Komisja Europejska sprawdzi przestrzeganie „wartości UE” przez odbiorców funduszy? Raport Europejskiego Trynunału Obrachunkowego

Kontrola przejrzystości finansowania

Europejski Trybunał Obrachunkowy (European Court of Auditors, ETO), czyli instytucja kontrolna nadzorująca wykonanie budżetu Unii Europejskiej, jak i wydatkowanie unijnych funduszy, opublikowała raport¹ poświęcony przejrzystości finansowania przyznawanego organizacjom pozarządowym. Potrzebę przygotowania omawianego dokumentu ETO motywował postanowieniami Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), na mocy których instytucje UE zobowiązane są do utrzymywania otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego (art. 11 ust. 2 TUE) oraz poszanowania zasady otwartości w relacjach pomiędzy społeczeństwem obywatelskim a instytucjami, organami i jednostkami organizacyjnymi Unii (art. 15 ust. 1 TUE).

Trybunał ocenił, na ile przejrzyste jest finansowanie przyznawane organizacjom pozarządowym ze środków polityki wewnętrznej UE. W tym kontekście ETO skontrolował przyznawanie środków unijnych podmiotom z sektora społeczeństwa obywatelskiego pod kątem celowości, sposobów ich wykorzystania oraz wielkości tych środków jaki i przestrzegania przez odbiorców wartości Unii Europejskiej. Okres objęty badaniem ETO przypada na lata 2021 – 2023.

Czytaj też:

• „Wartości UE” jako broń. Bruksela marginalizuje niewygodne organizacje

Czym jest przejrzystość publiczna? Kryteria oceny

W dokumencie podkreślono, iż przejrzystość publiczna polega na zapewnieniu dostępu do informacji na potrzeby rozliczalności. W tym kontekście wskazuje się na informacje dotyczące niezależności prawnej i finansowej organizacji pozarządowych oraz ich działalności, np. w odniesieniu do przestrzegania wartości UE czy dane dotyczące wysokości środków unijnych przyznanych organizacjom pozarządowym (włączając w to środki udzielone różnym NGO lub innym podmiotom, w przypadku dotacji w systemie kaskadowym lub konsorcjów).Kolejne kryteria, uwzględnione w dokumencie ETO, odnoszą się kolejno do przejrzystości procesu wyboru podmiotów, w aspekcie dotyczącym uzasadnienia konieczności przyznania im środków, celowości oraz sposobu ich (tych środków) wykorzystania.

W raporcie opublikowanym przez ETO wskazuje się także, iż podmioty otrzymujące środki z Unii Europejskiej musza przestrzegać wartości tej organizacji międzynarodowej. W tym przypadku mowa o wartościach wyrażonych w art. 2 TUE. Zgodnie z tym przepisem:

Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

„Zanim odbiorcy – w tym organizacje pozarządowe – otrzymają środki UE, muszą zobowiązać się umownie do przestrzegania tych wartości” – napisano w dokumencie (s. 5).

Problemy z identyfikacją i rejestracją podmiotów zaliczanych do kategorii organizacji pozarządowych

Autorzy raportu wskazują, że przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała, iż finansowanie unijne przyznane organizacjom pozarządowym w ramach polityki wewnętrznej nie było wystarczająco przejrzyste. ETO odnotowuje co prawda, że od opublikowania w 2018 roku ostatniego sprawozdania dotyczącego przejrzystości procesu wydatkowania środków unijnych przez organizacje² pozarządowe nastąpiła w tym obszarze pewna poprawa, czego przykładem jest wprowadzenie przez Komisję Europejską wspólnego systemu rejestracji wnioskodawców ubiegających się o dotacje.

Pierwszy ze zidentyfikowanych przez ETO problemów dotyczy sposobu rozumienia pojęcia „organizacja pozarządowa”. W dokumencie wskazuje się, iż podmioty zaliczane do tej kategorii nie są jednakowo rozumiane przez Komisję Europejską oraz państwa członkowskie. W tym kontekście zwrócono uwagę na system przejrzystości finansowej, do którego wpisywane są, na podstawie oświadczeń własnych, odbiorcy funduszy UE będący odbiorcami pierwszego szczebla w ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego (o czym dalej).Mówiąc innymi słowy, to oświadczenia składane przez tego typu podmioty, są podstawą zakwalifikowania do kategorii „organizacji pozarządowej”, która w dodatku jest różnie rozumiana przez KE. ETO zauważa co prawda, iż Komisja sprawdza czy dana organizacja pozarządowa spełnia określone wymogi warunkujące jej zaklasyfikowanie jako NGO, a więc czy jest ona podmiotem prywatnym oraz czy nie jest nastawiona na zysk. W raporcie stwierdza się jednak, iż KE nie bada przy tym innych ważnych aspektów ujętych w definicji, takich jak wpływ, który może być wywierany na organizację, jeśli w jej organach zarządzających zasiadają przedstawiciele rządu, ani tego, czy zgłoszone na podstawie oświadczeń własnych organizacje pozarządowe nie realizują interesów handlowych swoich członków. ETO wskazuje, iż tego typu praktyki mogą powodować, że niektóre podmioty mogły zostać nieprawidłowo zaklasyfikowane w systemie przejrzystości finansowej jako organizacje pozarządowe. „W zaproszeniach do składania wniosków o przyznanie dotacji na działalność służby i agencje Komisji różnie określały kryteria, jakie musiały spełnić organizacje pozarządowe. W rezultacie podmiot uznany za organizację pozarządową w jednym naborze wniosków o udzielenie dotacji może zostać wykluczony z udziału w innym postępowaniu” – stwierdzono w raporcie (s. 12).

Ponadto ETO uwypukla problem różnego rozumienia pojęcia „organizacja pozarządowa” na gruncie prawa krajowego poszczególnych państw członkowskich, jednocześnie zauważając, iż takowa występuje (wedle odpowiedzi nadesłanych przez państwa) w blisko ¼ państw UE. Istotnym jest również, że w wielu przypadkach definicje te różnią się od siebie pod względem zakresu. Wskazane okoliczności nastręczają dodatkowych problemów.

Dalej ETO podnosi, iż w obecnym kształcie unijna definicja organizacji pozarządowej nie pozwala w pełni wyeliminować ryzyka błędnej klasyfikacji takich podmiotów, ponieważ pewne aspekty jej zastosowania w praktyce nie są wystarczająco jasne. W tym kontekście twórcy raportu wskazują, w odniesieniu do definicji zawartej w rozporządzeniu 2024/2059, na m.in. brak doprecyzowania, co należy rozumieć pod pojęciem „niezależność od rządu” czy brak wskazania zakresu podmiotów, których przedmiotowa definicja nie obejmuje. ETO zauważa przy tym, iż „niedoprecyzowanie tych aspektów daje możliwość szerokiej interpretacji definicji organizacji pozarządowej przez podmioty wykonujące budżet UE. W związku z tym sposób, w jaki definicja ta jest stosowana w procesie wydatkowania finansowania unijnego, może nie być spójny we wszystkich programach unijnych i trybach zarządzania” (s. 16).

Problemy z poprawnością danych

ETO zwraca uwagę na problemy związane z danymi w systemie informatycznym Komisji Europejskiej zawierającym dokumenty przesłane przez beneficjentów/wnioskodawców (pakiet oprogramowania eGrants). W efekcie kontroli, obejmującej porównanie danych zawartych w tym systemie z innymi danymi i źródłami (m.in. z danymi zawartymi w unijnym rejestrze przejrzystości)³, stwierdzono bowiem iż część informacji tam zamieszczonych jest nieprawidłowa.

Uchybienia te polegały na błędnym zakwalifikowaniu znacznej części podmiotów (ok. 25% podmiotów objętych próbą) jako organizacji pozarządowe, którymi w istocie nie były. I tak, do grupy organizacji pozarządowych zakwalifikowano podmioty zależne od rządu czy podmiot reprezentujący interesy handlowe swoich członków. W ramach kontroli wykryto również różnice między kwotami zapisanymi w systemie przejrzystości finansowej a tym, co zostało uzgodnione w umowie między Komisją a odbiorcami finansowania. „W przypadku jednej z umów o udzielenie dotacji, której stroną była organizacja pozarządowa uwzględniona w próbie Trybunału, Komisja zaciągnęła zobowiązania umowne w wysokości 549 mln euro, ale w systemie przejrzystości finansowej wykazano jedynie 317 mln euro” – możemy przeczytać w raporcie (s. 18).

W tym kontekście warto zauważyć, iż wszystkie programy finansowane z budżetu UE są realizowane w ramach jednej z trzech metod w zależności od charakteru finansowania. W zarządzaniu bezpośrednim, środkami finansowymi UE zarządza bezpośrednio Komisja Europejska. W zarządzaniu dzielonym, środkami finansowymi zarządzają wspólnie Komisja Europejska i państwa członkowskie. Natomiast w zarządzaniu pośrednim, środkami finansowymi zarządzają organizacje partnerskie lub inne organy wewnątrz UE albo poza nią.

W raporcie zwraca się także uwagę na niekompletność informacji dotyczących odbiorców środków unijnych z programów objętych zarządzaniem pośrednim w systemie przejrzystości finansowej. ETO wskazuje, iż powyższy stan rzeczy wynika z faktu, że w systemie przejrzystości finansowej ujawnia się informacje finansowe wyłącznie na temat transakcji pierwszego szczebla, czyli transakcji dokonywanych między Komisją a jej partnerami wdrażającymi (są nimi podmioty, np. państwa trzecie, ich organy czy organizacje międzynarodowe, którym KE przekazuje zadania związane z wykonaniem budżetu w ramach zarządzania pośredniego).

Problemy zidentyfikowano również w odniesieniu do zarządzania dzielonego, czyli metody wydatkowania środków z budżetu UE, w której (w przeciwieństwie do zarządzania bezpośredniego) Komisja przekazuje pewne zadania państwu członkowskiemu, zachowując przy tym ostateczną odpowiedzialność. Uwagę zwrócono na trudność w uzyskaniu dostępu do informacji na temat finansowania organizacji pozarządowych, stosowaniu przez państwa członkowskie różnych kryteriów lub niestosowaniu ich wcale.

Koncentracja unijnego finansowania

W raporcie podkreśla się, iż kompleksowe i wiarygodne informacje zbiorcze dotyczące finansowania unijnego przyznanego lub wypłaconego organizacjom pozarządowym w podziale na obszary polityki i wszystkie tryby zarządzania nie są dostępne, co wynika z szeregu problemów omawianych powyżej. ETO zwrócił jednak uwagę, że duża część środków pochodzących z UE, przyznawanych organizacjom pozarządowym w ramach zarządzania bezpośredniego, trafiła do niewielkiej liczby tych organizacji. „W latach 2014–2023 spośród ponad 4 400 organizacji pozarządowych 30 otrzymało ponad 40% łącznego udostępnionego finansowania (tj. 3,3 mld euro)” (s. 23).

Przestrzeganie wartości UE

ETO zauważył także, iż zarządzający funduszami UE nie sprawdzają w sposób proaktywny tego, czy odbiorcy przestrzegają wartości UE, określonych w art. 2 TUE. Przypomina się przy tym, iż od początku obowiązywania budżetu UE na lata 2021–2027 odbiorcy, w tym organizacje pozarządowe, są zobowiązywani umownie do przestrzegania wartości UE, co jest warunkiem otrzymania przez nich środków unijnych. W raporcie wskazuje się, że obowiązek ten jest realizowany za pomocą oświadczeń własnych składanych przez odbiorców funduszy objętych zarządzaniem bezpośrednim i pośrednim. W odniesieniu do zarządzania dzielonego istnieją różnice w sposobie, w jaki organy krajowe wymagają od odbiorców, w tym organizacji pozarządowych, by przestrzegały wartości UE. „Trybunał oczekuje, że Komisja i organy wdrażające będą proaktywnie weryfikowały, czy odbiorcy wywiązują się z obowiązku działania zgodnie z wartościami unijnymi. Ocena przestrzegania tych wartości przez odbiorców ma kluczowe znaczenie dla wiarygodności Unii” – zaznaczają autorzy publikacji (s. 28).

Zalecenia ETO

W raporcie zawarto zalecenia adresowane do Komisji Europejskiej. W pierwszej kolejności rekomendowano, aby Komisja zapewniła, że definicja organizacji pozarządowej jest rozumiana i stosowana w spójny sposób w ramach wszystkich trybów zarządzania. Powinna w tym celu wydać wytyczne i doprecyzować w nich kryteria dotyczące „niezależności od rządu”, która ma wykraczać poza warunek wstępny polegający na posiadaniu statusu podmiotu prywatnego oraz statusu organizacji pozarządowej w przypadku, gdy organizacja realizuje interesy handlowe swoich członków.

Ponadto ETO zalecił KE poprawę jakości informacji na temat wydatków UE w systemie przejrzystości finansowej. W celu zapewnienia porównywalności i użyteczności informacji zgłaszanych w tym systemie, Komisja ma dopilnować, by były one kompletne i aktualne. Dlatego też, w ocenie ETO, powinna ona m.in. objąć obowiązkiem zgłaszania informacji odbiorców funduszy UE drugiego szczebla.

Ostatnia z rekomendacji ETO adresowana do KE koncentruje się na wzmocnieniu weryfikacji przestrzegania wartości UE. W dokumencie zaleca się, by Komisja zbadała możliwość rozbudowania obecnie stosowanych systemów, aby obejmowały one opartą na analizie ryzyka weryfikację tego, czy odbiorcy przestrzegają wartości UE.

Podsumowanie

Raport opublikowany przez Europejski Trybunał Obrachunkowy jest dokumentem wartym odnotowania, zwłaszcza dla prawników Instytutu, którzy od kilku lat zajmują się tematyką transparentności działalności organizacji pozarządowych, zarówno na gruncie krajowym, jak i na poziomie Unii Europejskiej. Znaczenie raportu ETO sprowadza się przede wszystkim do faktu, iż w omawianej publikacji gremium to wskazuje na uchybienia i problemy w obszarze finansowania organizacji pozarządowych ze środków Unii Europejskiej. W tym kontekście należy zauważyć, iż ETO stwierdził, że unijne finansowanie przyznawane organizacjom pozarządowym w ramach polityki wewnętrznej nie było wystarczająco przejrzyste. Problemy w tym obszarze związane są z niejednorodnym rozumieniem pojęcia „organizacja pozarządowa, błędnymi danymi zgromadzonymi w systemie informatycznym Komisji Europejskiej, brakiem komplementarnych informacji dotyczących odbiorców funduszy unijnych czy rozdysponowaniem znacznej części środków do niewielkiej liczby podmiotów.

Komentarz

Dokonując oceny sprawozdania przygotowanego przez ETO, warto odnotować, iż szczególnie interesująca jest część raportu dotycząca powiązania przyznawania organizacjom pozarządowym środków z budżetu UE a koniecznością przestrzegania przez nie wartości unijnych. ETO stwierdził bowiem, iż zarządzający funduszami UE nie sprawdzają w sposób proaktywny, czy odbiorcy przestrzegają wartości wymienionych w art. 2 TUE. W związku z tym, ETO zaleca, aby KE zbadała „możliwość rozbudowania obecnie stosowanych systemów, aby obejmowały one opartą na analizie ryzyka weryfikację tego, czy odbiorcy (w tym organizacje pozarządowe) przestrzegają wartości UE, co powinno pozwolić wykrywać potencjalne naruszenia”. To z pozoru nie mające większego znaczenia sformułowanie jest niezwykle istotne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę ostatnie wydarzenia związane z finansowaniem przez UE organizacji pozarządowych. W ostatnich tygodniach media donosiły bowiem o przypadkach pozbawienia środków finansowych pochodzących z budżetu UE organizacji o profilu konserwatywnym. W listopadzie lewicowo-liberalny portal openDemocracy opublikował artykuł⁴, w którym donosił, iż wskutek przeprowadzonego przez to medium śledztwa środki pochodzące z UE ma stracić World Youth Alliance (WYA), a więc międzynarodowa organizacja o profilu konserwatywnym. Związany z Georgem Sorosem portal oskarżył WYA o szerzenie „dezinformacji” w odniesieniu do problematyki związanej z aborcją, w tym m.in. informowanie o negatywnych konsekwencjach zdrowotnych aborcji czy popieranie stanowiska, zgodnie z którym „aborcja nie jest częścią zdrowia reprodukcyjnego i w żadnym wypadku nie powinna być promowana jako element planowania rodziny”. W sprawę zaangażowała się m.in. reprezentująca Polskę deputowana do Parlamentu Europejskiego, Joanna Scheuring-Wielgus (Lewica), która stwierdziła, że „Komisja musi rygorystycznie oceniać zarówno statut organizacji, jak i jej projekty, zapewniając, że fundusze są przyznawane wyłącznie tym, którzy w pełni przestrzegają wartości UE zapisanych w traktatach i Karcie Praw Podstawowych”. W grudniu hiszpańskojęzyczny portal La Gaceta donosił⁵, iż Komisja Europejska zdecydowała się pozbawić finansowania Europejską Federację Stowarzyszeń Rodzinnych Katolickich (Fédération des Associations Familiales Catholiques en Europe, FAFCE) twierdząc, że jej projekty „nie uwzględniają różnorodności płci” i „naruszają przepisy dotyczące równości” wymagane przez UE. O zagrożeniach związanych z wykorzystywaniem wartości UE jako narzędzia szerzenia lewicowych ideologii ostrzegało również Ordo Iuris⁶. O całej sytuacji w swoim mailingu poinformowała sama Federacja, wskazując, iż została wykluczona ze wszystkich funduszy Komisji Europejskiej z powodu rzekomego naruszenia zasad równości i wartości UE, podkreślające jednocześnie, że decyzja ma charakter dyskryminacji ideologicznej. Dlatego też raport ETO, pomimo wskazania na szereg istotnych problemów i uchybień w obszarze finansowania organizacji pozarządowych ze środków UE, można również odczytywać jako ostrzeżenie, iż Unia Europejska będzie nasilała swoje działania mające na celu promowanie lewicowo-liberalnych ideologii pod płaszczykiem ochrony wartości UE.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris.

1 Europejski Trybunał Obrachunkowy, Sprawozdanie specjalne 11/2025 pt. „Przejrzystość finansowania unijnego przyznanego organizacjom pozarządowym – mimo postępów nadal brakuje wiarygodnego oglądu sytuacji”, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2025; https://www.eca.europa.eu/pl/publications/SR-2025-11, dostęp: 11 grudnia 2025.

2 Europejski Trybunał Obrachunkowy, Sprawozdanie specjalne nr 35 pt. Przejrzystość procesu wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe – należy dołożyć dalszych starań, 2018; https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_35/SR_NGO_FUNDING_PL.pdf, dostęp: 11 grudnia 2025.

3 Rejestr służący przejrzystości, https://transparency-register.europa.eu/index_pl, dostęp: 11 grudnia 2025.

4 S. Norris, EU ‘strips’ anti-abortion charity of funding after openDemocracy exposé, openDemocracy, 18.11.2025; https://www.opendemocracy.net/en/eu-strips-anti-abortion-charity-world-youth-alliance-funding-education-disinformation/, dostep: 11 grudnia 2025.

5 C. Rioba, Bruselas elimina toda financiación a la principal ONG católica de Europa por no ajustarse a la ideología de género, La Gaceta, 11.12.2025, https://gaceta.es/europa/bruselas-elimina-toda-financiacion-a-la-principal-ong-catolica-de-europa-por-no-ajustarse-a-la-ideologia-de-genero-20251211-0012/; dostęp : 11 grudnia 2025 roku.

6 A. Kubacka, „Wartości UE” jako broń. Bruksela marginalizuje niewygodne organizacje, OrdoIuris, 11.12.2025; https://ordoiuris.pl/analiza/wartosci-ue-jako-bron-bruksela-marginalizuje-niewygodne-organizacje/; dostep: 11 grudnia 2025.