Jak polski rząd wdraża konwencję stambulską? Raport przekazany Radzie Europy

Rząd Rzeczypospolitej Polskiej przesłał 20 października do Komitetu Stron Rady Europy raport zatytułowany Reply by Poland to the reporting form on the implementation of the recommendations of the Committee of the Parties. Dokument stanowi odpowiedź na rekomendacje wydane wobec Polski w grudniu 2021 roku w ramach monitoringu wdrażania Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, zwanej Konwencją stambulską.

Raport jest elementem obowiązkowego cyklu sprawozdawczego, któremu podlegają państwa-strony konwencji. Obejmuje on przedstawienie informacji o zmianach prawnych, działaniach instytucjonalnych i finansowych mających na celu wypełnienie zaleceń GREVIO (Grupy Ekspertów ds. Przeciwdziałania Przemocy wobec Kobiet). Polski dokument opisuje działania podejmowane w latach 2022–2025, a także planowane kierunki rozwoju systemu przeciwdziałania przemocy.

W raporcie rząd wskazał, że kluczowym krokiem w ostatnich latach było utworzenie w grudniu 2023 roku stanowiska Ministra do spraw równości, który pełni funkcję krajowego koordynatora wdrażania postanowień Konwencji stambulskiej. Jak podkreślono, miało to umożliwić lepszą koordynację działań pomiędzy resortami, samorządami i organizacjami pozarządowymi. Zadania resortu obejmowały również monitorowanie realizacji krajowych programów przeciwdziałania przemocy oraz prowadzenie współpracy z organami Rady Europy.

Wśród zmian legislacyjnych, które miały stanowić o wypełnieniu zobowiązań konwencyjnych, wymieniono nowelizację ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej z 2023 roku, która rozszerzyła katalog osób uznawanych za ofiary, w tym o byłych partnerów i dzieci będące świadkami przemocy. Raport przywołuje również zmiany w przepisach karnych, które mają ułatwić nakładanie środków ochronnych, w tym nakazów natychmiastowego opuszczenia mieszkania przez sprawcę. Według danych przedstawionych przez rząd, liczba takich nakazów wzrosła z 3,5 tys. w 2021 roku do ponad 44 tys. w 2024 roku.

Zasadniczo w części dokumentu poświęconej przyjętym środkom legislacyjnym, rząd wskazuje przede wszystkim rozwiązania przyjęte jeszcze w okresie poprzednich kadencji – w tym poza wyżej wymienionymi – przepisy wprowadzone w 2020 r. umożliwiające natychmiastowe odseparowanie sprawcy przemocy od ofiary, nowelizację ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie czy rozwój systemu „Niebieskiej Karty”. Obecna administracja nie wykazała w raporcie wielu własnych inicjatyw legislacyjnych w tym zakresie, ograniczając się do wzmianek o powołaniu nowych struktur administracyjnych i informacji, że inicjatywy ustawodawcze obecnego rządu wciąż pozostają w procesie legislacji.

Wskazano również na wzrost środków finansowych przeznaczanych na działania samorządowe i wsparcie organizacji pozarządowych – z ok. 24 mln zł w 2021 roku do ponad 50 mln zł w roku 2024. Część tych środków została przeznaczona na programy szkoleniowe dla służb mundurowych i urzędników, a także na utrzymanie i rozwój ośrodków interwencji kryzysowej oraz schronisk dla ofiar przemocy. W raporcie podkreślono, że w latach 2022–2024 przeprowadzono kilka tysięcy szkoleń dla funkcjonariuszy policji, prokuratorów i pracowników pomocy społecznej. Co więcej, autorzy dokumentu przypominają, że w 2023 r. w strukturach Policji Krajowej ustanowiono „Plan równości płci w Policji na lata 2023–2026”. W związku z tym odnotowuje się fakt, że w 2022 r. liczba funkcjonariuszek była zdecydowanie niewystarczająca (18,6 % wszystkich funkcjonariuszy) i podjęto działania mające na celu poprawę tej sytuacji, a liczba ta powoli rośnie (20 % w 2024 r.).

Dokument omawia też rozwój systemu gromadzenia danych o przypadkach przemocy domowej. Według raportu, obecnie dane zbierane są przez jednostki samorządowe i przekazywane do centralnej bazy prowadzonej przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Rząd zaznacza, że prace nad zintegrowanym systemem informacyjnym są w toku i obejmują pilotaż w kilku województwach. Celem jest w przyszłości uzyskanie pełniejszego obrazu zjawiska przemocy, z uwzględnieniem informacji z Policji, sądów, służby zdrowia i ośrodków pomocy.

W części dotyczącej współpracy z organizacjami pozarządowymi dokument wskazuje, że zwiększono liczbę konkursów i grantów, a także rozszerzono katalog zadań finansowanych przez państwo, takich jak prowadzenie infolinii dla ofiar czy programów profilaktycznych. Jednocześnie dokument przyznaje, że system wsparcia NGO wciąż ma charakter projektowy, a nie stały, co utrudnia planowanie długofalowej działalności pomocowej.

W rozdziale poświęconym działaniom edukacyjnym rząd przedstawił informacje o kampaniach społecznych dotyczących przeciwdziałania przemocy domowej i promowania równego traktowania. Programy te realizowane były m.in. w szkołach, mediach publicznych i w Internecie. Według raportu, w latach 2023–2024 przeprowadzono kilkanaście takich kampanii, obejmujących łącznie ponad milion odbiorców.

W odniesieniu do migracji i ochrony kobiet cudzoziemek, raport wskazuje, że w ośrodkach dla osób ubiegających się o azyl prowadzone są szkolenia i opracowano procedury identyfikacji ofiar przemocy. Zwrócono jednak uwagę, że skuteczność tego systemu jest zróżnicowana i wymaga dalszych usprawnień. W dokumencie zaznaczono także, że nie wszystkie rekomendacje GREVIO zostały w pełni wdrożone. Dotyczy to zwłaszcza gromadzenia danych o wszystkich formach przemocy wobec kobiet oraz długofalowego finansowania programów i organizacji zajmujących się pomocą ofiarom. W niektórych obszarach rząd określa stan wdrożenia jako „częściowy” lub „w toku realizacji”.

Zgodnie z procedurą, przekazany przez Polskę raport zostanie teraz poddany analizie przez grupę ekspertów GREVIO. Ich opinia, która ma zostać opublikowana w 2026 roku, oceni stopień realizacji zaleceń i skuteczność działań administracji publicznej. Wyniki posłużą Komitetowi Stron do opracowania kolejnych rekomendacji dla Polski.

– Raport stanowi formalny etap sprawozdawczy, jednak potwierdza utrzymanie kierunku implementacji dokumentu, który od lat budzi zasadnicze wątpliwości prawne i aksjologiczne. Konwencja stambulska wprowadza pojęcia nieznane polskiemu systemowi konstytucyjnemu i wymaga działań w obszarach, które mogą ingerować w autonomię rodziny czy wychowanie dzieci. W kontekście niezbędnej ochrony przed przemocą skuteczne środki już istnieją w prawie krajowym – zaznacza Julia Książek z Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris.