Polska nie zrealizowała większości zaleceń dotyczących zwalczania korupcji. Raport organu Rady Europy

Raport o zwalczaniu korupcji

Grupa Państw Przeciwko Korupcji (Group of States against Corruption – GRECO), organ działający w ramach Rady Europy, opublikowała raport poświęcony przeciwdziałaniu korupcji oraz promowaniu uczciwości w administracji rządowej i agencjach państwowych w Polsce. Zawarto tam także rekomendacje. 

Punktem odniesienia dokumentu jest sprawozdanie z piątej rundy ocen. Sprawozdawcami raportu są Fariha Khan (Wielka Brytania) oraz Mari-Liis Sööt (Estonia). W dokumencie przedstawiono oraz omówiono zalecenia z poprzedniej edycji raportu i stopień ich realizacji. 

Standardy uczciwości

W pierwszej kolejności Grupa GRECO przypomina o zaleceniu I, dotyczącym opracowania ogólnego planu uczciwości w odniesieniu do wszystkich należycie zidentyfikowanych grup osób pełniących najwyższe funkcje wykonawcze (persons entrusted with top executive functions).Osoby zaliczane przez RE do tej kategorii to m.in. głowy państw, szefowie rządów centralnych, ministrowie wiceministrowie oraz sekretarze stanu. Plan ma na celu zapobieganie ryzyku korupcji i zarządzanie nim, w tym poprzez odpowiednie środki doradcze, monitorujące i zapewniające zgodność z przepisami.  Innymi słowy, taki plan ma być opracowany po to, aby wyeliminować lub zminimalizować ryzyko korupcji na najwyższych stanowiskach państwowych. Autorzy wskazują, iż powyższe zalecenie nie zostało w Polsce zrealizowane. Jednocześnie podkreślają oni, że, jakkolwiek doceniają wysiłki polskich władz w tym obszarze, to konieczne są dalsze konkretne postępy, aby przyspieszyć wdrożenie tego zalecenia. 

Następnie wskazano, iż Polska nie zrealizowała w pełni zalecenia (II) dotyczącego opracowania kompleksowego kodeksu postępowania dla osób pełniących najwyższe funkcje kierownicze, obejmującego między innymi kwestie prezentów i innych korzyści oraz konfliktu interesów, wraz z odpowiednimi wytycznymi zawierającymi objaśnienia i konkretne przykłady. Istotą tego zalecenia jest więc rekomendacja dotycząca opracowania planu, mającego na celu zapobieganie przyjmowaniu korzyści majątkowych przez osoby sprawujące ważne funkcje państwowe od interesantów, w zamian za określone działania na rzecz tych ostatnich. GRECO zauważa, iż zalecenie to zostało częściowo wdrożone poprzez opracowanie dwóch zestawów wytycznych, z których jeden zawierał ustęp wprowadzający kodeks postępowania dla osób pełniących najwyższe funkcje wykonawcze. Jak wskazują autorzy dokumentu, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zwróciła się do wszystkich ministerstw o przedłożenie szczegółowych informacji na temat ich regulaminów wewnętrznych i praktycznego stosowania polityki antykorupcyjnej, w tym jej zakresu i egzekwowania. Informacje te mają zostać w przyszłości wykorzystane do przygotowania ogólnego planu uczciwości dla osób pełniących najwyższe funkcje kierownicze. 

Nowy mechanizm kontroli wniosków o udostępnienie informacji publicznej?

Z kolei na mocy rekomendacji IV GRECO zaleciło zapewnienie niezależnego mechanizmu nadzoru w celu zagwarantowania skutecznego wdrożenia przepisów dotyczących wolności informacji. Istotą tego zalecenia jest więc ustanowienie przepisów, zgodnie z którymi procedura składania wniosków o udzielenie dostępu do informacji publicznej podlegałaby kontroli. Jak wskazują autorzy raportu, polskie władze utrzymują, że ustawa z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ustanowiła już mechanizm nadzoru, w ramach którego nadzór sprawuje rzecznik praw obywatelskich i sądy administracyjne, w tym Sąd Najwyższy. W ocenie GRECO, zasadnym byłoby ustanowienie specjalnego organu nadzorczego, pomimo funkcjonowania aktualnych mechanizmów. Dlatego też Grupa GRECO zachęca nowy rząd do dalszego rozważenia zalet takiego proponowanego modelu, jednocześnie akceptując przedstawione wyjaśnienia i uznając, iż to zalecenie zostało wdrożone w sposób zadowalający. Oznacza to, że GRECO preferuje inny sposób nadzoru nad odpowiedziami na wnioski o udostepnienie informacji publicznej niż model obowiązujący w Polsce (kontrola sądowo-administracyjna), podkreślając równocześnie, iż polski model jest w świetle zaleceń akceptowalny i spełnia zawarte w tym zaleceniu standardy. 

Natomiast, zgodnie z zaleceniem V, Polska powinna zapewnić, aby rządowe projekty ustaw skutecznie uwzględniały odpowiednie terminy konsultacji i adekwatne oceny skutków w praktyce, a także, aby kontakty i uwagi otrzymane przed formalnym rozpoczęciem konsultacji były w równym stopniu dokumentowane. Autorzy odnotowują, co prawda, pewne postępy w realizacji tego zalecenia (zmiany regulaminu Sejmu oraz regulaminu Rady Ministrów), zauważają jednak, iż zostało ono wdrożone tylko częściowo. Dlatego też GRECO wskazuje, iż konieczne będą dalsze widoczne postępy, aby zapewnić skuteczne funkcjonowanie zmienionych przepisów w praktyce i osiągnięcie zamierzonych celów.

Pozostałe rekomendacje w zdecydowanej większości zrealizowane częściowo lub nie wdrożone w ogóle, odnoszą się do kwestii takich jak kontakty osób pełniących najwyższe funkcje kierownicze z lobbystami i innymi osobami trzecimi próbującymi wpływać na proces podejmowania decyzji publicznych oraz konflikty interesów odnośnie osób, które po zaprzestaniu pełnieniu funkcji publicznych przechodzą do sektora prywatnego czy systemu deklaracji majątkowych. Poruszono tam również sprawy dotyczące immunitetów osób sprawujących najwyższe funkcje wykonawcze, ścigania przestępstw związanych z korupcją czy przeprowadzania kompleksowej oceny ryzyka korupcji w służbach takich jak Policja czy Straż Graniczna.

Większość zaleceń niewdrożona

W podsumowaniu dokumentu zwrócono uwagę, iż Polska w pełni wdrożyła lub zajęła się sposób zadowalający zaledwie trzema z 21 zaleceń zawartych w raporcie z piątej rundy oceny. Osiem zaleceń zostało częściowo wdrożonych, a dziesięć nie zostało wdrożonych w ogóle. Dlatego też Grupa GRECO stwierdza, że Polska nie stosuje się w wystarczającym stopniu do zaleceń zawartych w poprzednim raporcie. W następstwie takiego stanu rzeczy, członkowskie Grupy GRECO zwracają się do szefa delegacji Polski o przedstawienie do dnia 31 marca 2026 roku sprawozdania z postępów w realizacji pozostałych zaleceń.

Raport opublikowany w sierpniu został przyjęty przez Grupę GRECO na 99 spotkaniu tego gremium, które miało miejsce w Strasbourgu w dniach od 17 do 19 marca bieżącego roku.

– Raport Grupy GRECO jest dokumentem wartym odnotowania, jako że to gremium, działające pod auspicjami Rady Europy, odgrywa ważną rolę w kreowaniu standardów antykorupcyjnych w państwach członkowskich. Znaczna część zaleceń zawartych w tym dokumencie zaleceń, jak te odnoszące się do zapewnia odpowiednich procedur konsultacyjnych i oceny skutków w procesie legislacyjnym, należy ocenić pozytywnie a Polska powinna, co do zasady, podjąć starania na rzecz ich wdrożenia – komentuje Patryk Iganszczak z Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris. 

Czytaj również:

Polska krytykowana za brak wdrożenia rekomendacji dotyczących zwalczania korupcji. Nowy raport Rady Europy