komisja europejska

· W ostatnim czasie w WHO i ONZ trwają prace nad kilkoma ważnymi projektami, wśród których wymienić możemy przede wszystkim rewizję Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych, przygotowywanie nowej umowy międzynarodowej mającej na celu zapobieganie i zwalczanie pandemii - czyli tzw. traktatu antypandemicznego oraz uchwalenie Deklaracji Politycznej, będącej wezwaniem do wspólnej walki z zagrożeniem pandemicznym.

· Te działania wyraźnie pokazują, iż obecnie negocjowane w Światowej Organizacji Zdrowia zmiany zmierzają do poszerzenia zakresu kompetencji tej organizacji kosztem suwerenności państw członkowskich, jednocześnie nakładając na nie nowe obowiązki.

· Co istotne, finalny kształt Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych i tzw. traktatu antypandemicznego będzie zależał od decyzji poszczególnych państw, które uczestniczą w procesie negocjacji.

· W dodatku pojawiają się tam niebezpieczne i ideologicznie nacechowane postulaty, związane z ideologią gender czy walką z „dezinformacją”, które mogą naruszać podstawowe prawa i wolności.

Suwerenność państw ograniczona

WHO pracuje nad przyjęciem nowej umowy międzynarodowej, czyli tzw. traktatu antypandemicznego oraz rewizję Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych, czyli regulacji mających na celu zapobieganie i przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych w skali globalnej. W tym kontekście warto także wspomnieć o Deklaracji Politycznej, przyjętej we wrześniu przez ONZ , na mocy której państwa zobowiązały się do zrealizowania w ciągu najbliższych kilku lat określonych celów, związanych z zagrożeniem pandemicznym.

Międzynarodowe Przepisy Zdrowotne (International Health Regulations - IHRs 2005) to regulacje WHO, mające na celu na celu zapobieganie i przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych, stanowiących zagrożenie na skalę międzynarodową oraz wspólne wzmocnienie szeroko rozumianego międzynarodowego systemu ochrony zdrowia. Regulują one m.in. przekazywanie i wymianę informacji w kwestii zagrożeń zdrowotnych między państwami członkowskimi oraz zasady przeciwdziałania szerzeniu się chorób zakaźnych, co odnosi się zwłaszcza do wykrywania, oceniania, powiadamiania oraz odpowiedzi na tego typu niebezpieczeństwa we współpracy z WHO. Ważnym zadaniem Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych jest ochrona międzynarodowego handlu i transportu, jako że cele tej regulacji powinny być realizowane w sposób, który nie powoduje nadmiernych ingerencji i zakłóceń w tych dwóch niezwykle istotnych obszarach.

Obecnie obowiązująca wersja Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych, przyjęta w 2005 roku, od samego początku spotkała się dużą krytyką. Regulacjom zarzucano przede wszystkim zbyt daleko idącą ingerencję w suwerenność państw, stawianie zbyt wysokich wymogów i ich niedostosowanie do zasobów oraz możliwości poszczególnych krajów czy też nałożenie na nie zbyt dużej liczby obowiązków. Krytyka ta nasiliła się zwłaszcza po pandemii COVID-19, kiedy to gwałtowne rozprzestrzenianie się wirusa doprowadziło do fatalnych skutków na wielu płaszczyznach, w tym zwłaszcza w międzynarodowym handlu oraz transporcie. Negatywnie oceniano również faktyczne możliwości Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych co do skutecznej realizacji ich celów, takich jak zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych czy ochrona globalnego handlu i transportu.

W związku z tym, w 2022 roku państwa członkowskie WHO zdecydowały się na uruchomienie procesu, zmierzającego do wprowadzenia odpowiednich zmian w Międzynarodowych Przepisach Zdrowotnych. W trakcie prac, 16 państw, także w imieniu organizacji międzynarodowych, zgłosiło ponad 300 propozycji zmian, odnoszących się do 33 z 66 artykułów oraz zaproponowało zupełnie nowe jednostki redakcyjne tekstu prawnego (nowe artykuły i ustępy).

Z całego szeregu wysuniętych poprawek, na uwagę zasługują przede wszystkim propozycje zmiany zawartych w art. 1 definicji terminów takich jak „tymczasowe rekomendacje” i „stałe rekomendacje”, poprzez którą mogłyby one uzyskać, mimo swej sugestywnej natury, wiążący charakter. Istotne znaczenie mają też propozycje zwiększenia uprawnień WHO w kwestii wprowadzenia Stanu Zagrożenia Publicznego o Znaczeniu Międzynarodowym, co miałoby nastąpić kosztem kompetencji państw-stron. Kolejne propozycje odnoszą się do nałożenia na państwa-strony obowiązku udostępniania danych o sekwencji genetycznej (Genetic Sequence Data - GSD) czy wprowadzenie nowych stanów zagrożenia pandemicznego. W dodatku pojawia się propozycja wprowadzenia mechanizmu wsparcia i współpracy co do przeciwdziałania dezinformacji na temat wydarzeń związanych ze zdrowiem publicznym i działaniami antypandemicznymi.

Ostatnie posiedzenie specjalnego organu, czyli Grupy Roboczej do spraw zmian w Międzynarodowych Przepisach Zdrowotnych (Working Group on Amendments to the International Health Regulations 2005 - WGIHR) miało miejsce w dniach 2-6 października i dotyczyło rozważań nad brzmieniem poszczególnych artykułów. Na chwilę obecną brak informacji o kolejnym posiedzeniu. Zmiany te, zgodnie z dokumentami WHO, mają zostać przyjęte na 77. sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia, która będzie miała miejsce w 2024 roku. Instytut Ordo Iuris przygotował analizę najważniejszych ze zgłoszonych poprawek.

Globalizacja zarządzania zdrowiem

Kolejnym projektem WHO, nad którym obecnie toczą się pracę jest tzw. traktat antypandemiczny, czyli umowa międzynarodowa, mającą na celu zwalczanie chorób zakaźnych, co wynika z doświadczeń w czasie pandemii COVID-19. Prace nad traktatem, który ma być międzynarodowym instrumentem ds. gotowości i reagowania na pandemie, rozpoczęto w 2020 roku. Całość prac jest koordynowana przez Międzynarodowy Organ Negocjacyjny (Intergovernmental Negotiating Body - INB)

Działania te korespondują z planami Komisji Europejskiej, która w ubiegłym roku przyjęła strategię dotyczącą zdrowia na świecie. KE w dokumencie wielokrotnie zapewnia o konieczności wprowadzenia „przywództwa globalnego” w dziedzinie zdrowia, ze wskazaniem na WHO jako lidera. Instytut Ordo Iuris przeanalizował tę strategię.

Z całego szeregu propozycji dotyczących kształtu traktatu, warto zwrócić uwagę m.in. na przyznanie wiodącej roli WHO jako organu kierującego i koordynującego międzynarodowe działania w zakresie zdrowia oraz lidera wielostronnej współpracy w obszarze globalnego zarządzania zdrowiem. Ponadto, tak jak w przypadku Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych, pojawiają się propozycje zwalczania dezinformacji czy powołania nowych organów w sprawach związanych z materią mającą być uregulowaną w traktacie.

Ostatnie spotkanie INB miało miejsce w dniach 4-6 września. W jego trakcie omawiano wybrane artykuły procedowanego traktatu. Kolejne spotkania zaplanowano w pierwszych tygodniach listopada i grudnia. Tak jak w przypadku Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych, przyjęcie „traktatu antypandemicznego” planowane jest na 77 sesję Światowego Zgromadzenia Zdrowia w maju 2024 roku. Na zagrożenia wynikające z traktatu zwracał uwagę Instytut Ordo Iuris.

Gender i aborcja w cieniu walki z pandemiami

W tym kontekście warto także wspomnieć o Deklaracji Politycznej Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych z posiedzenia wysokiego szczebla w sprawie Zapobiegania pandemiom, gotowości i reagowania na nie. Celem tego dokumentu jest wezwanie do globalnej współpracy i koordynacji na najwyższych szczeblach politycznych co do lepszego zapobiegania, przygotowania i odpowiedzi na pandemie.

Deklaracja podzielona jest na kilka części, poruszających kolejno tematy takie jak najważniejsze wyzwania dla zdrowia, sprawiedliwość w dostępie do środków zdrowotnych, globalne zarządzanie, przywództwo i odpowiedzialność, nadrzędne kwestie związane ze zdrowiem czy finansowanie i inwestycje w zapobieganie oraz przeciwdziałanie globalnym pandemiom. Działania podjęte na podstawie Deklaracji polegać mają m.in. na wdrożeniu kroków takich jak zapewnienie odpowiednich wynagrodzeń pracownikom służby zdrowia, promowanie zwiększonego dostępu do przystępnych cenowo, bezpiecznych, skutecznych i wysokiej jakości leków czy wzmocnienie międzynarodowej współpracy i koordynacji co do zapobiegania pandemiom, gotowości i reagowania. Pojawia się również zobowiązanie do finansowania infrastruktury i zdolności w celu wspierania krajowych wysiłków we wzmacnianiu zapobiegania, gotowości i reagowania na pandemie.       W Deklaracji Zgromadzenia Ogólnefo ONZ szczególne miejsce zajmuje zawarte tam zobowiązanie do pracy nad zapewnieniem terminowego, zrównoważonego i sprawiedliwego dostępu do produktów związanych z pandemią, takich jak szczepionki, diagnostyka i środki terapeutyczne, przy jednoczesnym wezwaniu WHO do koordynowania tych działań z odpowiednimi partnerami. Powyższe sformułowanie należy rozpatrywać w kontekście problemów, związanych ze zróżnicowaniem środków i zasobów w poszczególnych państwach, do czego odnosiły się również poszczególne propozycje zmian zgłoszone do Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych (problem ten opisano we wspomnianej wcześniej analizie Ordo Iuris).

Samą Deklarację trzeba odczytywać w szerszym kontekście, jako istotny element działań będących odpowiedzią na negatywne skutki pandemii COVID-19, zmierzających do ustanowienia globalnego systemu ochrony zdrowia publicznego w ramach prawa międzynarodowego. Dlatego też omawiany dokument należy łączyć z przygotowywaną, nową wersją Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych oraz procedowanym „traktatem antypandemicznym”.

W dodatku w Deklaracji pojawia się trzykrotnie termin „gender”, po raz pierwszy na początku dokumentu w kontekście szkód, jakie pandemia COVID-19 spowodowała dla „równości genderowej” (gender equality). W dalszej części sygnatariusze Deklaracji zobowiązują się do zapewnienia pracownikom szeroko rozumianej służby zdrowia odpowiednich warunków i ochrony, co obejmuję politykę miejsca pracy uwzględniającą „gender” (gender responsive workplace policies) oraz do wzmocnienia przywództwa kobiet w procesach decyzyjnych, do uwzględnienia „perspektywy genderowej” (gender perspective) we wszystkich politykach i programach, w tym w odpowiedziach budżetowych.

W tekście omawianego dokumentu pojawia się również sformułowanie, stanowiące o  wezwaniu państw członkowskich do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia kobietom i dziewczętom prawa do korzystania z najwyższego osiągalnego poziomu zdrowia, w tym „zdrowia seksualnego i reprodukcyjnego” (sexual and reproductive health) oraz „praw reprodukcyjnych” (reproductive rights). Użycie wspomnianych terminów należy ocenić negatywnie, jako że niektóre organizacje międzynarodowe, w tym WHO i komitety ONZ, wywodzą z nich tzw. prawo do aborcji na żądanie.

Potrzeba reakcji

Obecnie w ramach Światowej Organizacji Zdrowia trwają szeroko zakrojone prace nad kluczowymi dokumentami, mającymi na celu zarówno profilaktykę jak i efektywne zwalczanie potencjalnych kolejnych pandemii o zasięgu globalnym. Odbywa się to przede wszystkim w drodze rewizji Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych oraz projektu całkowicie nowej umowy międzynarodowej, czyli tzw. traktatu antypandemicznego.

Eksperci Instytutu Ordo Iuris od chwili ogłoszenia rozpoczęcia prac nad dokumentami na bieżąco monitorują ich postęp oraz przygotowują liczne publikacje, poddające analizie projektowane rozwiązania. Nie ulega wątpliwości, że nowa strategia walki z chorobami zakaźnymi o zasięgu globalnym jest potrzebna, należy jednak pamiętać, iż ta słuszna walka nie powinna zostać w całości przeniesiona na płaszczyznę międzynarodową, a jedynie wspierać wysiłki państw w tych obszarach, w których – zgodnie z zasadą subsydiarności – wsparcie to zwiększy ich skuteczność. Podobnie, współpraca w obszarze polityki zdrowotnej nie powinna stanowić instrumentu implementacji ideologicznych założeń i jako fundament współpracy traktować poszanowanie dla różnorodności kulturowej wszystkich narodów.

Patryk Ignaszczak - analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris

ZABLOKUJMY TRAKTAT WHO - PODPISZ PETYCJĘ

· Grupa lewicowych eurodeputowanych przygotowała kilkaset poprawek do traktatów poszerzających kompetencje Unii Europejskiej i osłabiających rolę państw członkowskich.

· Przedstawione propozycje umożliwią Unii promocję ideologii gender, wpływanie na treść programów szkolnych, a także dyktowanie państwom rozwiązań w zakresie ochrony środowiska, aborcji czy walki z dyskryminacją.

· Wprowadzenie postulowanych zmian doprowadziłoby m.in. usunięcia w traktatach wzmianek o „kobietach i mężczyznach” i zastąpienie ich określeniem „płci społeczno-kulturowej”.

· Wdrożenie propozycji pociągnęłoby za sobą też przyznanie Unii wyłącznej kompetencji w zakresie ochrony środowiska.

· Poprawki zakładają także wprowadzenie instytucji referendum UE, w drodze którego będzie można m.in. dokonywać przyszłych zmian traktatów bez zgody wszystkich państw członkowskich.

· Natomiast w ramach kompetencji do regulacji ochrony zdrowia, Unia mogłaby ograniczyć lub nawet zlikwidować ochronę życia dzieci nienarodzonych, wymuszając na państwach legalizację aborcji.

· W preambule dokumentu przywołano manifest z Ventonete z 1941, autorstwa włoskiego komunisty Altiero Spinellego, założyciela Europejskiego Ruchu Federalistycznego.

· W środę Komitet Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego ma głosować nad przyjęciem sprawozdania z projektem rezolucji w tej sprawie.

· W razie przyjęcia tego sprawozdania przez Komitet, projektem rezolucji będzie musiał się zająć Parlament Europejski na sesji plenarnej, co będzie formalnym początkiem procedury zmiany traktatów.

Poprawki w duchu radykalnej lewicy

Komitet Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego (AFCO) opublikował sprawozdanie z projektem rezolucji Parlamentu Europejskiego zawierającej propozycje zmian w Traktacie o Unii Europejskiej oraz Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jego autorami jest pięciu eurodeputowanych z Belgii oraz Niemiec: Guy Verhofstadt (frakcja „Odnowić Europę”), prof. Sven Simon (frakcja Europejskiej Partii Ludowej), Gabriele Bischoff (wiceszefowa frakcji Socjalistów i Demokratów), Daniel Freund (frakcja Zielonych) oraz Helmut Scholz (frakcja Lewicy). Autorzy proponują 267 poprawek do traktatów unijnych. Zakres poprawek jest niezwykle szeroki – obejmuje m.in. poszerzenie kompetencji UE w dziedzinie polityki klimatycznej, energetyki, bezpieczeństwa, gospodarki czy polityki społecznej, modyfikacje unijnych procedur legislacyjnych, wzmocnienie roli Trybunału Sprawiedliwości UE, korekty zasad prowadzenia unijnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa i wiele innych. Komitet AFCO ma głosować nad przyjęciem sprawozdania już w środę.

Szczególnie niepokojące są propozycje usunięcia w traktatach wzmianek o „kobietach i mężczyznach” i zastąpienia ich określeniem „płci społeczno-kulturowej” (ang. gender). Jest to wyraźna próba wprowadzenia ideologii gender do traktatów unijnych, wedle której płeć nie jest tylko faktem biologicznym, ale przede wszystkim osobistą i subiektywną tożsamością, którą każdy człowiek wybiera sobie według własnego uznania. Ideologia ta, poprzez rozmywanie granic między płciami, podważa jeden z fundamentów społeczeństwa, wprowadzając zamęt, promując praktyki dyskryminacyjne i szkodząc zdrowiu osób cierpiących na zaburzenia tożsamości płciowej. Zaproponowana poprawka potwierdza wcześniejsze stanowiska Instytutu Ordo Iuris, w których wskazywał, że ideologia gender jest niezgodna z prawem unijnym i międzynarodowym, które posługują się pojęciem płci w sensie biologicznym.  

Kontrowersyjny jest także postulat przejęcia przez UE na wyłączność kompetencji w zakresie ochrony środowiska oraz bioróżnorodności. W aktualnym stanie prawnym, w pierwszej z dziedzin UE współdzieli uprawnienia z państwami członkowskimi, a w drugiej nie ma w ogóle kompetencji. Przyjęcie tej zmiany wzmocniłoby i tak już niezwykle silną pozycję Unii Europejskiej w dziedzinie polityki klimatycznej;

Projektowane zmiany zakładają też poszerzenie katalogu kompetencji współdzielonych przez UE z państwami członkowskimi o edukację, przemysł, ochronę zdrowia i obronę cywilną. Choć na pierwszy rzut oka może się wydawać, że taka zmiana pozostawiłaby państwom wciąż wiele swobody, to w praktyce kompetencje dzielone umożliwiają Komisji, Radzie i Parlamentowi Europejskiemu przyjmowanie rozporządzeń i dyrektyw obowiązujących wszystkie państwa członkowskie, nawet jeśli nie wszystkie się na nie zgodziły. Przykładowo, w ramach kompetencji do regulacji edukacji, UE mogłaby pośrednio wpływać na treść programów szkolnych. Z kolei w ramach kompetencji do regulacji ochrony zdrowia, Unia mogłaby ograniczyć lub nawet zlikwidować ochronę życia dzieci nienarodzonych, wymuszając na państwach legalizację aborcji. Pojęcie „zdrowia” ma bowiem specyficznie znaczenie w praktyce instytucji międzynarodowych i obejmuje również tzw. zdrowie seksualne i reprodukcyjne, przez które rozumie się także możliwość uśmiercenia przez kobietę jej dziecka.

Pewne obawy budzi też poszerzenie zastosowania tzw. zwykłej procedury ustawodawczej, w ramach której Rada i Parlament Europejski mogą przyjmować kwalifikowaną większością głosów powszechnie obowiązujące akty prawa pochodnego. Jedna z propozycji przewiduje zniesienie wymogu jednomyślności głosowania w Radzie, np. w przypadku przejmowania przepisów dotyczących dyskryminacji, co powoduje, że stanowiące większość w UE państwa członkowskie, wyrażające poparcie dla ideologii gender, będą mogły ją narzucać krajom pozostającym w mniejszości (takim jak Polska czy Węgry).

Poszerzenie kompetencji unijnych organów

Niepokoić może też postulat uproszczenia przewidzianej w art. 7 TUE procedury zawieszania uprawnień członkowskich tym państwom, które naruszają wartości unijne takie jak „wolność”, „demokracja”, „równość, „prawa człowieka’ czy „rządy prawa”. Ogólnikowość tych pojęć powoduje, że instytucje unijne mogą je swobodnie interpretować, co rodzi ryzyko represjonowania państw z przyczyn politycznych, pod pozorem ochrony wartości unijnych. Obecnie jednak procedura ta jest martwa – Rada Unii może bowiem zawiesić niektóre uprawnienia państwa członkowskiego dopiero po uzyskaniu uprzedniej zgody Rady Europejskiej, która musi być jednomyślna, co w praktyce jest niezwykle trudne do osiągnięcia. Gdy wszczynano taką procedurę przeciwko Polsce, mogła ona liczyć na weto Węgier, a gdy wszczynano ją przeciwko Węgrom – mogły one liczyć na weto Polski. Proponowana poprawka umożliwi zawieszanie uprawnień przez Radę Unii kwalifikowaną większością głosów, pod warunkiem potwierdzenia przez TSUE naruszenia wartości unijnych przez dane państwo.

Negatywne skutki miałoby też wzmocnienie władzy Komisji Europejskiej, której symbolem ma być przemianowanie jej na „Europejską Egzekutywę”. Stanowi to kolejny krok w ewolucji ustrojowej Komisji, która w coraz większym stopniu będzie przypominać europejski rząd, a nie instytucję organizacji międzynarodowej zrzeszającej suwerenne państwa.

Wątpliwości wywołuje również postulat wprowadzenia koncepcji referendum UE, w drodze którego będzie można m.in. dokonywać przyszłych zmian traktatów bez zgody wszystkich państw członkowskich. Instytucje demokracji bezpośredniej mają sens w warunkach krajowych, natomiast są nieadekwatne do podejmowania decyzji na arenie międzynarodowej – choćby z tego względu, że bardziej liczne narody mogą tym sposobem przegłosować mniejsze narody.

Proponowane zmiany budzą tym większy niepokój w kontekście przywołanego w preambule projektowanej rezolucji manifestu z Ventonete z 1941 r. Jego autorem był Altiero Spinelli, przed II wojną światową działacz Komunistycznej Partii Włoch, a po wojnie założyciel Europejskiego Ruchu Federalistycznego, eurodeputowany i komisarz ds. przemysłu w Komisji Europejskiej. Spinelli upatrywał źródeł totalitaryzmu, militaryzmu i wojen w samym fakcie istnienia państw narodowych. Jego zdaniem, federalizacja kontynentu powinna rozwiązać te problemy – niezależnie od woli Europejczyków wyrażonej w plebiscytach. Dokument wprost mówi o „dyktaturze partii rewolucyjnej” jako narzędziu do wprowadzenia „nowej, prawdziwej demokracji”. W istocie rzeczy manifest stanowi ideową deklarację przywiązania do komunizmu (choć nie stalinizmu, od którego Spinelli się odcinał, traktując go jako „wypaczenie” idei, którą wciąż uznawał za słuszną). W 2019 r. Instytut Ordo Iuris opublikował analizę na temat   manifestu z Ventonete.

Komunista wzorem dla eurokratów?

Pozytywne wydaje się natomiast wydłużenie do 12 miesięcy terminu, w którym państwo członkowskie musi się odnieść do tzw. uzasadnionej opinii Komisji przedkładanej w związku z podejrzeniem uchybienia zobowiązaniom traktatowym. Jest to pierwszy etap istniejącej już w traktacie tzw. procedury naruszeniowej, który pozwala Komisji we współpracy z Trybunałem Sprawiedliwości karać państwa łamiące prawo UE (np. spóźniające się z wdrożeniem dyrektywy).  Aktualnie to Komisja wyznacza państwu termin na odpowiedź na jej opinię, który w praktyce bywa zbyt krótki. Krokiem we właściwą stronę byłoby także przyznanie mniejszościowym frakcjom w Parlamencie Europejskim uprawnienia do prewencyjnego zaskarżania aktów prawa UE do TSUE.

Własne poprawki zgłosili też inni eurodeputowani, w tym m.in. Jacek Saryusz-Wolski (Prawo i Sprawiedliwość, Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy), który zaproponował np. utworzenie w TSUE „Izby Pomocniczości” złożonej z prezesów sądów konstytucyjnych państw członkowskich, mającej pilnować, aby Trybunał nie przekraczał granic swoich kompetencji przyznanych mu w traktatach. Ponieważ jednak Jacek Saryusz-Wolski należy do mniejszościowej frakcji w Parlamencie Europejskim (EKR ma zaledwie 62 z 751 miejsc), jego poprawki nie mają najmniejszych szans na akceptację większości. Zdecydowanie silniejszą pozycję mają autorzy omawianego sprawozdania, którzy reprezentują frakcje dysponujące razem 518 głosami.  

Wkrótce głosowanie

Sprawozdanie pięciorga deputowanych stanowi jedynie preludium wieloetapowej procedury zmiany traktatów. Jeśli Komitet AFCO przyjmie w środę sprawozdanie, to wówczas propozycjami poprawek będzie musiał się zająć Parlament Europejski na sesji plenarnej. Choć autorzy sprawozdania reprezentują frakcje mające wyraźną większość, przyjęcie proponowanych poprawek nie jest jeszcze pewne, z uwagi na konflikty interesów politycznych wewnątrz frakcji, które składają się z eurodeputowanych reprezentujących różne państwa członkowskie.

Dopiero decyzja Parlamentu Europejskiego formalnie zainicjuje procedurę zmiany traktatów przewidzianą w art. 48 Traktatu o UE. W uproszczeniu można powiedzieć, że każda zmiana traktatu wymaga zgody wszystkich państw członkowskich – ratyfikacji za zgodą parlamentów narodowych (w przypadku procedury zwykłej) lub jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej (w przypadku tzw. procedury kładki).

Jeśli Parlament Europejski zaakceptuje propozycje przedstawione w sprawozdaniu Komisji AFCO, trafią one do Rady Unii, a następnie do Rady Europejskiej, która będzie mogła zdecydować o zwołaniu w tej sprawie konwentu z udziałem przedstawicieli parlamentów narodowych, głów państw, szefów rządów, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej.

W ostatnich dniach ukazał się Raport francusko-niemieckiej grupy eksperckiej, mającej za zadanie przygotować propozycję reformy Unii Europejskiej. Publikacja zawiera szereg daleko idących propozycji, odnoszących się do obszarów takich jak rządy prawa, reforma instytucji unijnych czy pogłębienie oraz rozszerzenie integracji o nowe państwa. Wśród najważniejszych rekomendacji należy wymieć m.in. propozycje uczynienia mechanizmu warunkowości narzędziem sankcjonowania naruszeń praworządności oraz innych wartości UE, postulat zróżnicowania stopnia integracji europejskiej w oparciu o 4 grupy państw czy zmiany traktatów. Proponuje się także zmianę treści art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiącego o tzw. procedurze naruszeniowej. Według rekomendacji, należy uprościć wymogi potrzebne do wszczęcia omawianej procedury oraz wprowadzić automatyzm reakcji i sankcji na wspomniane naruszenia. W dodatku pojawia się postulat wprowadzenia poważnych zmian w zasadach działania unijnych instytucji, takich jak Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska oraz ustanowienie nowych organów.

Sankcje za brak praworządności

Raport jest liczącym 60 stron efektem pracy francusko-niemieckiej grupy roboczej, powołanej przez niemiecką sekretarz stanu do spraw Europy, Anne Lührmann oraz jej francuskiego odpowiednika, sekretarz stanu do spraw europejskich, Laurence Boone. Zadaniem tego grona (złożonego z 12 ekspertów z obu państw) było przygotowanie Raportu, który zawiera rekomendacje dotyczące reformy Unii Europejskiej w kilku kluczowych obszarach, takich jak praworządność, reformy instytucjonalne czy proces reformowania, pogłębiania i rozszerzania UE. Zalecenia zawarte w raporcie mają za zadanie osiągnięcie trzech celów: zwiększenie zdolności UE do działania, przygotowanie UE do rozszerzenia oraz wzmocnienie praworządności i demokratycznej legitymacji UE. Tłem dla omawianego dokumentu są obecne problemy i niedoskonałości Unii Europejskiej oraz perspektywa akcesji nowych państw w najbliższych kilku latach.

Sam Raport[1] zawiera wiele daleko idących propozycji zmierzających do istotnej zmiany zasad funkcjonowania Unii Europejskiej w wielu różnych aspektach, takich jak rządy prawa, harmonizacja przepisów wyborczych państw członkowskich co do wyborów do Parlamentu Europejskiego, ograniczenia zasady jednomyślności w Radzie, reforma zasad działania Wieloletnich Ram Finansowych czy powołanie nowych organów nadzorczych.

Jak zaznaczają twórcy Raportu, „kraj, który nie szanuje praworządności ostatecznie nie może być częścią jednolitego rynku i nie może otrzymywać funduszy Unii Europejskiej”[2]. Dlatego też w omawianym dokumencie wysuwa się propozycję, ażeby mechanizm systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii uczynić narzędziem, mającym na celu sankcjonowanie naruszeń praworządności i ogólnie rzecz biorąc, naruszeń innych wartości Unii zawartych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Chodzi więc o powiazanie wspomnianego mechanizmu z zasadą praworządności i przestrzeganiem unijnych wartości[3].  

Za dobry przykład, jak i protoplastę takiego rozwiązania, autorzy publikacji podają „Next Generation EU”, w Polsce znany szerzej pod nieformalną nazwą „Fundusz Odbudowy”. Co więcej, członkowie grupy idą dalej, rekomendując: „aby wszystkie przyszłe fundusze UE, zarówno w obrębie Wieloletnich Ram Finansowych, jak i poza nimi, były zaprojektowane w oparciu o podobny model warunkowości. Komisja powinna mieć prawo do wstrzymania zatwierdzenia funduszy UE (zamiast ich zawieszania), jeśli standardy praworządności nie zostaną spełnione”[4].

Dalsze propozycje obejmują zmianą treści art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, tak aby obniżyć wymogi co do wszczęcia przewidzianej tam procedury naruszeniowej, czyli procedury będącej reakcją na naruszenie przez państwo członkowskie UE zasad i wartości wyrażonych w art. 2 tego Traktatu. Proponuje się także wprowadzenie zasady automatycznej reakcji oraz automatycznych sankcji w przypadku poważnego i trwałego naruszenia lub nawet ryzyka naruszenia wartości UE przez państwo członkowskie. Automatyzm ten polegać ma na wprowadzeniu określonych ram czasowych, w których Rada Europejska oraz Rada Unii Europejskiej będą musiały zająć stanowisko po wszczęciu takiej procedury. Tego typu propozycja budzi daleko idące obawy ze względu na niejasne zdefiniowanie tego, czym tak na prawdę są „rządy prawa” czy „praworządność”, mogące prowadzić do arbitralności w omawianej materii.

Głębokie modyfikacje w unijnych instytucjach

W dalszej części Raportu pojawiają się postulaty dotyczące zmian zasad funkcjonowania najważniejszych instytucji UE, które uzasadniane są ich dotychczasowym stanem, skutkującym brakiem sprawności, zbyt dużą liczbą podmiotów czy też nadmierną złożonością. Co do Parlamentu Europejskiego, twórcy Raportu sugerują pozostanie przy obecnej liczbie 751 posłów a nawet jej zmniejszenie, także w przypadku akcesji nowych państw[5]. Pojawia się również postulat harmonizacji zasad przeprowadzania wyborów do tego organu. Podobne zmiany, w opinii ekspertów, muszą objąć Komisję Europejską, wraz z redukcją liczby jej członków, co jest odejściem od zasady, że każde państwo członkowskie posiada jednego komisarza[6].  Natomiast Rada Unii Europejskiej powinna ulec przeobrażeniu przede wszystkim co do zasad podejmowania decyzji. Proponuje się tutaj wprowadzenie głosowania w oparciu o większość kwalifikowaną w dodatkowych obszarach, jako generalną zasadę[7].

Za ciekawą propozycję należy uznać postulat utworzenia niezależnego i złożonego z ekspertów ogólnoeuropejskiego organu, mającego za zadanie nadzorować osoby pracujące w instytucjach unijnych[8]. Istotne zmiany mogłyby również nastąpić w sferze finansowej, gdzie proponuje się zwiększenie budżetu Unii Europejskiej stosownie do wzrostu PKB oraz wprowadzenie możliwości wspólnego zadłużania, w oparciu o doświadczenia „Next Generaton EU”[9].

Kolejne postulaty tyczą się możliwości rewizji unijnych Traktatów. W tym obszarze Raport zaleca przeprowadzenie reformy Unii Europejskiej w powiązaniu z akcesją nowych państw, wskazując jednocześnie różne ścieżki służące osiągnieciu tego celu[10]. Ważna jest także nowa formuła integracji europejskiej, która miałaby się opierać na różnych grupach państw, uszeregowanych w 4 odmiennych poziomach integracji. Pierwsza z nich „Wąskie Grono” (The Inner Circle) obejmowałaby najbardziej zintegrowane państwa UE, a więc te posiadające wspólną walutę (Euro) oraz będące członkami Układu z Schengen. Natomiast druga, czyli „Właściwa Unia Europejska” (The EU) miałby obejmować państwa uczestniczące w integracji, ale z pewnymi zastrzeżeniami. Trzecia grupa, w skład w której wchodziłyby państwa stowarzyszone byłaby jednocześnie pierwszą kategorią zewnętrzną a obejmowałaby państwa współpracujące, które wpłacałyby składki do UE oraz podlegały częściowej jurysdykcji Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Czwarta i ostatnia (The EPC) obejmowałaby państwa współpracujące z Unią Europejska w sprawach ważnych dla obu stron[11].

Należy zwrócić dużą uwagę na propozycje zawarte w tym dokumencie. Chociaż sam Raport nie został opracowany przez unijnych ekspertów czy organy Unii Europejskiej, to jego znaczenie jest bardzo duże, jako że przygotowano go na zlecenie dwóch największych i mających najwięcej do powiedzenia państw Unii Europejskiej. Duża część zawartych w nim propozycji, w przypadku ich przyjęcia, doprowadziłaby do istotnego ograniczenia suwerenności państw członkowskich. Należy mieć też na uwadze, iż znaczna część zawartych tam postulatów może być sprzeczna z Konstytucją.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris