główne PUNKTY
1
21 listopada Sejm przyjął ustawę o zmianie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz niektórych innych ustaw. 26 listopada akt trafił do Senatu.
2
Nowelizacja przewiduje dodanie do ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną mechanizmu pozwalającego na blokowanie treści w Internecie w drodze decyzji administracyjnych. Stanowi to rażący przykład nadregulacji w wypadku wdrażania prawa unijnego, ponieważ żaden przepis unijnego aktu o usługach cyfrowych, którego wykonaniu służy projekt, nie nakłada na Polskę obowiązku wprowadzenia takiego rozwiązania.
3
Ustawa rodzi ponadto poważne wątpliwości dotyczące m.in. skutków wydania przez sąd karny orzeczenia sprzecznego z wydaną wcześniej decyzją o blokowaniu treści.
4
Z punktu widzenia spójności systemu prawa oraz konstytucyjnego prawa swobody wypowiedzi, a także prawa do sądu, optymalnym rozwiązaniem byłoby nieumieszczanie w ustawie tego typu mechanizmów i pozostawienie kompetencji do rozstrzygania w sprawie treści sprzecznych z prawem wyłącznie sądom.
5
Tym samym, w przypadku braku poprawek Senatu w tym zakresie lub ich odrzucenia przez Sejm, za zasadne należy uznać ewentualne zawetowanie ustawy przez prezydenta.
21 listopada bieżącego roku, głosami 237 posłów koalicji rządzącej1, Sejm przyjął ustawę z dnia 21 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz niektórych innych ustaw2. 26 listopada ustawa trafiła do Senatu, który nadał jej numer druku 5473.
Ustawa ma na celu przede wszystkim dostosowanie polskiego porządku prawnego do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2065 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych oraz zmiany dyrektywy 2000/31/WE (akt o usługach cyfrowych)4, powszechnie określanego jako Digital Services Act5 (DSA). W tym zakresie stanowi ona jednak wzorcowy przykład nadregulacji wprowadzonej przez polskiego ustawodawcę przy okazji wdrażania prawa europejskiego, polegający na dodaniu do polskiego porządku prawnego przepisów, których prawo Unii Europejskiej nie wymaga.
STOP CENZURZE TUSKA – PODPISZ PETYCJĘ
Nadregulacja względem DSA
Istotą tejże nadregulacji jest art. 1 pkt 6, przewidujący dodanie do ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną6 nowego Rozdziału 2a – Nakazy podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom, nakazy usunięcia ograniczeń nałożonych przez dostawcę usługi hostingu oraz nakazy udzielenia informacji.
W rozdziale tym przewidziano możliwość wydawania przez odpowiednie organy decyzji administracyjnych nakazujących uniemożliwienie dostępu do „nielegalnych treści” występujących w usłudze świadczonej przez „dostawcę usług pośrednich”, czyli w praktyce na przykład do nakazu zablokowania przez świadczącego usługę hostingu dostępu do danych treści, przechowywanych na prowadzonym przez tego świadczącego serwerze. Nie dotyczy to więc wyłącznie platform społecznościowych, ale wszystkich stron internetowych.
Instytut Ordo Iuris wypowiadał się krytycznie na temat powyższego rozwiązania, w tym zwłaszcza w swoim szczegółowym stanowisku do projektu ustawy7, które zostało również przedstawione podczas wysłuchania publicznego, które miało miejsce 4 listopada 2025 r. przed Komisją Cyfryzacji, innowacyjności i Nowoczesnych Technologii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej8. Zasadnicze tezy owego stanowiska zachowują swoją aktualność również wobec tekstu uchwalonego przez Sejm.
Przede wszystkim nagannie trzeba ocenić sam fakt pozostawienia w ustawie mechanizmu administracyjnych nakazów podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom. W ramach prac sejmowych ze strony wielu organizacji społecznych padały postulaty, by przepisy te w całości wydzielić z projektu ustawy i poddać je należytej dyskusji w ramach osobnej procedury legislacyjnej9. Wynikało to między innymi z tego, że ze względu na niedostosowanie polskiego prawa do DSA w terminie, 7 maja 2025 r. Komisja Europejska zaskarżyła Polskę (wraz z Czechami, Hiszpanią, Cyprem i Portugalią) do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej10. Opóźnienie zaś implementacji DSA do polskiego porządku prawnego wynika właśnie przede wszystkim z dodania do projektu ustawy, powyższego, kontrowersyjnego i niewymaganego przez DSA mechanizmu nakazów podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom, już po zakończeniu konsultacji publicznych pierwotnej wersji projektu11, która nie przewidywała tego typu rozwiązań i ograniczała się on głównie do wypełnienia obowiązków wynikających z DSA.
Z faktu tego, że mechanizm ten nie jest wymagany przez DSA zdaje sobie sprawę również Ministerstwo Cyfryzacji, będące autorem projektu, które w odwróconej tabeli zgodności wskazało, że: Przedmiotowa zmiana nie wynika bezpośrednio z obowiązku implementacji przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2065 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych oraz zmiany dyrektywy 2000/31/WE (akt o usługach cyfrowych)12.
Naruszenie prawa do sądu
Mechanizm ten nie tylko stanowi rażący przykład nadregulacji, ale również budzi poważne wątpliwości co do zgodności z konstytucyjnymi gwarancjami wolności słowa, wyrażonymi w art. 14 i 54 Konstytucji, w związku z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45) oraz ogólną klauzulą dopuszczalności ograniczeń praw i wolności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Przede wszystkim, organem właściwym w sprawie nakładania nakazów ma być wciąż, co do zasady, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, czyli organ będący centralnym organem administracji rządowej (art. 413 ust. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. – Prawo komunikacji elektronicznej13); powoływany wprawdzie przez Sejm, ale na wniosek Prezesa Rady Ministrów (art. 415 Prawa komunikacji elektronicznej), który ponadto może być przez tenże Sejm odwołany w oparciu o między innymi nieostrą przesłankę utraty nieposzlakowanej opinii (art. 416 ust. 1 Prawa komunikacji elektronicznej). Nie sposób więc go określić mianem organu niezależnego.
Jest to tym istotniejsze, że ustawa wciąż przewiduje, w art. 11n dodawanym do ustawy o świadczeniu usług, możliwość nadania decyzji Prezesa UKE rygoru natychmiastowej wykonalności – względem projektu wykreślona została jedynie jedna z trzech przesłanek możliwości nadania takiego rygoru – wyjątkowo ważny interes strony. Pozostałe dwie przesłanki – rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody albo interes społeczny – wciąż mają charakter zdecydowanie nieostry. Tym samym oznacza to, że jest możliwe nałożenie skutecznej blokady bez jakiegokolwiek udziału sądu. Co więcej – większość sejmowa odrzuciła poprawkę, w myśl której sąd byłby zobowiązany do zbadania zasadności nadania takiego rygoru w terminie 48 godzin dni od przekazania przez organ wydający decyzję sprzeciwu od tej decyzji14. Obecne brzmienie ustawy nie nakłada na sąd żadnego terminu w tym zakresie.
Sejm nie uzupełnił również ewidentnego pominięcia ustawodawczego – art. 11p ust. 5 dodawany do ustawy o świadczeniu usług, przewiduje, że przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, decyzja w sprawie nakazu nie ulega wykonaniu, nie przewiduje jednak, że wniesienie sprzeciwu w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.
Wreszcie ustawa nie reguluje w żaden sposób kwestii ewentualnej rozbieżności między decyzją organu o nakazie podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom, nawet nieuchyloną przez sąd w wyniku rozpatrzenia skargi, a ewentualnym późniejszym rozstrzygnięciem sądu albo nawet i prokuratury, stwierdzającym, że nie doszło do wypełniania znamion czynu, który miał stanowić o uznaniu danej treści za nielegalną.
Zaufane podmioty sygnalizujące
Ponadto jakkolwiek Sejm wykreślił z art. 11a ust. 1, dodawanego do ustawy o świadczeniu usług, legitymację zaufanych podmiotów sygnalizujących do składania wniosków wydanie nakazu podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom, to za zmianą to nie poszło analogiczne dostosowanie dodawanych art. 11a ust. 3, art. 11d. ust. 1 i 3, które wciąż odnoszą się do możliwości składania takich wniosków przez te podmioty. Należy w tym miejscu przypomnieć, że DSA w żaden sposób nie zobowiązuje państw do przyznania tymże podmiotom jakichkolwiek uprawnień względem organów publicznych.
Co więcej – ustawa przewiduje w dodawanym do ustawy o świadczeniu usług art. 15g ust. 2 możliwość przyznawania zaufanym podmiotom sygnalizującym dotacji celowych z budżetu państwa przez Prezesa UKE na realizację zadań w zakresie zgłaszania nielegalnych treści za pośrednictwem procedur wewnętrznych tworzonych obowiązkowo przez platformy hostingowe na podstawie art. 16 DSA. Również w tym zakresie ustawa stanowi przykład nadregulacji – DSA ani nie nakłada na państwa obowiązku, ani nawet nie wspomina o możliwości dotowania przez nie zaufanych podmiotów sygnalizujących. Innymi słowy, ustawa przewiduje, że budżet państwa ma dotować formalnie niezależne organizacje w ich działalności o charakterze potencjalnie cenzorskim wobec użytkowników platform hostingowych. Fakt finansowania ze środków publicznych może budzić poważne wątpliwości co do faktycznej niezależności tychże zaufanych podmiotów sygnalizujących.
Podsumowanie
W tym miejscu należy ponownie zaznaczyć, że z konstytucyjnego punktu widzenia optymalnym byłoby całkowite wykreślenie z ustawy administracyjnego trybu nakładania nakazów podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom i zastąpienie go trybem kontroli sądowej. Zważywszy na to, że obecna ustawowa definicja treści nielegalnych obejmuje treści których rozpowszechnianie wyczerpuje znamiona przestępstw określonych w art. 11a ust. 1 dodawanym do ustawy o świadczeniu usług, to właściwy w tym zakresie powinien być sąd karny. W tym aspekcie najwłaściwszym rozwiązaniem wydaje się rozszerzenie i zarazem doprecyzowanie na przykład uprawnienia sądu do zabezpieczenia danych informatycznych, o którym mowa w art. 218a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego15.
W świetle powyższego, jeśli Senat nie wprowadzi do ustawy zmian wychodzących naprzeciw sygnalizowanym wyżej problemom, to należy uznać za zasadne przekazanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ustawy Sejmowi do ponownego rozpatrzenia.
Jędrzej Jabłoński – starszy analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris.
1 Głosowanie nr 80 na 45. posiedzeniu Sejmu, dnia 21-11-2025 r. o godz. 10:38:55, https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/Glosowanie.xsp?posiedzenie=45&glosowanie=80, dostęp 27.11.2025 r.
2 https://orka.sejm.gov.pl/proc10.nsf/ustawy/1757_u.htm dostęp 27.11.2025 r., dalej: ustawa.
3 https://www.senat.gov.pl/prace/proces-legislacyjny-w-senacie/ustawy-uchwalone-przez-sejm/ustawy-uchwalone-przez-sejm/ustawa,1970.html, dostęp 27.11.2025 r. W chwili pisania niniejszej opinii Senat nie wyznaczył jeszcze daty posiedzenia Komisji, która ma zająć się rozpatrzeniem ustawy.
4 Dz. Urz. UE. L 277 z 27.10.2022, s. 1–102, http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj, dostęp 27.11.2025 r.
5 Dalej: DSA.
6 Dz.U. z 2024 r. poz. 1513 ze zm., dalej: „ustawa o świadczeniu usług”.
7 Jędrzej Jabłoński, Unia nie kazała, rząd zrobił – o nadregulacji i ryzyku cyfrowej cenzury, 28 października 2025 r., https://ordoiuris.pl/analiza/unia-nie-kazala-rzad-zrobil-o-nadregulacji-i-ryzyku-cyfrowej-cenzury/, dostęp 27.11.2025 r.
8 Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Cyfryzacji, Innowacyjności i Nowoczesnych Technologii (nr 71) 4 listopada 2025 r, https://orka.sejm.gov.pl/zapisy10.nsf/0/EC534E582E53ECDBC1258D4F004A71F2/%24File/0233010.pdf, s. 5, dostęp 27.11.2025 r.
9 Zob. np. Stanowisko Związku Pracodawców Technologii Cyfrowych Lewiatan do Projektu ustawyo zmianie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz niektórych innych ustaw (nr druku 1757) 9 października 2025 r., https://orka.sejm.gov.pl/Druki10ka.nsf/0/04B53B5EE2863FA3C1258D1F00415538/%24File/1757-001.pdf, s. [5-8], dostęp 27.11.2025 r.
10 Komisja pozywa 5 krajów, m.in. , Polskę za niewdrożenie DSA, 7 maja 2025 r., https://poland.representation.ec.europa.eu/news/komisja-pozywa-5-krajow-min-polske-za-niewdrozenie-dsa-2025-05-07_pl, dostęp 27.11.2025 r.
11 Projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz niektórych innych ustaw, numer z wykazu: UC21, projekt z 14 marca 2024 r. https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12383101/13045601/13045602/dokument660169.docx, dostęp 27.11.2025 r.
12 ODWRÓCONA TABELA ZGODNOŚCI w zakresie objętym przedmiotem projektu ustawy – ustawa o zmianie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz niektórych innych ustaw, s. 1 [s. 440 Druku Sejmowego nr 1757, https://www.sejm.gov.pl/sejm10.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1757, dostęp 27.11.2025 r.].
13 Dz.U. z 2024 r. poz. 1221 ze zm., dalej: Prawo komunikacji elektronicznej.
14 Głosowanie nr 58 na 45. posiedzeniu Sejmu dnia 21-11-2025 r. o godz. 10:23:51, https://www.sejm.gov.pl/sejm10.nsf/Glosowanie.xsp?posiedzenie=45&glosowanie=58, dostęp 27.11.2025 r.
15 Dz.U. z 2025 r. poz. 46 ze zm.
Źródło zdjęcia okładkowego: iStock
