosowania – na co wskazywano już wyżej.

Podkreślić należy, że wynikająca z niniejszej analizy konkluzja, że nie tylko sędziowie powoływani przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, ale także stali kandydaci na sędziów ad hoc przez czas określonej przepisami kadencji są co do zasady nieodwoływalni jest w pełni spójna z ideą niezależności i niezawisłości sędziów. Pomimo tego, że w Regulaminie nie pojawia się wprost określenie „kadencja”, zakreślony w Regulaminie „odnawialny okres czterech lat” w odniesieniu do osób umieszczonych na liście stałych kandydatów na sędziów ad hoc, jest odpowiednikiem kadencji – są to pojęcia synonimiczne.

Dowolność we wprowadzaniu zmian osobowych na liście stałych kandydatów na sędziów ad hoc mogłaby prowadzić do podważenia zaufania do tej grupy sędziów, bowiem zmiana listy mogłaby się odbywać w sposób zależny od bieżącej polityki i charakteru spraw, które znajdują się na wokandzie ETPCz. Zachowanie czteroletniej kadencji kandydatów stanowi gwarancję, że osoby umieszczane na liście wybierane są za pomocą możliwie obiektywnych kryteriów, a wybór ten nie jest podyktowany bieżącym interesem politycznym.

Anna Kubacka – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris