Informujemy, że Państwa dane osobowe są przetwarzane przez Fundację Instytut na Rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris z siedzibą w Warszawie przy ul. Górnośląskiej 20/6, kod pocztowy 00-484 (administrator danych) w celu informowania o realizacji działań statutowych, w tym do informowania o organizowanych akcjach społecznych. Podanie danych jest dobrowolne. Informujemy, że przysługuje Państwu prawo dostępu do treści swoich danych i możliwości ich poprawiania.
Przejdź do treści

Opinia prawna dotycząca przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w określeniu wymogu „działań antydyskryminacyjnych”

Opinia prawna dotycząca przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w określeniu wymogu „działań antydyskryminacyjnych”

Główne tezy:

W 2015 r. ówczesna minister edukacji, pani Joanna Kluzik-Rostkowska, wydała rozporządzenie z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek[1] (dalej: Rozporządzenie). W załączniku do niego określono wymagania wobec szkół i placówek. Jednym z wymagań stawianych tym podmiotom – a więc kryteriami oceny – przy realizacji powierzonych im zadań, zostały „działania antydyskryminacyjne”.

Tak sformułowany wymóg, który w praktyce ma stanowić podstawę kontroli szkół i placówek, nie znajduje oparcia w nawet szeroko interpretowanym, mimo wyraźnego zakazu wyrażonego w zasadach tworzenia rozporządzeń, wynikających z art. 92 Konstytucji, upoważnieniu ustawowym. Określone w ten sposób wymaganie stanowi obejście obowiązującego prawa i stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, przez co rozporządzenie staje się w tym zakresie aktem samoistnym. Naruszony zostaje tym samym wykonawczy charakter przypisany do tego typu aktów normatywnych.

Co więcej, wymóg ten jest niespójny aksjologicznie z ustawą stanowiącą podstawę do jego wydania. Nie uwzględnia specyfiki szkół i placówek oraz lekceważy możliwości psychofizyczne uczniów, a także wspomagającą funkcję szkoły wobec rodziny w procesie wychowania. Tym samym jest on niespójny z Konstytucją, która gwarantuje, że wychowanie powinno uwzględniać stopień dojrzałości dziecka, a także wolność jego sumienia i wyznania oraz jego przekonania (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 zd. 2).

Wobec powyższego niezbędne jest podjęcie zdecydowanych kroków mających na celu zmianę przedmiotowego rozporządzenia, która uczyni zadość normom konstytucyjnym.

  1. Podstawa prawna

Podstawą prawną do wydania Rozporządzenia jest art. 21a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty[2] (dalej: u.s.o.). Wskazuje on ogólne warunki działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej podejmowanej przez szkoły i placówki oświatowe w celu zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Ust. 2 komentowanego przepisu zawiera zamknięty katalog działań, które dotyczą efektów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz realizacji celów i zadań statutowych; organizacji procesów kształcenia, wychowania i opieki; tworzenia warunków do rozwoju i aktywności uczniów; współpracy z rodzicami i środowiskiem lokalnym; zarządzania szkołą lub placówką. Zgodnie z art. 21a ust. 3 u.s.o. minister właściwy do spraw oświaty i wychowania zobowiązany został do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań wobec szkół i placówek, dotyczących realizacji niezbędnych działań, o których mowa wyżej, pozwalających na badanie jakości ich pracy w odniesieniu do różnych typów szkół i rodzajów placówek, z uwzględnieniem charakterystyk spełniania wymagań na dwóch poziomach: (1) podstawowym świadczącym o prawidłowym przebiegu procesów kształcenia, wychowania i opieki, umożliwieniu każdemu uczniowi rozwoju na miarę jego indywidualnych możliwości, podejmowaniu przez szkołę lub placówkę działań podnoszących jakość jej pracy, angażowaniu uczniów, rodziców i nauczycieli w działania szkoły lub placówki, a także współpracy ze środowiskiem lokalnym; (2) wysokim – świadczącym o wysokiej skuteczności działań, o których mowa w pkt 1, wyrażanej w szczególności efektami kształcenia i wychowania, pozytywnymi opiniami uczniów, rodziców i nauczycieli dotyczącymi adekwatności procesu kształcenia i wychowania do potrzeb i możliwości uczniów oraz doskonaleniem jakości pracy szkoły lub placówki, prowadzącym do ich rozwoju i uspołecznienia poprzez angażowanie społeczności szkolnej i środowiska lokalnego.

  1. Umiejscowienie działań antydyskryminacyjnych

Na uwagę zasługuje dotychczasowe brzmienie wymagań wobec szkół i placówek, stanowiące załącznik do Rozporządzenia, które posługuje się w wielu miejscach wyrażeniem „W placówce są realizowane działania antydyskryminacyjne”. Pojawia się ono w odniesieniu do przedszkoli (I.5); szkół podstawowych, gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych, szkół artystycznych, placówek kształcenia ustawicznego, placówek kształcenia praktycznego, ośrodków dokształcania i doskonalenia zawodowego (II.5); placówek oświatowo-wychowawczych i artystycznych (III.3); placówek doskonalenia nauczycieli, poradni psychologiczno-pedagogicznych, bibliotek pedagogicznych (IV.3); specjalnych ośrodków wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w zakresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (V.2); oraz szkół specjalnych przysposabiających do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanych lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych i ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki (VI.5). W większości typów placówek wymaganie zostało określone jako kształtowanie postaw i respektowanie norm społecznych. Wyjątkiem są tu placówki określone w punkcie IV, gdzie mowa jest o wymaganiu zatytułowanym „Placówka zaspokaja potrzeby osób, instytucji i organizacji korzystających z oferty placówki”, co zapewne wynika z innego charakteru placówek, dla których zostało ono sformułowane. Zakwalifikowane ono zostało do poziomu podstawowego, tj. dotyczącego prawidłowości przebiegu procesów kształcenia, wychowania i opieki, umożliwiania każdemu uczniowi rozwoju na miarę jego indywidualnych możliwości, podejmowania przez szkołę lub placówkę działań podnoszących jakość jej pracy, angażowania uczniów, rodziców i nauczycieli w działania szkoły lub placówki, a także współpracy ze środowiskiem lokalnym.

  1. Wątpliwości w zakresie zgodności rozporządzenia z ustawą i zakresem upoważnienia

Zgodnie z zasadami hierarchii źródeł prawa, podstawowym celem rozporządzenia, jako aktu wykonawczego jest wykonanie ustawy. Oznacza to zarazem, że akty wykonawcze muszą być zgodne zarówno z ustawami, jak też z innymi aktami o mocy nadrzędnej wobec ustaw. Tak określony cel może być zrealizowany jedynie wówczas, gdy wszystkie elementy upoważnienia ustawowego są zamieszczone bezpośrednio w samej ustawie. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) materia przekazana do uregulowania w rozporządzeniu „powinna być określona poprzez wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych z tymi, które reguluje ustawa”[3]. Z tej racji TK doszedł do wniosku, że podstawowym celem rozporządzenia jest konkretyzacja (uszczegółowienie) ustawy, polegająca na stworzeniu właściwych warunków dla stosowania norm ustawowych[4], a nie ich zmiana, uzupełnienie czy powtórzenie norm zawartych w ustawie[5]. W związku z tym, jedną z podstawowych funkcji rozporządzenia jest regulacja kwestii technicznych, organizacyjnych lub proceduralnych[6], pozwalających na prawidłowe stosowanie ustawy, a nie jej modyfikacja[7]. W konsekwencji, przyjmuje się, że charakter wykonawczy rozporządzenia wymaga, aby regulacje w nim zawarte nie naruszały spójności i wewnętrznej harmonii przepisów ustawy[8]. W doktrynie określa się ten wymóg mianem spójności aksjologicznej między rozporządzeniem a ustawą stanowiącą podstawę do jego wydania[9]. TK wyraził więc pogląd, w którym wskazuje, że jeśli skutki stosowania rozporządzenia prowadzą do rezultatów sprzecznych z celami ustawy, to jest ono niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji[10].

W tym kontekście zwraca uwagę cel upoważnienia zawartego w art. 21a ust. 3 u.s.o. Regulacja wydana na tej podstawie musi stanowić uszczegółowienie art. 21a ust. 1 i 2, określając zasady realizacji (poziom spełnienia) wymagań stawianych szkołom i placówkom przy uwzględnieniu ich specyfiki. Przepis art. 21a dodany w 2015 r. poszerza nadzór pedagogiczny o możliwość oceny pracy szkół i placówek według kryteriów jakościowych. Na taki charakter tego przepisu wskazuje także jego umiejscowienie w Rozdziale 3 u.s.o. zatytułowanym „Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi”. Celem rozporządzenia jest więc ustanowienie ram służących prowadzeniu kontroli nad realizacją polityki oświatowej organom nadzoru pedagogicznego. Kryteria jakościowe tej kontroli zostały ustanowione w wymaganiach sformułowanych w ust. 2 komentowanego przepisu. Dodatkowym wymogiem, sformułowanym bezpośrednio w art. 21a u.s.o. jest konieczność uwzględnienia specyfiki szkół i placówek. Oznacza to, że wymagania wskazane w rozporządzeniu powinny brać pod uwagę, zgodnie z przepisami ogólnymi u.s.o. możliwości psychofizyczne uczniów, a także wspomagającą funkcję szkoły wobec rodziny, co wiąże się także bezpośrednio z koniecznością poszanowania dyrektywy konstytucyjnej, zgodnie z którą wychowanie powinno uwzględniać stopień dojrzałości dziecka, a także wolność jego sumienia i wyznania oraz jego przekonania (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 zd. 2 Konstytucji).

W tej sytuacji upoważnienie ustawowe tworzy przesłanki warunkujące skorzystanie z uprawnienia albo zrealizowania obowiązku w znaczeniu nadanym przez TK[11]. W takiej sytuacji, art. 21a ust. 3 u.s.o. nie może być odczytywany jako przyzwolenie na kreowanie nowych kompetencji czy samoistne stanowienie regulacji o charakterze materialnoprawnym przez organ wydający rozporządzenie[12].

Zwraca uwagę fakt, że użyte przez ministra sformułowanie „działania antydyskryminacyjne” jest pojęciem szerokim, nieznanym polskiemu systemowi prawa. Co więcej, rozporządzenie ani załącznik nie definiują tego pojęcia. Budzi to zastrzeżenia co do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Pojęcie to nie znajduje także oparcia w wykładni przepisu upoważniającego, która – zgodnie z zasadą określoności prawa – co do zasady nie może podlegać odwoływaniu się do metod pozajęzykowych (celowościowych, funkcjonalnych)[13]. Zgodnie z art. 21a ust. 2 w zw. z ust. 3 wymagania określone w rozporządzeniu powinny dotyczyć następujących działań:

  1. Efektów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz realizacji celów i zadań statutowych – miernikiem efektów może być, zgodnie z rozumieniem słownikowym, skutek lub rezultat działania. Rozporządzenie powinno zatem określać w sposób maksymalnie precyzyjny oczekiwane efekty w wymienionych obszarach. Wskazówką interpretacyjną, jak wskazuje A. Pawlikowska, mogą być tu zalecenia Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z 18.6.2009 r. w sprawie ustanowienia europejskiego systemu transferu osiągnięć w kształceniu i szkoleniu zawodowym (ECVET) 2009/C 155/02, zgodnie z którymi efekty kształcenia to: to, co osoba uczestnicząca w procesie kształcenia prowadzonym przez instytucję edukacyjną lub szkoleniową wie, rozumie i potrafi wykonać po jego zakończeniu, ujęte w kategoriach wiedzy, umiejętności oraz kompetencji personalnych i społecznych, gdzie: (a) wiedza to efekt przyswajania informacji przez uczenie się; wiedza jest zbiorem faktów, zasad, teorii i praktyk powiązanych z dziedziną pracy lub nauki; (b) umiejętności to zdolność do stosowania wiedzy w celu wykonywania zadań i rozwiązywania problemów; (c) kompetencje to udowodniona zdolność stosowania wiedzy, umiejętności i zdolności osobistych, społecznych lub metodologicznych okazywana w pracy lub nauce oraz w karierze zawodowej i osobistej;
  2. Organizacja procesów kształcenia, wychowania i opieki – organizacja procesu nauczania została ściśle określona w u.s.o. oraz towarzyszących jej rozporządzeniach. Wytyczne w tym zakresie powinny ograniczać się więc do kwestii materialno-technicznych służących skuteczności organizacji kształcenia, wychowania i opieki, które zapobiegać będą przypadkowości i chaosowi, a jednocześnie umożliwią monitorowanie procesów zachodzących w procesie edukacji. Jak wskazuje A. Pawlikowska celem tak rozumianej organizacji jest równomierne rozłożenie zajęć oraz dostosowanie ich do możliwości uczących się;
  3. Tworzenie warunków do rozwoju i aktywności uczniów – w świetle wymogów wykonawczych przewidzianych dla rozporządzenia tworzenie warunków oznaczać będzie konieczność takiego prowadzenia procesu edukacyjnego, aby zapewniał on efektywność procesu;
  4. Współpracy z rodzicami i środowiskiem lokalnym – działanie to jest bezpośrednim następstwem wspomnianych wyżej zadań szkoły oraz praw rodziców względem dziecka. Celem rozporządzenia powinno być tu więc określenie technicznych i organizacyjnych wymogów zapewniających zachowanie równowagi między działaniem szkoły i nauczycieli oraz rodziców. To samo należy odnosić również do zadań szkoły w środowisku lokalnym. Wymagania wobec szkoły powinny się więc koncentrować na wykorzystaniu jej zasobów w środowisku lokalnym;
  5. Zarządzanie szkołą lub placówką – zarządzanie stanowi kolejne pojęcie techniczne sprowadzające się do efektywności działania. Miernikiem jakości jest tu celowość oraz kompetencje kadry nauczycieli. Odpowiedzialność za nie siłą rzeczy spada na dyrektora szkoły bądź placówki. Wszystkie wymogi powinny być więc kierowane w stosunku do tego podmiotu, jako odpowiedzialnego za zarządzanie szkołą lub placówką.

Użyte przez ministra sformułowanie „działania antydyskryminacyjne” nie mieszczą się w określonych w art. 21a ust. 2 u.s.o. działaniach szkół lub placówek. Wprowadzenie takiego zadania do rozporządzenia stanowi zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 21a ust. 3 u.s.o., a zarazem świadczy o jego niespójności z aksjologią ustawy, która w zadaniach szkoły nie przewiduje „działań antydyskryminacyjnych”. Tak sformułowane rozporządzenie nakłada na szkoły obowiązek prowadzenia działań bez podstawy prawnej. Nadaje to rozporządzeniu charakter samoistny, co w konsekwencji oznacza, że przestaję ono być aktem wykonawczym w rozumieniu art. 92 Konstytucji. Kształtuje bowiem obowiązek, który nie ma podstawy w ustawie. Zgodnie ze stanowiskiem TK, wykroczenie poza upoważnienie ustawowe nie może być uzasadnione ani względami praktycznymi czy pragmatycznymi, ani okolicznościami związanymi z potrzebą rozstrzygania problemów społecznych, nawet jeśli byłyby najbardziej celowe czy racjonalne[14].

  1. Rozporządzenie a wejście w życie ustawy - Prawo oświatowe

W związku z reformą systemu oświaty, art. 21a u.s.o. zostanie uchylony na mocy art. 15 pkt 28 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe[15] (dalej: Przepisy wprowadzające). Dotychczasowa treść art. 21a ust. 1 i 2 u.s.o. znajdzie swoje odzwierciedlenie w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe[16] (dalej: Prawo oświatowe), które wejdą w życie w dniu 1 września 2017 r. W zakresie dotychczasowej treści art. 21a ust. 3 u.s.o. zmianie ulegnie podział na dwa poziomy wymogów wobec szkół i placówek: podstawowy i wysoki. Pozostała zmiana ma charakter redakcyjny polegający na wyliczeniu wymogów stawianych szkołom i placówkom dotyczących prawidłowości i skuteczności działań określonych w art. 44 ust. 1 Prawa oświatowego. Poza zniesieniem podziału na dwa poziomy wymagań, art. 44 ust. 3 Prawa oświatowego nie różni się więc treściowo od zakresu  określonego w art. 21a ust. 3 u.s.o. Dostrzegł to również ustawodawca utrzymując w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych odpowiednio na podstawie art. 44 ust. 4 Prawa oświatowego oraz umożliwiając ich zmianę na podstawie tych przepisów (art. 365 Przepisów wprowadzających). Współgra to z możliwością przewidzianą w § 33 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[17], pod warunkiem, że wydany na podstawie uchylanego przepisu akt wykonawczy nie jest niezgodny z nową ustawą.

W związku z tym, iż Prawu oświatowemu, podobnie jak u.s.o., obce jest pojęcie „działań antydyskryminacyjnych”, a zarazem brak jest w przepisach upoważniających szerszej kategorii, która uzasadniałaby posłużenie się  tym terminem, aktualna pozostaje argumentacja dotycząca braku podstaw w nowym stanie prawnym do formułowania wymogu wobec szkół i placówek prowadzenia takich działań  w przepisach wykonawczych.

Reasumując, należy stwierdzić, że mimo zmiany podstawy do wydania aktu wykonawczego w związku z przyjęciem ustawy Prawo oświatowe, niezależnie od sposobu, w jaki to nastąpi, tj. nowelizacji zachowanego w mocy rozporządzenia czy wydania nowego aktu wykonawczego, nadal konieczna będzie zmiana zakresu rozporządzenia, o którym mowa w art. 44 ust. 3 Prawa oświatowego, poprzez usunięcie z jego treści wymogu dotyczącego prowadzenia „działań antydyskryminacyjnych”, aby dostosować je do wymogów stawianych przez ustawę.

 


[1] Dz. U. z 2015 r. poz. 1214.

[2] Dz. U. z 2016 r. poz. 1943.

[3] Orzeczenie TK z dnia 22 kwietnia 1987 r., sygn. akt K 1/87.

[4] Zob. wyrok TK z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt P 16/09.

[5] zob. np. wyrok TK z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt U 2/08.

[6] Por. S. Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle Konstytucji i praktyki, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 77; K. Działocha, Artykuł 92, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod re. L. Garlicki, t. 2, s. 33.

[7] Por. wyrok TK z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt P 16/09.

[8] Wyrok TK z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98.

[9] M. Wiącek, Komentarz do art. 92, [w:] Konstytucja RP. Komentarz do art. 87–243, pod red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Legalis.

[10] Por. wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06.

[11] Por. np. wyroki TK z dnia 5 października 2004 r., sygn. akt U 2/04; z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13; zob. K. Działocha, Artykuł 92, dz. cyt., s. 33–34.

[12] Wyrok TK z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt U 9/13.

[13] Zob. np. wyrok TK z dnia 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98.

[14] Zob. np. wyrok TK z dnia 5 października 1999 r., sygn. akt U 4/99.

[15] Dz. U. z 2017 r. poz. 60.

[16] Dz. U. z 2017 r. poz. 59.

[17] Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 908 z późn. zm.

Autor: Olaf Szczypiński

Edukacja

Uwagi Instytutu Ordo Iuris do projektu ustawy Prawo oświatowe

1. Projektowany art. 37 ust. 2 pkt 1 może w nadmierny sposób ograniczyć funkcjonowanie edukacji domowej w Polsce. Rzeczony przepis wprowadza wymóg, by szkoła, do której dziecko zostaje przyjęte znajdowała się na terenie tego samego województwa, w którym to dziecko zamieszkuje.

 

Czytaj Więcej

Wolność Gospodarcza

Analiza obywatelskiego projektu ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę

Projekt ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele, który został przedstawiony w ramach inicjatywy obywatelskiej, ma na celu wprowadzenie zakazu handlu w placówkach handlowych
Czytaj Więcej

Wolność Gospodarcza

Analiza argumentacji Rzecznika Praw Obywatelskich zawartej w pismach z 29 lipca 2016 do Ministra Sprawiedliwości i portalu w Polityce

Rzecznik Praw Obywatelski (dalej jako: RPO) Adam Bodnar wystosował w dniu 29 lipca 2016 r. dwa listy adresowane do Ministra Sprawiedliwości oraz do portalu wPolityce
Czytaj Więcej

Wolność Sumienia

Uwagi do dokumentu Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej "Protection against discrimination on grounds of sexual orientation, gender identity and sex characteristics in the EU. Comparative legal analysis"

Przedmiotem analizy jest dokument Agencji Praw Podstawowych UE zatytułowany Protection against discrimination on grounds of sexual orientation, gender identity and sex characteristics in the EU. Comparative legal analysis.
Czytaj Więcej