Nowa edycja raportu KE w sprawie stanu praworządności w państwach członkowskich

· Komisja Europejska opublikowała raport dotyczący praworządności w państwach członkowskich Unii Europejskiej, w tym m.in. w Polsce.

· W dokumencie odniesiono się do kwestii związanych z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości, ramami prawnymi zwalczania korupcji, wolnością mediów oraz mechanizmem kontroli i równowagi.

· Duża część tez zawartych w raporcie została przygotowana na podstawie zapowiedzi i deklaracji przedstawicieli polskiego rządu.

· W raporcie co do zasady pozytywie ocenia się odwracanie zmian w obszarze wymiaru sprawiedliwości, wprowadzanych przez poprzedni rząd, zalecając dalsze ich kontynuowanie.

· Krytyce poddano natomiast brak odpowiednich zmian prawnych, odnoszących się do tzw. klauzul bezkarności czy brak stosownych uregulowań w obszarze lobbingu, co było rekomendowane w poprzedniej edycji raportu.

· Autorzy dokumentu zalecają m.in. kontynuowanie wysiłków dotyczących rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego.

· Rekomendacje są zasadniczo zbieżne z zaleceniami zamieszczonymi w ubiegłorocznej edycji raportu.

W lipcu Komisja Europejska opublikowała raport poświęcony przestrzeganiu zasady praworządności we wszystkich państwach UE.

Publikacja jest przygotowywana corocznie od 2020 r. Na tegoroczny raport składa się szereg różnych dokumentów, w tym m.in. komunikat KE poświęcony przestrzeganiu praworządności w Unii Europejskiej, raport zawierający rekomendacje adresowane do państw członkowskich UE czy załącznik poświęcony poszanowaniu praworządności w każdym kraju UE, w tym m.in. w Polsce.

W rozdziale poświęconym Polsce, jego autorzy odnoszą się do szeregu różnych kwestii, skoncentrowanych wokół 4 tematów, którymi są sądownictwo, antykorupcyjne ramy prawne, pluralizm i wolność mediów oraz zagadnienia instytucjonalne związane z mechanizmem kontroli i równowagi.

Wymiar sprawiedliwości

Podrozdział poświęcony polskiemu wymiarowi sprawiedliwości rozpoczyna się od krótkiego opisu jego struktury oraz zasad funkcjonowania. Wspomina się tam bardzo ogólnie o Trybunale Konstytucyjnym, Sądzie Najwyższym, Krajowej Radzie Sądownictwa. Autorzy zwracają uwagę, iż „szczególną cechą” polskiej prokuratury jest połączenie stanowisk Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego, piastowanych przez tę samą osobę (rekomendując rozdzielenie tych dwóch stanowisk). Odnotowują oni również fakt dołączenia Polski do Prokuratury Europejskiej, co miało miejsce w lutym tego roku. Następnie przywołano dane statystyczne dotyczące niskiej oceny niezależności sądownictwa przez polskie społeczeństwo, zaznaczając jednocześnie, że ten „trend spadkowy zaczął się odwracać”.

Autorzy dokumentu informują o działaniach władz Polski podejmowanych, „aby rozwiać długotrwałe obawy dotyczące niezależności sądownictwa”. W tym kontekście przytacza się m.in. powołanie „Międzyresortowego Zespołu ds. przywracania praworządności oraz porządku konstytucyjnego” (grudzień 2023) czy przyjęcie „Planu działań w sprawie przywracania praworządności w Polsce”. Jak wskazują autorzy, „Plan działania określa, instytucja po instytucji, intencje rządu dotyczące sposobu, w jaki niezależność sądownictwa zostanie przywrócona i zabezpieczona”. Raport odnosi się więc nie do konkretnych podejmowanych działań czy wprowadzonych zmian prawnych, lecz do intencji i deklaracji aktualnych władz Polski. Wspomina się tutaj również o decyzji Komisji Europejskiej z maja, kiedy to podjęła ona decyzję dotyczącą zamknięcia wobec Polski tzw. procedury naruszeniowej, określonej w art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), wskazując na  „zobowiązania podjęte przez Polskę w zakresie nadrzędności prawa UE oraz wykonywania wyroków Trybunału Sprawiedliwości i ETPCZ”.

Dalej informuje się o reformie systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, który został pozytywnie oceniony przez Komisję Europejską. Za przykład podaje się tutaj likwidację Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, która została zastąpiona „niezależną i bezstronną” nową Izbą czy usunięcie „kontrowersyjnych przepisów dyscyplinarnych”, przedstawionych jako narzędzie wywierania nacisków na sędziów. Autorzy raportu wspominają również, że sądy mogą wszczynać postępowania weryfikacyjne w zakresie spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości wynikających z art. 19 TUE.

Kolejnym omawianym organem jest Krajowa Rada Sądownictwa - jak stwierdzono w dokumencie, w celu odpowiedzi na „poważne wątpliwości” dotyczące jej niezależności, Sejm przyjął stosowną ustawę. Wspomina się tutaj również o Sądzie Najwyższym, przywołując orzeczenia ETPC oraz Trybunału Sprawiedliwości, w których zaznaczono, że proces powoływania szeregu sędziów Sądu Najwyższego był obarczony zasadniczymi nieprawidłowościami.

Co do Trybunału Konstytucyjnego, autorzy raportu informują, iż rząd przedłożył projekt ustawy mającej rozwiać pozostałe poważne obawy dotyczące funkcjonowania tego gremium. W tym kontekście przytoczono m.in. nieprawidłowości związane z wyborem trzech sędziów TK oraz wyroki, odnoszące się do konstytucyjności prawa pierwotnego UE.

Opis sytuacji w sądownictwie powszechnym rozpoczyna się od stwierdzenia, że „skutki kwestionowanych reform wymiaru sprawiedliwości z 2017 (…) są odwracane”. Autorzy dokumentu zwracają uwagę, że Minister Sprawiedliwości odwołał lub rozpoczął proces odwoływania kilku prezesów i wiceprezesów sądów wyznaczonych przez poprzedniego Ministra Sprawiedliwości „z powodu nadużycia władzy”. Jednocześnie uwypukla się liczne zmiany personalne w sądownictwie powszechnym, Krajowej Radzie Sądownictwa oraz Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przeprowadzone pod auspicjami nowego Ministra Sprawiedliwości.

Autorzy dokumentu zauważają także, iż „znaczący postęp” nastąpił w materii dotyczącej oddzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, co było rekomendowane w poprzedniej edycji raportu (w 2023 roku) w celu zapewnienia funkcjonalnej niezależności prokuratury od rządu. Dokument odwołuje się tutaj do zapowiedzi i deklaracji aktualnego Ministra Sprawiedliwości, który zapowiedział dokonanie stosownych zmian oraz „wezwał prokuratorów do niezależnego działania w oczekiwaniu na pełne rozdzielenie obu urzędów”.

Antykorupcyjne ramy prawne

Następny podrozdział raportu poświęcony jest problematyce związanej ze zwalczaniem korupcji. Także tutaj pojawia się krótki opis organów ustanowionych do walki z tym negatywnym zjawiskiem oraz informacje dotyczące „stosunkowo wysokiego” wskaźnika korupcji, funkcjonującego w świadomości ekspertów, menadżerów biznesu oraz społeczeństwa. Zwrócono też uwagę na pogorszenie mające mieć miejsce w ciągu ostatnich 5 lat.

Wśród działań rządu, mających być odpowiedzią na problemy we wskazanym obszarze, raport wymienia m.in. konsultacje wstępne z organizacjami pozarządowymi odnośnie nowej strategii antykorupcyjnej oraz zaangażowanie rządu co do ścigania przestępstw korupcyjnych. W tym kontekście pozytywnie oceniono deklaracje dotyczące zapowiadanego rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego.

Autorzy odnotowali jednocześnie, że „jak dotąd nie poczyniono żadnych postępów w kwestii szerokich immunitetów kierownictwa najwyższego szczebla i klauzul bezkarności w ustawodawstwie, które nadal obowiązują”. Wskazany stan prawny jest oceniany negatywnie, jako że wprowadzenie odpowiednich zmian w tym obszarze było rekomendowane w Raporcie na temat praworządności z 2023 roku. Podobne stanowisko Komisja Europejska prezentuje względem braku odpowiednich działań w obszarze norm dotyczących regulacji lobbingu, co również było rekomendowane w zeszłorocznej edycji raportu.

Wolność i pluralizm mediów

W podrozdziale poświęconym wolności mediów wyraża się wątpliwości dotyczące bezstronności organu regulacyjnego ds. mediów, czyli Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT). Dowodem tego mają być „surowe kary finansowe nakładane na niezależnych nadawców” czy „brak przejrzystości i jasnego procesu zarządzania skargami i postępowaniami wyjaśniającymi” prowadzonymi przez ten organ. W raporcie zauważono jednocześnie „pewne postępy” w zakresie zabezpieczeń związanych z przyznawaniem koncesji mediom. Odnotowuje się tam również fakt odwołania poprzedniego zarządu mediów publicznych, który był „mocno krytykowany za brak niezależności”. Jednocześnie autorzy dokumentu nie informują o metodach, jakimi te zmiany wprowadzono, pomijając kontrowersje towarzyszące siłowemu wtargnięciu do gmachu TVP w grudniu 2023 roku czy podjęcie z rażącym naruszeniem prawa decyzji o likwidacji TVP.

W kontekście wolności mediów, warto pamiętać o  zeszłorocznej edycji raportu (s.27), gdzie za przykład opresyjnych działań Polski wobec mediów wskazano aresztowanie przez polskie służby pod zarzutem szpiegostwa „hiszpańskiego dziennikarza” Pablo Gonzáleza, a w rzeczywistości Pawła Rubcowa, agenta GRU. Jak możemy przeczytać w dokumencie KE z 2023 roku, „organizacje zajmujące się wolnością prasy wyraziły zaniepokojenie brakiem dowodów na aresztowanie dziennikarza, który nadal przebywa w areszcie tymczasowym”.

Pozostałe kwestie instytucjonalne związane z mechanizmami kontroli i równowagi

Ostatni podrozdział, odnoszący się do mechanizmów kontroli i równowagi (checks and balances) rozpoczyna się od krótkiego opisu systemu polityczno-ustrojowego Polski. Krytyce poddaje się tutaj jakość stanowionego prawa i częste zmiany przepisów prawnych. Z drugiej strony pojawiają się informacje dotyczące zobowiązań polskich władz, które zobligowały się do przeprowadzania odpowiednich konsultacji z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego czy informowania społeczeństwa w kontekście procesów legislacyjnych.

Dalsza część dotyczy wykonywania orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka -podkreśla się tam, iż wedle stanu na 1 stycznia 2024 Polska nie wykonała 46 orzeczeń, czyli dokładnie tyle samu co rok temu. Wspomina się tam także o specjalnych komisjach sejmowych, powołanych w celu wyjaśnienia „przypadków naruszeń prawa przez organy władzy publicznej w latach 2015-2023”. Tyczy się to „wyborów kopertowych”, „afery wizowej” oraz potencjalnego wykorzystywania systemu szpiegowskiego „Pegasus”.

W Raporcie zdecydowanie pozytywnie ocenia się znaczące pozytywne zmiany dotyczą organizacji artykułujących postulaty ruchu LGBT (nie wskazując jednocześnie, o jakie zmiany chodzi) oraz rządowe propozycje zmiany Kodeksu karnego, odnoszące się do uwzględnienia m.in. uprzedzeń wobec „orientacji seksualnej” jako jednej z podstaw przestępstw z nienawiści. „W świetle tych zmian, nastąpił znaczący postęp w realizacji zaleceń sformułowanych w poprzednich latach” - możemy przeczytać w Raporcie. Powyższa opinia została przygotowaniu w oparciu o informacje pochodzące od lewicowych organizacji, w tym m.in. Kampanię Przeciw Homofobii i ILGA Europe. Na marginesie warto zauważyć, iż w przywoływanym dokumencie dwukrotnie wzmiankuje się o Ordo Iuris, określając Instytut mianem „skrajnie-prawicowej organizacji” (s.20).

Rekomendacje dla Polski

Wśród rekomendacji Komisji Europejskiej wobec Polski wymienić należy m.in.:

1. Kontynuowanie wysiłków na rzecz rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego oraz zapewnienie funkcjonalnej niezależności prokuratury od rządu.
2. Wzmocnienie istniejących zasad uczciwości poprzez wprowadzenie przepisów dotyczących lobbingu i znormalizowanego internetowego systemu oświadczeń majątkowych urzędników publicznych i posłów do parlamentu.
3. Kontynuowanie wysiłków na rzecz zapewnienia niezależnych i skutecznych dochodzeń i ścigania, zajęcie się szerokim zakresem immunitetów dla kadry kierowniczej najwyższego szczebla oraz usunięcie wcześniej wprowadzonych do ustawodawstwa klauzul o bezkarności w celu umożliwienia prowadzenia rzetelnych postępowań w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu.
4. Dążenie do zapewnienia uczciwych, przejrzystych i niedyskryminujących procedur przyznawania licencji na prowadzenie działalności mediom.
5. Dążenie do zapewnienia skutecznych ram prawnych dla niezależnego zarządzania i niezależności redakcyjnej mediów publicznych, z uwzględnieniem europejskich standardów dotyczących mediów publicznych.
6. Kontynuowanie trwającego procesu poprawy ram funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, z uwzględnieniem europejskich norm dotyczących organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

Powyższe rekomendacje są zasadniczo zbieżne z zaleceniami zamieszczonymi w ubiegłorocznej edycji raportu. Wskazana uwaga odnosi się do m.in. zalecanego wtedy oddzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, zapewnienia niezależnych i skutecznych dochodzeń czy wprowadzenia odpowiednich przepisów lobbingowych - autorzy raportu rekomendują „kontynuowanie wysiłków” w tych obszarach. Zmianą jest natomiast brak zaleceń, które pojawiły się w raporcie z 2023 roku - Polska miała wówczas „zapewnić bardziej systematyczne działania następcze w związku z ustaleniami Najwyższej Izby Kontroli oraz zapewnić, w trybie pilnym, powołanie członków kolegium Najwyższej Izby Kontroli w celu zagwarantowania jej skutecznego funkcjonowania. Dokonując oceny raportu Komisji Europejskiej w sprawie stanu praworządności w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że jest do dokument o dużej doniosłości. Jakkolwiek nie powiązano z nim żadnego mechanizmu mającego na celu umożliwienie egzekwowania zawartych tam rekomendacji, to waga przedmiotowego dokumentu sprowadza się do określania oraz wskazywania państwom członkowskim UE pożądanego przez Komisję kierunku zmian. Dlatego też raport można bez wątpienia zaliczyć do kategorii tzw. miękkiego prawa (soft law).

Patryk Ignaszczak - Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris