Opinia prawna w sprawie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z objęciem prawem do zasiłku pogrzebowego nowej grupy uprawnionych

Główne tezy opinii

1. Celem projektu jest objęcie prawem do zasiłku pogrzebowego osób dokonujących pochówku dziecka martwo urodzonego na wczesnym etapie ciąży, dla którego nie sporządzono aktu urodzenia z powodu niemożności ustalenia płci.

2. Regulacje dotyczące mechanizmu przyznawania zasiłku pogrzebowego dla osób dokonujących pochówku dziecka martwo urodzonego prowadzą do stanu, w którym przesłanką przesądzającą o możliwości uzyskania świadczenia socjalnego, staje się okoliczność, czy możliwym było określenie płci zmarłego. Określenie płci jest bowiem relewantne do wydania aktu urodzenia z adnotacją, iż dziecko urodziło się martwe, który to z kolei jest elementem składowym wniosku o zasiłek pogrzebowy.

3. Możliwość skorzystania z prawa do zasiłku pogrzebowego  zostaje przyznana  przede wszystkim rodzicom dzieci martwo urodzonych na wczesnym etapie ciąży, którzy zdecydowali się dokonać pochówku dziecka.

4. Po wprowadzeniu projektu do porządku prawnego rodzice doświadczający straty nie będą musieli w praktyce zmagać się z załatwianiem spraw dotyczących laboratoryjnego ustalenia płci dziecka, która miałaby być odnotowana w akcie wydawanym przez urząd stanu cywilnego. Zasiłek pogrzebowy będą mogli uzyskać przedstawiając jedynie kartę zgonu dziecka.

 

 

Przedmiot opinii

Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z objęciem prawem do zasiłku pogrzebowego nowej grupy uprawnionych (druk senacki nr 380), sporządzony i zgłoszony 15 kwietnia 2021 roku przez senacką Komisję Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, a następnie wniesiony do Sejmu RP[1].

Głównym celem projektu jest objęcie prawem do zasiłku pogrzebowego osób dokonujących pochówku dziecka martwo urodzonego na wczesnym etapie ciąży, dla którego nie sporządzono aktu urodzenia z powodu niemożności ustalenia płci. Postulowane zmiany poprzez wprowadzenie nowych regulacji prawnych przyznają rodzicom dzieci zmarłych na wczesnym etapie ciąży takie same prawa, jak pozostałym osobom, dotkniętym stratą dzieci nienarodzonych, dla których w myśl obowiązujących przepisów można sporządzić akt urodzenia, będący podstawą uzyskania wsparcia w postaci przyznania zasiłku rekompensującego koszty pogrzebu.

Autorzy projektu wskazują, iż powstał on w związku z pismem Rzecznika Praw Obywatelskich z 30 lipca 2020 roku skierowanym do Marszałka Senatu RP, dotyczącym rozważenia możliwości zakończenia prac legislacyjnych mających na celu wsparcie rodziców dziecka martwo urodzonego, którego płci nie da się ustalić. Prace nad wyżej wskazanymi zmianami rozpoczęły się w czasie urzędowania poprzedniej kadencji Parlamentu, jednakże nie zostały ukończone ze względu na zasadę dyskontynuacji prac legislacyjnych po zakończeniu kadencji. Chcąc doprowadzić do wprowadzenia uregulowań dotyczących omawianych kwestii, projekt został zgłoszony ponownie.

Asumpt do podjęcia działań przez Rzecznika Praw Obywatelskich stanowiły wnioski rodziców, którym odmawia się prawa do zasiłku pogrzebowego po stracie i pochówku dziecka, dla którego nie sporządzono aktu urodzenia z powodu niemożności ustalenia płci.

 

 

Aktualny stan prawny

Instytucja zasiłku pogrzebowego zawarta jest w art. 77 – 81 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych[2]. Przedmiotem ochrony w ramach ubezpieczenia rentowego jest także śmierć ubezpieczonego, przy czym ochronie podlegają nie tylko jej skutki, ale samo zaistnienie zdarzenia[3]. Zasiłek pogrzebowy przysługuje w razie śmierci ubezpieczonego, osoby pobierającej emeryturę lub rentę, osoby, która w dniu śmierci nie miała ustalonego prawa do emerytury lub renty, lecz spełniała warunki do jej uzyskania i pobierania, a także członka rodziny ubezpieczonego i osoby pobierającej emeryturę lub rentę[4]. Członkami rodziny, o których mowa powyżej są: małżonek (wdowa i wdowiec), rodzice, ojczym, macocha oraz osoby przysposabiające dzieci: własne, drugiego małżonka, przysposobione i umieszczone w rodzinie zastępczej, przyjęte na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletności inne dzieci niż wymienione, a ponadto rodzeństwo, dziadkowie, wnuki oraz osoby, nad którymi została ustanowiona opieka prawna[5]. Podmiotem uprawnionym do otrzymania zasiłku pogrzebowego jest osoba, która pokryła koszty pogrzebu[6]. Wyjątkowo zasiłek pogrzebowy przysługuje również pracodawcy, domowi pomocy społecznej, gminie, powiatowi, osobie prawnej kościoła lub związku wyznaniowego, jeżeli pokryły koszty pogrzebu[7]. W przypadku poniesienia kosztów pogrzebu przez więcej podmiotów, kwota zasiłku podlega proporcjonalnemu podziałowi. Wysokość zasiłku pogrzebowego jest zryczałtowana i wynosi ona 4000 zł, jednakże w sytuacji, gdy koszty pogrzebu pokryte zostały przez podmiot nie należący do rodziny zmarłego, wysokość zasiłku ustalana jest na podstawie przedstawionych faktur, a jego wysokość nie może przekraczać kwoty zryczałtowanej[8] .

Ustawa wskazuje zatem dwie przesłanki, których spełnienie uprawnia do uzyskania zasiłku pogrzebowego: podmiotową, tj. przynależność do grupy wymienionych podmiotów, oraz sprawczą, tj. poniesienie kosztów pogrzebu. Choć przedstawione wyżej regulacje klasyfikują zasiłek pogrzebowy jako świadczenie kompensacyjne, należy wskazać, iż nie jest to podstawowa rola omawianej instytucji. O charakterze i celu zasiłku pogrzebowego przesądzają regulacje wskazujące członków rodziny osoby zmarłej jako głównych odbiorców wsparcia, bowiem niewątpliwie to oni zwykle organizują pogrzeb osoby bliskiej i są objęci zagwarantowanym w art. 67 Konstytucji systemem zabezpieczenia społecznego w związku
z prawem do ubezpieczenia, co pozwala wyprowadzić wniosek, iż to dla najbliższych przewidziane jest wsparcie, u którego podstaw leży solidarność społeczna, stanowiąca fundament przepisów o ubezpieczeniu społecznym oraz ochrona przed ryzykiem socjalnym śmierci osoby najbliższej[9].

Do wniosku o zasiłek pogrzebowy należy załączyć dokumenty wymagane przepisami rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe [10]. W myśl § 16 pkt 1 do wniosku o zasiłek pogrzebowy powinien być dołączony odpis skrócony aktu zgonu albo odpis zupełny aktu urodzenia dziecka z adnotacją, że dziecko urodziło się martwe. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (dalej jako: p.a.s.c.)[11] stanowi, iż w przypadku urodzenia martwego dziecka nie sporządza się bowiem aktu zgonu[12], ale akt urodzenia z adnotacją, że dziecko urodziło się martwe[13]. Akt urodzenia sporządza się na podstawie karty martwego urodzenia przekazanej przez podmiot wykonujący działalność leczniczą. Karta martwego urodzenia zawiera nazwisko, imię (imiona), nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL matki dziecka, jeżeli został nadany, miejsce, datę i godzinę urodzenia dziecka, płeć oraz informację, że dziecko urodziło się martwe. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie płci dziecka, karty martwego urodzenia nie przekazuje się[14]. Powyższe skutkuje niemożnością sporządzenia aktu urodzenia z adnotacją, że dziecko urodziło się martwe, bowiem określenie płci jest konieczne do wydania decyzji o sporządzeniu tego dokumentu, co wskazane jest w art. 60 p.a.s.c., który enumeratywnie wymienia elementy składające się na treść aktu urodzenia. 

Przechodząc do zagadnień praktycznych dotyczących zasiłku pogrzebowego dla osób dokonujących pochówku, należy zwrócić uwagę na art. 11 ust. 5a ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych[15], który wskazuje, iż dla pochówku dziecka martwo urodzonego, bez względu na czas trwania ciąży, nie jest wymagana adnotacja urzędu stanu cywilnego o zarejestrowaniu zgonu. Oznacza to, iż ustawa zezwala na dokonanie pochówku zwłok dziecka nienarodzonego jedynie na podstawie sporządzonej karty zgonu, dla której wydania nie jest konieczne określenie płci dziecka martwo urodzonego. Tym samym ustawodawca dopuszcza możliwość pochówku dziecka, dla którego wydano jedynie kartę zgonu sporządzoną na wniosek osoby bliskiej, która to przy tym nie jest dokumentem wystarczającym do otrzymania zasiłku pogrzebowego.

 

Aspekt praktyczny zagadnienia

Wyżej opisane regulacje dotyczące mechanizmu przyznawania zasiłku pogrzebowego dla osób dokonujących pochówku dziecka martwo urodzonego prowadzą do stanu, w którym przesłanką przesądzającą o możliwości uzyskania świadczenia socjalnego, staje się okoliczność, czy możliwym było określenie płci zmarłego. Określenie płci jest bowiem relewantne do wydania aktu urodzenia z adnotacją, iż dziecko urodziło się martwe, który to z kolei jest elementem składowym wniosku o zasiłek pogrzebowy. Jednakże określenie płci dziecka martwo urodzonego nie zawsze jest możliwe. Precyzyjne określenie płci dziecka na podstawie badania USG możliwe jest zazwyczaj około 16 - 20 tygodnia ciąży[16]. Istnieją dwie podstawowe metody określenia płci dziecka po poronieniu: metoda organoleptyczna i badania genetyczne. Pierwsza polega na określeniu płci dziecka na podstawie badania przeprowadzonego przez lekarza. Nie ma możliwości jej wykonania, jeżeli nie doszło do wykształcenia narządów płciowych dziecka. W przypadku poronienia na wczesnym etapie ciąży ustalenie płci dziecka możliwe jest jedynie za pomocą badania genetycznego. Na podstawie badania pobranych tkanek stwierdza się obecność chromosomów odpowiedzialnych za płeć dziecka[17]. Badania DNA nie są standardem opieki okołoporodowej, rodzice decydując się na nie samodzielnie wybierają laboratorium i pokrywają koszty badania.

Ustalenie płci dziecka po poronieniu sprawia, że szpital może sporządzić kartę martwego urodzenia, która pozwala na zarejestrowanie urodzenia w urzędzie stanu cywilnego
i umożliwia uzyskanie zasiłku pogrzebowego. Rodzice dziecka, którego płci nie da się ustalić, jeżeli nie decydują się na badania DNA, mogą uzyskać w szpitalu tylko kartę zgonu, która pozwala na przeprowadzenie pochówku, ale jak wspomniano nie uprawnia do otrzymania zasiłku pogrzebowego. W Polsce około 10-15 % wszystkich ciąż kończy się poronieniem. Sprawozdania z działalności szpitali wskazują, że w Polsce w 2017 roku u ponad 40 000 kobiet ciąża zakończyła się poronieniem, w 2018 roku – u blisko 39 000, zaś w 2019 roku – u ponad 39 000 kobiet[18].

Jak wskazują autorzy projektu ustawy, w Polsce na pochówek zwłok dziecka martwo urodzonego decyduje się blisko 75% rodzin.  Jeżeli rodzice nie podejmują w tym zakresie czynności, obowiązek pochówku przechodzi na gminę właściwą dla miejsca zgonu dziecka, która może zlecić jego przeprowadzenie szpitalowi lub innej instytucji na swój koszt przy pomocy Ośrodka Opieki Społecznej.  

 

Proponowane zmiany

Projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z objęciem prawem do zasiłku nowej grupy odbiorców zasadniczo zawiera jeden przepis wprowadzany do wielu aktów prawnych w brzmieniu: „Zasiłek pogrzebowy w wysokości, o której mowa w ust. 1, przysługuje również osobie, która pokryła koszty pogrzebu w przypadku pochowania dziecka  martwo urodzonego, bez względu na czas trwania ciąży, dla którego sporządzono kartę zgonu, o której mowa w art. 11 ust. 5a ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947)”. Dokładne brzmienie przepisu jest dostosowane do aktu prawodawczego, do którego jest on wprowadzany. Nowelizacja obejmuje swoim zasięgiem 13 aktów prawnych:

1. ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji[19],
2. ustawę z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej[20],
3. ustawę z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników[21],
4. ustawę z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej[22],
5. ustawę z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych[23],
6. ustawę z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu[24],
7. ustawę z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych[25],
8. ustawę z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym[26],
9. ustawę z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego[27],
10. ustawę z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej[28],
11. ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej[29],
12. ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa[30] i
13. ustawę z dnia 26 stycznia 2018 r. o Straży Marszałkowskiej[31].

 

Zmianie ma ulec brzmienie ust.  2. art. 78 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych[32], określającego krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania zasiłku pogrzebowego. W przypadku przyjęcia projektu, art. 78 wskazanej ustawy otrzyma brzmienie:

 

„Art.  78. 1. Zasiłek pogrzebowy przysługuje osobie, która pokryła koszty pogrzebu.

2. Zasiłek pogrzebowy przysługuje również:

1) pracodawcy, domowi pomocy społecznej, gminie, powiatowi, osobie prawnej kościoła lub związku wyznaniowego,

2) osobie, o której mowa w art. 11 ust. 5a ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach
i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) w przypadku pochowania dziecka martwo urodzonego, bez względu na czas trwania ciąży, dla którego sporządzono kartę zgonu – jeżeli pokryli koszty pogrzebu.

3. W razie poniesienia kosztów pogrzebu przez więcej niż jedną osobę lub podmiot, o którym mowa w ust. 2, zasiłek pogrzebowy ulega podziałowi między te osoby lub podmioty - proporcjonalnie do poniesionych kosztów pogrzebu.”

 

Zgodnie z art. 14 projektu zasiłek pogrzebowy, o którym mowa w przepisach ustaw zmienianych w art. 1–13, przysługuje uprawnionym policjantom, strażakom oraz funkcjonariuszom, a także osobom, które pokryły koszty pogrzebu, jeżeli pogrzeb odbył się po dniu 31 grudnia 2021 r., zaś sama ustawa ma wejść w życie z dniem 1 stycznia 2022r.

 

Konkluzja

Omawiany projekt poprzez wprowadzenie zmian do szeregu ustaw poszerza grupę uprawnionych do zasiłku pogrzebowego. Możliwość skorzystania z tego prawa zostaje przyznana  przede wszystkim rodzicom dzieci martwo urodzonych na wczesnym etapie ciąży, którzy zdecydowali się dokonać pochówku dziecka. Rodzice doświadczający tej straty nie będą musieli w praktyce zmagać się z załatwianiem spraw dotyczących laboratoryjnego ustalenia płci dziecka, która miałaby być odnotowana w akcie wydawanym przez urząd stanu cywilnego. Zasiłek pogrzebowy będą mogli uzyskać przedstawiając jedynie kartę zgonu dziecka. Rodzice dzieci zmarłych na dalszym etapie ciąży, kiedy ustalenie płci jest już możliwe, w celu uzyskania zasiłku pogrzebowego do stosownegpo wniosku będą załączać, jak dotychczas, akt urodzenia z adnotacją, że dziecko urodziło się martwe, którego uzyskanie nie jest połączone z większymi trudnościami.

Nowa regulacja wypełnia lukę prawną, która dotąd istnieje w obowiązujacym ustawodawstwie, przez  co prowadzi do objęcia prawem do zasiłku pogrzebowego wszystkich uprawnionych i całościowego osiągnięcia celów przewidzianych instytucją zasiłku pogrzebowego. Regulacja dotyczy pracowników objętych powszechnym systemem ubezpieczeń społecznych, rolników, a także służb mundurowych.

W obecnie obowiązującym porządku prawnym istnieje stan wykluczenia pewnej grupy osób z możliwości ubiegania się o zasiłek pogrzebowy. Przyczyną tego stanu są względy czysto formalne, które omawiany projekt eliminuje.

Biorąc pod uwagę socjalny charakter zasiłku pogrzebowego, będacego formą zabezpieczenia społecznego, gwarantowanego przez ustawę zasadniczą, nie można zapominać, iż u podstaw ubezpieczenia społecznego leży zasada powszechności[33]. Wprowadzenie zmian przewidzianych w omawianym projekcie niewątpliwie spowoduje lepsze urzeczywistnienie się tej zasady, która nie jest w pełni realizowana obecnie, ponieważ istnieje grupa osób niezasadnie wykluczonych z kręgu odbiorców pomocy przewidzianej przez państwo.

Projekt wydaje się być krokiem do poprawy warunków materialnych osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, jaką jest strata dziecka nienarodzonego na wczesnym etapie ciąży. Pozwala to żywić nadzieję, że w przyszłości inicjatywa ustawodawcza będzie dążyć do całościowego rozwiązania problemu formalnego, który pojawia się również przy konieczności przedstawienia odpisu aktu urodzenia dziecka w celu uzykania  urlopu macierzyńskiego przysługującego kobiecie po poronienu.    

 

Autor: Anna Wawrzyniak