Nowy projekt traktatu antypandemicznego – sukces obrońców suwerenności państw

· Na stronie internetowej Międzyrządowego Ciała Negocjacyjnego (INB) pojawiła się nowa wersja tzw. traktatu antypandemicznego.

· W projekcie złagodzono zapis mówiący o zwalczaniu dezinformacji związanej z pandemią, co zmniejsza ryzyko naruszania wolności słowa.

· Potwierdzona została też suwerenność państw w zakresie polityki zdrowotnej oraz ograniczono uprawnienia Dyrektora Generalnego WHO w tym obszarze.

· Ostatnio zaprezentowaną wersję traktatu należy odebrać jako sukces środowisk, które zwracały uwagę na budzące wątpliwości przepisy poprzednich projektów tej umowy międzynarodowej.

· Traktat antypandemiczny to obecnie przygotowywana umowa międzynarodowa, która wraz ze znowelizowaną wersją Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych ma stanowić trzon ponadnarodowych regulacji dotyczących globalnego zarządzania polityką zdrowotną i zagrożeniami pandemicznymi. 

· Dokument ma zostać przyjęty na 77 sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia, która będzie miała miejsce w Genewie w maju bieżącego roku.

 

Wprowadzenie

W dniach 19 lutego – 1 marca oraz 18 – 28 marca bieżącego roku miały miejsce kolejne - 8. i 9. spotkanie Międzyrządowego Ciała Negocjacyjnego (Intergovernmental Negotiating Body - INB). Gremium to zostało powołane przez Światowe Zgromadzenie Zdrowia (World Health Assembly - najwyższy organ WHO) w grudniu 2021 roku. Zadaniem INB jest przygotowanie nowej umowy międzynarodowej w celu wzmocnienia zapobiegania pandemiom i gotowości reagowania na nie (tzw. traktat antypandemiczny). Prace nad traktatem są prowadzone równolegle z obecnie przygotowywaną nowelizacja Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych (International Health Regulations).

Efektem pierwszego ze spotkań było opublikowanie nowej wersji traktatu antypandemicznego, w której doszło do kilku ważnych zmian względem ostatniego projektu, udostępnionego na stronie internetowej INB pod koniec października poprzedniego roku.

Preambuła

W preambule nowego projektu traktatu odstąpiono od numeracji poszczególnych jednostek redakcyjnych, część z nich usunięto i przeformułowano, a także dodano nowe. We wstępie nowego projektu traktatu zrezygnowano m.in. z podkreślenia wpływu pandemii COVID-19 na sytuacje zagrożenia zdrowia (pkt 4) czy uwypuklenia znaczenia promowania wczesnego, bezpiecznego, przejrzystego i szybkiego udostępniania próbek i danych dotyczących sekwencji genetycznej patogenów o potencjale pandemicznym, a także sprawiedliwego i równego podziału wynikających z tego korzyści (pkt 11). Zachowano natomiast sformułowanie stanowiące o WHO jako organie kierującym i koordynującym międzynarodowe działania w zakresie zdrowia, w kontekście zagrożenia pandemicznego. Zaznaczono także potrzebę międzynarodowej współpracy w zwalczaniu rozprzestrzeniania się chorób, przy jednoczesnym wyraźnym podkreśleniu potrzeby poszanowania zasady suwerenności państw w zakresie zdrowia publicznego. Do preambuły dodano również obszerny akapit, w którym wskazano na suwerenne prawa państw członkowskich do ich zasobów genetycznych.

Definicje prawne

W części normatywnej projektu traktatu także wprowadzono wiele istotnych zmian. Zrezygnowano z kilku istotnych definicji prawnych, skonstruowanych na potrzeby projektu tej umowy. Wykreślono pojęcia takie jak m.in. „genomika” (genomics), „pandemia” (pandemic), „odbiorca” (recipient), „materiały PABS WHO” (WHO PABS materials) czy „infodemia” (infodemic). Szczególnie warto odnotować rezygnację z tego ostatniego terminu, gdyż postulat walki z „dezinformacją” w traktacie budził liczne obiekcje, podnoszone z punktu widzenia wolności słowa. Wśród nowych definicji pojawiły się m.in. „materiały biologiczne”, „dane dotyczące sekwencji genetycznej” czy „producent”.

Zasady

Duże zmiany zaszły również w art. 3, stanowiącym o zasadach, którymi państwa – strony powinny kierować się przy wdrażaniu w życie postanowień traktatu. I tak, z 12 zasad zaprezentowanych w poprzedniej wersji, w projekcie opublikowanym w marcu zdecydowano się pozostać przy zaledwie 6. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim zasadę suwerenności, według której państwa posiadają suwerenne prawo do przyjmowania, stanowienia i wdrażania prawodawstwa w ramach swej jurysdykcji (zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych i ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego) oraz do swych zasobów biologicznych. Zdecydowano się natomiast na usunięcie m.in. zasad „inkluzywności” oraz „proporcjonalności”, a trzy osobne zasady „solidarności”, „transparentności” oraz „odpowiedzialności” połączono w jedną, wyrażoną w pkt. 5.

Pracownicy ochrony zdrowia, ocena ryzyka, badania i ochrona handlu

Spośród szeregu innych zmian zawartych w najnowszej wersji projektu traktatu, warto zwrócić uwagę na art. 7 ust. 3, zgodnie z którym państwa – strony zobowiązują się podjąć odpowiednie działania w celu zminimalizowania negatywnego wpływu wynikającego z migracji pracowników służby zdrowia na systemy opieki zdrowotnej, przy jednoczesnym poszanowaniu swobody przemieszczania się pracowników służby zdrowia.

W art. 8 zamieszczono przepis, na mocy którego państwa – strony zobowiązane są co pięć lat przeprowadzać ocenę w zakresie ich przygotowania do zapobiegania pandemiom, gotowość i reagowanie na nie. W poprzednim projekcie traktatu, nakładającym na strony mniej więcej te same obowiązki, termin ten określono słowami „nie rzadziej niż raz na pięć lat”.  W najnowszej wersji wykreślono art. 8 ust. 4, zgodnie z którym państwa byłyby zobowiązane do ustanowienia, nie później niż do dnia 31 grudnia 2026 roku, globalnego mechanizmu oceny zagrożeń pandemicznych.

Na uwagę zasługuję również nowy art. 9 ust. 5 – zawarto tam sformułowanie, na mocy którego państwa – strony byłyby zobligowane do udostępniania wyników badań i rezultatów prac badawczo-rozwojowych nad finansowanymi przez rząd produktami związanymi z pandemią, w tym publikacji naukowych z danymi udostępnianymi i przechowywanymi w bezpieczny sposób.

W art. 12 zawarto propozycję utworzenia wielostronnego systemu dostępu i podziału korzyści w odniesieniu do patogenów o potencjale pandemicznym (WHO Pathogen Access and Benefit-Sharing System -PABS). Zgodnie z tymi propozycjami, wszyscy użytkownicy systemu PABS mieliby pewne prawne zobowiązania dotyczące podziału korzyści z niego wynikających.

Warto odnotować także nowy art. 13bis, którego nie było w poprzedniej wersji projektu traktatu. Przepis ten zawiera propozycję nałożenia na państwa określonych zobowiązań w zakresie transparentności i przejrzystości co do zakupów produktów związanych z pandemią. „Każda ze Stron publikuje warunki swoich finansowanych przez rząd umów zakupu produktów związanych z pandemią (przy najbliższej rozsądnej okazji i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa) oraz wyklucza postanowienia o poufności, które służą ograniczeniu takiego ujawnienia. Każda ze Stron zachęca również [regionalne i globalne mechanizmy zakupowe] do tego samego” - napisano. Dodanie tej propozycji można odczytywać jako odniesienie się do postulatów zwiększenia transparentności działań władz publicznych w kontekście wydatków na środki antypandemiczne, przede wszystkim szczepionki. W kilku państwach pojawiły się bowiem poważne wątpliwości dotyczące ewentualnej korupcji czy nieprawidłowości w związku z zakupem szczepionek w okresie pandemii COVID-19. Za przykład można przywołać zarzuty kierowane wobec Przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen.

Zawarto także postulat, ażeby wszelkie środki nadzwyczajne wprowadzone w handlu, w przypadku pojawienia się zagrożenia pandemicznego, były proporcjonalne, przejrzyste i tymczasowe oraz nie tworzyły niepotrzebnych barier w handlu ani niepotrzebnych zakłóceń w łańcuchach dostaw (art. 2 ust. 3). Powyższą propozycję można odczytywać w kontekście negatywnych doświadczeń z czasów pandemii COVID-19, kiedy wprowadzone wówczas obostrzenia w międzynarodowym transporcie i handlu skutkowały daleko idącymi, negatywnymi konsekwencjami gospodarczym oraz społecznymi.

Walka z dezinformacją

Warto także odnotować zmianę sformułowania przepisu art. 18. W poprzedniej wersji projektu traktatu państwa – strony, na mocy tego przepisu, były zobligowane do zwalczania „fałszywych, wprowadzających w błąd, błędnych lub nieprawdziwych informacji”. Tymczasem w najnowszej wersji traktatu sfomułowanie to zostało w art. 18 ust. 1 zastąpione zdaniem, zgodnie z którym każda ze Stron promuje terminowy dostęp do wiarygodnych i opartych na dowodach informacji na temat pandemii oraz ich przyczyn, skutków i czynników je wywołujących, w celu przeciwdziałania i zwalczania dezinformacji, w szczególności poprzez informowanie o ryzyku i skuteczne zaangażowanie na poziomie społeczności. Złagodzenie sformułowania tego przepisu, jakkolwiek pozostawiające pewne zastrzeżenia, również należy ocenić pozytywnie. W tym kontekście warto podkreślić, że w art. 1 zrezygnowano z definicji terminu „infodemia” (infodemic).

Finansowanie

Istotne zmiany pojawiły się również w przepisach dotyczących finansowania. W nowym art. 20 ust. 2 znajduje się postanowienie, na mocy którego organy zarządzające stron przyjmują co pięć lat strategię finansową i wdrożeniową w zakresie zapobiegania pandemii, gotowości i reagowania na nią.

Nowością jest także ustanowienie Koordynacyjnego Mechanizmu Finansowego (Coordinating Financial Mechanism), powołanego w celu wspierania wdrażania traktatu pandemicznego jak i nowej wersji Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych. Ma on funkcjonować pod nadzorem Konferencji Stron.

Organy traktatowe

Tak jak w poprzedniej wersji, głównym organem traktatowym jest Konferencja Stron (Conference of the Parties), posiadająca uprawnienia nadzorcze i kontrolne, zwłaszcza co do procesu wdrażania w życie postanowień przedmiotowej umowy międzynarodowej.

Zastrzeżenia państw - stron

Warto zwrócić uwagę na zmianę treści art. 27 stanowiącego o zastrzeżeniach do umowy międzynarodowej. O ile w poprzedniej wersji traktatu przepis art. 26 zakazywał zgłaszania jakichkolwiek zastrzeżeń przez państwa strony, to w najbardziej aktualnym projekcie znacznie złagodzono to surowe stanowisko. Państwa będą mogły zgłosić zastrzeżenia, chyba że zastrzeżenia te byłyby niezgodne z przedmiotem i celem traktatu (art. 27 ust. 1). W dodatku w art. 27 ust. 2 zawarto postanowienie, na mocy którego możliwość zgłaszania zastrzeżeń zostanie wyłączona, w przypadku określonych, aktualnie jeszcze niesprecyzowanych przepisów traktatu.

Podsumowanie

Prace prowadzone w celu przyjęcia nowej umowy międzynarodowej, czyli tzw. traktatu antypandemicznego są szeroko komentowane w przestrzeni publicznej, zwłaszcza w krajach anglosaskich. Przykładem tego mogą być obiekcje wyrażone niedawno przez przedstawicieli Partii Republikańskiej w USA, którzy obawiają się, że traktat może posłużyć m.in. jako narzędzie do narzucania progresywnej polityki czy do wykorzystywania pieniędzy amerykańskich podatników na ochronę zdrowia w innych państwach. Nie dziwi więc, że zarówno pracom nad traktatem antypandemicznym, jak i pracom nad nową wersją Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych towarzyszą liczne kontrowersje.

Dokonując oceny zaproponowanych zmian warto zaznaczyć, iż duża ich część ma charakter pozytywny. Za przykład możemy podać art. 13 bis ust. 1 i ust. 5, w ramach których proponuje się odpowiednio wprowadzenie zobowiązań, w zakresie transparentności i przejrzystości co do zakupów produktów związanych z pandemią czy postulat wprowadzania proporcjonalnych, przejrzystych i tymczasowych środków antypandemicznych, które nie będą tworzyły niepotrzebnych barier w handlu, ani zakłóceń w łańcuchach dostaw. Tak więc ostatnio zaprezentowaną wersję traktu należy uznać za sukces środowisk, w tym m.in. Ordo Iuris, które podnosiły wiele zastrzeżeń względem poprzednio publikowanych wersji tego dokumentu i brały aktywny udział w konsultacjach publicznych organizowanych przez WHO. Szczególnej krytyce poddawano m.in. przepisy dotyczące zwalczania tzw. fałszywych informacji dotyczących pandemii (infodemic), które mogły posłużyć za podstawę do ograniczenia wolności słowa co do różnych aspektów polityki antypandemicznej, w tym m.in. zbyt surowych restrykcji sanitarnych, a których brzmienie w ostatecznej wersji zostało złagodzone. Bez wątpienia sukcesem jest także potwierdzenie suwerenności państw – stron (prawdopodobnie) przyszłego traktatu, w zakresie ich polityki zdrowotnej, które znalazło potwierdzenie w preambule projektu tej umowy międzynarodowej. Warto także wspomnieć o ograniczeniu (względem pierwszych wersji) uprawnień Dyrektora Generalnego WHO w obszarze polityki zdrowotnej. Międzynarodowa współpraca w kwestii polityki zdrowotnej czy polityki pandemicznej jawi się w dzisiejszych czasach jako konieczność, co oczywiście nie oznacza, że powinna ona mieć miejsce kosztem suwerenności państw – stron.

Musimy jednak pamiętać, iż tzw. traktat antypandemiczny, a właściwie jego finalna wersja, będzie efektem negocjacji, do których dojdzie na 77. sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia w maju bieżącego roku. Dlatego też nasz Instytut na bieżąco nadzoruje prace prowadzone nad tą umową międzynarodową.

 

Patryk Ignaszaczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris